Органы, содействующие правосудию, обеспечивающие охрану общественного порядка и безопасности

ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В результате изучения этой главы студент должен:

знать

• • понятие прокуратуры как органа надзора за законностью и понятие прокурорского надзора как деятельности органов прокуратуры;
• • особенности правового положения прокуратуры в системе органов государственной власти РФ;
• • принципы организации и деятельности прокуратуры;
• • систему территориальных и специализированных прокуратур; структуру и организацию деятельности ее органов;
• • основные функции российской прокуратуры;

уметь

• раскрывать основное содержание прокурорской деятельности, ее системной организации и устройства органов прокуратуры в Российской Федерации;

владеть

• навыками использования юридической терминологии и толкования нормативных правовых актов для характеристики функционального содержания и системной организации прокурорской деятельности и устройства органов прокуратуры в Российской Федерации.

Задачи и основные направления деятельности прокуратуры в Российской Федерации

Задачи прокуратуры как органа государственной власти вытекают из Конституции РФ, Закона о прокуратуре и иных нормативных правовых актов, регулирующих ее организацию и деятельность.

К основным задачам прокуратуры следует отнести:

• • обеспечение законности в деятельности:
  • — органов власти и управления, предприятий, учреждений, организаций, вне зависимости от форм собственности;
  • — политических партий и иных общественных объединений;
  • — должностных лиц и граждан, в том числе обеспечение верховенства Конституции РФ;
• • защита законных интересов государства, а также законных прав и интересов граждан от незаконных посягательств.

Выполнение указанных задач способствует укреплению законности и правопорядка в государстве. Приведение в соответствие с Конституцией РФ законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в свою очередь, укрепляет единство государства, одним из выражений которого является единообразие в применении закона.

Перечисленные задачи являются общими. Частные задачи можно выделить применительно к конкретным направлениям деятельности прокуратуры.

Стоящими перед прокуратурой задачами определяется и место прокуратуры в системе органов государственной власти. Представляется, что прокуратуру не следует относить к исполнительным органам власти, поскольку она не включена в их систему и имеет другие задачи и функции.

Разделение властей в нашем государстве на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти вовсе не исключает возможность существования иных относительно автономных властей. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. Такой автономной властью является прокуратура. Подчинение прокуратуры исполнительной или судебной ветвям власти может разрушить сложившуюся в государстве систему сдержек и противовесов, усилить опасность нарушения законов.

Основными направлениями деятельности (функциями) прокуратуры, осуществляемыми путем реализации прокурором комплекса принадлежащих ему полномочий, являются:

• — надзор за законностью;
• — уголовное преследование;
• — координация деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью;
• — участие в правотворчестве.

Наряду с функциями выделяются особые виды деятельности прокуратуры.

Особый вид деятельности — это совокупность полномочий прокуратуры, предусмотренных отраслевым процессуальным законодательством, а также их реализация в ходе рассмотрения и разрешения дел в судах. Необходимость выделения видов деятельности прокуратуры обусловлена тем, что реализация полномочий прокурора в суде включает в себя элементы двух различных прокурорских функций: уголовного преследования и надзора за законностью. Законодатель объединяет эти элементы в один особый вид деятельности (не обозначая его функцией), именуемый участием прокурора в судебном рассмотрении уголовных и гражданских дел в судах (п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Рассмотрим основные функции прокуратуры.

Функция надзора за законностью традиционно считается основной для прокуратуры. В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокурорский надзор — это деятельность прокуратуры по выявлению правонарушения и принятию мер для восстановления законности.

Данная деятельность так широка, что потребовалось выделить ее отдельные участки или подфункции в зависимости от правоотношений, в которых она осуществляется. Чаще всего эти подфункции именуют отраслями прокурорского надзора.

Отрасль надзора — такое направление надзорной деятельности прокурора, которое характеризуется самостоятельным объектом, предметом, полномочиями прокурора и актами прокурорского реагирования на нарушения закона.

Предмет надзора — это правоотношения, в которых осуществляется прокурорско-надзорная деятельность.

Объект надзора или поднадзорный объект — предприятия, учреждения организации, органы представительной и исполнительной власти, в которых проводится прокурорская проверка (например, министерства, ведомства, орган власти субъекта федерации, орган местного самоуправления).

Субъект надзора — прокурор, проводящий проверку исполнения закона со стороны поднадзорного объекта.

Полномочия прокурора — совокупность нрав и обязанностей, которые возлагаются на него действующим законодательством для осуществления его функций.

Акт прокурорского реагирования — предусмотренное законом процессуальное решение прокурора, являющееся его реакцией на нарушение закона, принимаемое с целью восстановления законности.

Отрасли надзора. Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ осуществляет:

• — надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• — надзор за исполнением законов судебными приставами;
• — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.

Указанная функция выражается в многочисленных полномочиях прокурора, предусмотренных УПК РФ. В частности, прокурор вправе давать согласие дознавателю на возбуждении ходатайства об избрании меры пресечения, прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет дело в суд, поддерживает перед судом обвинение. Некоторые решения прокурора, например, утверждение обвинительного заключения и направление дела в суд, являются выражением нескольких функций (или их элементов) — уголовного преследования и надзора за следствием и дознанием. Уголовное преследование не является для прокуратуры самоцелью. Оно осуществляется при наличии оснований. В тех случаях, когда вина лица в совершении преступления не установлена, прокуратура обязана отказаться от уголовного преследования.

Содержание функции координации деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью определено Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

Борьбу с преступностью осуществляют различные правоохранительные органы, которые проводят предварительное расследование уголовных дел в форме следствия и дознания, оперативно-розыскную деятельность, профилактику преступлений. К ним относятся органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы госнаркоконтроля, таможенные органы и некоторые другие. Учитывая, что расследование и оперативно-розыскную деятельность осуществляют различные ведомства, необходимо четкое взаимодействие между ними. Координацию указанной деятельности традиционно осуществляет прокуратура. Это связано с тем, что на нее возлагается не только уголовное преследование, но и надзор за деятельностью органов следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности, в каком бы ведомстве она не осуществлялась. Именно к прокурору поступает вся информация по расследуемым делам на всех этапах расследования, поэтому именно ему и целесообразно осуществлять взаимодействие между соответствующими органами.

Координация осуществляется на основе следующих принципов:

• — соблюдение законности;
• — равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;
• — самостоятельность субъектов координации в пределах предоставленных законодательством полномочий;
• — гласность;
• — ответственность каждого руководителя правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

Основные направления координационной деятельности:

• — совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;
• — подготовка и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления;
• — обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности;
• — разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.

В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью.

В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.

На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания.

Члены координационного совещания при обсуждении вопросов пользуются равными правами. В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции. Председатели судов, руководители органов юстиции могут, но не обязаны, принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов. Данное положение сформулировано в соответствии с принципом самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции РФ и федеральным законам.

В силу ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Понимание необходимости совершенствования правовых актов может возникнуть в результате осуществления прокурором любой из своих функций.

Основными формами участия прокурора в правотворческой деятельности являются:

• — участие в подготовке проектов нормативных актов;
• — проведение правовой экспертизы законопроектов;
• — участие в обсуждении законопроектов на заседаниях представительных и исполнительных органов власти;
• — участие в рассмотрении представительными и исполнительными органами власти внесенных прокуратурой протестов на незаконные правовые акты.

Участие в подготовке законопроектов прокуратура осуществляет по поручению Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти на местах. Прежде всего речь идет о законопроектах, направленных на укрепление законности и на борьбу с преступностью.

В отдельных случаях Государственная Дума, органы законодательной власти субъектов РФ направляют в прокуратуру проекты нормативных правовых актов на предмет дачи заключения по вопросу их соответствия действующему законодательству и целесообразности принятия.

На основании ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления.

В свою очередь, прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Кроме того, прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

В соответствии со ст. 9.1 Закона о прокуратуре прокурор в ходе осуществления своих полномочий, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Экспертиза проводится в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

К особым видам деятельности прокурора следует отнести участие прокурора:

• — в судебном рассмотрении уголовных дел;
• — судебном рассмотрении гражданских дел;
• — международном сотрудничестве.

Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел в дореформенный период законодатель рассматривал как одну из отраслей прокурорского надзора. В силу Закона о прокуратуре СССР 1979 г., а также в рамках УПК РСФСР 1960 г., ГПК РСФСР 1964 г. прокурор осуществлял и суде надзор за законностью судебных постановлений. Он обязан был опротестовать любое незаконное или необоснованное решение суда, вне зависимости от участия в рассмотрении дела.

Проводимая в нашей стране судебная реформа рассматривает в качестве приоритетного направления укрепление независимости судебной власти, за которой не вправе надзирать никакой орган государственной власти, в том числе и прокуратура. УПК РФ и ГПК РФ рассматривают прокурора как сторону в процессе, именно поэтому в Законе о прокуратуре этот вид деятельности особо выделен и не отождествляется ни с одной из перечисленных в нем функцией.

В то же время участие прокурора в рассмотрении, например уголовного дела, является выражением нескольких его функций. Так, поддерживая государственное обвинение в суде, он осуществляет уголовное преследование, а, принося представление на приговор суда в связи с его чрезмерной суровостью, осуществляет защиту прав и законных интересов подсудимого.

Принимая участие в гражданском судопроизводстве, прокурор дает заключение по поводу рассматриваемого дела, не имея личного интереса с целью ориентировать суд на принятие законного и обоснованного решения. Предъявляя иск в защиту интересов граждан или государства, прокурор защищает их интересы, добиваясь восстановления законного нарушенного права, что является выражением функции надзора за законностью.

Особым видом деятельности следует считать и участие прокуратуры в международном сотрудничестве. Реализация полномочий прокурора при оказании правовой помощи по уголовным делам содержит элементы и надзора, и уголовного преследования.

Выявив нарушение закона, виновных в этом лиц, а также причины и условия, способствовавшие нарушению закона, прокурор принимает меры к их устранению и привлечению к ответственности виновных, путем принятия предусмотренных законом актов прокурорского реагирования.

К актам прокурорского реагирования относятся:

• — протест;
• — представление;
• — постановление;
• — предостережение о недопустимости нарушения закона;
• — обращение в суд.

Какой именно акт прокурорского реагирования применяется, зависит от характера нарушения закона.

В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

По общему правилу, принесение прокурором протеста не приостанавливает действие опротестованного правового акта. Исключение составляет исполнение постановления о назначении административного наказания. В соответствии со ст. 31.6 КоАП РФ судья, орган или должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до его рассмотрения. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу для приведения его в исполнение. Это правило не распространяется на постановление об административном аресте, обязательных работах или административном приостановлении деятельности. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Порядок принесения представления предусмотрен в ст. 24 Закона о прокуратуре.

В отличие от протеста представление приносится на незаконные действия или бездействие органа или должностного лица, а не на правовой акт.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Также как и при рассмотрении протеста, при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений, принятых Правительством РФ, Конституции РФ и законам РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

Постановлением прокурор отменяет, например, незаконные или необоснованные постановления следователя, нижестоящего прокурора.

Предостережение о недопустимости нарушения закона предусмотрено ст. 25.1 Закона о прокуратуре. Оно приносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях и объявляется прокурором или его заместителем в письменной форме соответствующим должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Обращение прокурора с иском или заявлением в суд предусмотрено ст. 23 Закона о прокуратуре, а также ГПК РФ и АПК РФ. Это возможно в случае необходимости признания правового акта противоречащим закону, в случае нарушения законных интересов государства, а также отдельных категорий граждан.