З. Становление правомерной монархии в первой половине XIX в

В царствование Александра I часть образованного общества и сам император попали под влияние либеральной доктрины государственного управления, которая в XVIII в. начала свое победное шествие по Европе, а в Англии стала фактом внутренней политики. Новая доктрина требовала индивидуальной свободы, ослабления государственной опеки и невмешательства в экономическую и духовную жизнь, ее лозунгом стало — предоставить дело его собственному течению, роль государства должна ограничиваться обеспечением личной свободы и безопасности граждан. Либеральная доктрина поставила на место регулярного, или полицейского, государства, которое принимает на себя всестороннюю заботу о подданных и регламентирует и исправляет их жизнь с помощью закона, правовое государство, которое обеспечивает свободу и индивидуальные права граждан. До середины XIX в. подразумевалось, что правовое государство защищает человека от угнетения со стороны других людей (например от рабства или крепостничества) путем предоставления всем гражданских прав, а не со стороны государства путем дарования гражданам политических прав и привлечения к участию во власти. Само государство, наоборот, рассматривалось в качестве субъекта, способного освободить человека и гарантировать его личную свободу. Александр I, разделявший либеральные взгляды и сочувствовавший идее отмены крепостного права, стремился сделать государственное управление закономерным (а в начале своего царствования даже учредить законосовещательную Государственную думу с подотчетным ей правительством) не ради того, чтобы поставить под контроль общества монарха и государственную власть, а ради того, чтобы обеспечить контроль за государственными учреждениями со стороны верховной власти и общества. Попытки же ограничить власть императора им пресекались. Внук твердо и последовательно придерживался точки зрения своей бабки Екатерины II — просвещенный и не ограниченный в правах государь мог сделать для блага государства больше, чем государь, ограниченный в правах. С такими ограничениями либеральная доктрина власти разделялась кроме Александра I также и Николаем I.

Иначе была воспринята либеральная доктрина той частью образованного общества, которая начиная с последней трети XVIII в. критиковала существовавший политический строй как справа, так и слева. Консерваторы заложили основы консервативно-национального направления в общественной мысли, либералы — либерального-конституционного, радикалы — революционного направления. 11о эти ревизионистские воззрения имели немногочисленных сторонников. Широкие слои населения не понимали и не принимали этих взглядов, по крайней мере до первой российской революции. В массовом сознании монархическая парадигма была очень сильна, преобладающая часть русского общества ее разделяла до конца XIX в., а крестьянство — до 1917 г.

В государственном строительстве первой половины XIX в. набирали силу тенденции в развитии русской государственности, наметившиеся в XVIII в. В 1810 г. был создан законосовещательный Государственный совет, как было сказано в манифесте, для удовлетворения осознанной потребности «учреждать постепенно образ правления на твердых и непременяемых основаниях закона». Члены совета, число которых к 1890 г. увеличилось с 35 до 60 человек, назначались императором из влиятельных чиновников, нередко вышедших в отставку, а министры входили в его состав по должности. С момента образования Совета воля императора могла быть реализована при одном важном условии — если воля превратилась в писанный закон, который предварительно обсужден в Государственном совете и опубликован Сенатом (в XVIII в. было достаточно, если воля императора была правильно объявлена). Благодаря образованию Государственного совета механизм утверждения законов постепенно превратился в четкую и обязательную процедуру, которая предусматривала этап предварительного обсуждения проекта закона не только в министерствах, но также в специальных комитетах, куда приглашались эксперты от общества, либо в сословных организациях дворянства или купечества; практиковался также сбор мнений от частных лиц и сословных организаций по готовящейся реформе.

В 1801—1803 гг. Сенат получил статус института административной юстиции. прокуратуры и суда со следующими функциями: административно-судебные дела; надзор за правительственным аппаратом через губернских и уездных прокуроров, самостоятельно — с помощью самих сенаторов и посредством жалоб; высшая инстанция суда; охрана и удостоверение особенных прав разных классов. Постепенно высший суд и надзор за деятельностью коронных учреждений стали главными функциями Сената. В XIX-начале XX в. Сенат принимал жалобы на все коронные учреждения за несколькими исключениями. Осуществляемый Сенатом прокурорский надзор существенно сдерживал возможности безнаказанного злоупотребления властью со стороны коронной администрации и защищал интересы населения и казны. Ни одно постановление губернских присутственных мест не могло вступить в законную силу без утверждения прокурора, подчиненного Министерству юстиции и Сенату. Прокурор, не утвердив и не опротестовав постановления администрации или судебные решения, принятые под давлением губернатора, мог и в действительности ставил предел самоуправству местной коронной администрации. В 1810 г. при Государственном совете была учреждена особая Комиссия прошений для приема приносимых на высочайшее имя проектов и жалоб на высшие правительственные учреждения, не подчиненные Сенату в порядке надзора, и на Сенат. В 1835 г. Комиссия была поставлена в непосредственное ведение императора, в 1884 г. преобразована в Канцелярию прошений. Благодаря таким мерам все коронные учреждения попадали под надзор либо Сената, либо Комиссии прошений.

Важный новый момент в политической жизни состоял в ослаблении зависимости государя от дворянства. Эмансипация началась в период царствования Александр I после победы в Отечественной войне 1812 г. и продолжилась при Николае I. Этому способствовала попытка гвардии произвести в 1825 г. государственный переворот: ввести конституцию и парламент, даровать политические права узкому кругу граждан, соответствовавших высоким избирательным цензам, что привело бы к превращению дворянства в правящий класс де-юре. Попытка не удалась, но глубоко уязвила императора и способствовала тому, что он утратил к дворянству доверие и в своей политике старался опираться преимущественно на бюрократию. Вследствие этого дворянство из правящего превратилось в преобладающее сословие: дворянские интересы не имели приоритета перед государственными; с мнением дворян самодержавие считалось, но государственное управление находилось в руках бюрократии, зависимой от верховной власти. Ослаблению роли дворянства в управлении способствовало также изменение системы комплектования бюрократии. Со времени отмены обязательной службы дворян в 1762 г. преимущественно сословная система пополнения кадров сменилась преимущественно чиновной системой, в результате среди чиновников процент выходцев из дворян уменьшился с 50 до 44 в 1840—1855 гг. Государственная служба проходила главным образом на основе выслуги, образования и профессионализма, вследствие чего дворянин на службе являлся прежде всего чиновником, а уже потом дворянином.

При Николае I после 133 лет безуспешных попыток были подготовлены 45-томное «Полное собрание законов Российской империи» и 15-томный систематический «Свод законов Российской империи», включавший действующее законодательство. Так был создан кодекс законов, который поставил все государственное управление на твердое правовое основание. С 1835 г. и вплоть до 1917 г. «Полное собрание законов» регулярно пополнялось новыми законами, а «Свод законов» обновлялся. 11 и кол ай I был самым большим блюстителем закона в империи, о чем, конечно, была осведомлена бюрократия. Сразу по окончании работы над составлением «Свода законов» он строжайше запретил входить к нему с просьбами об изъятии из законов. Впервые было дано полное юридическое определение государственного устройства Российской империи в двух статьях Основных законов. Статья 1 определяла характер власти императора как «верховной, самодержавной и неограниченной». Но 47-я статья указывает, что осуществление самодержавной власти императора подчиняется принципу законности: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих». Тем самым закон провозглашал правомерный характер русской государственности в отличие от форм деспотических, где вместо закона действует ничем не сдерживаемый личный произвол правителя. Так интерпретировали статью русские юристы, так понимало ее образованное общество. Статьи 1 и 47 без изменений входили в последующие издания Основных законов вплоть до начала XX в. Симптоматично, что в 1831 г. к числу российских орденов был причислен польский орден Белого Орла, который имел девиз «За вер}; царя и закон».

Таким образом, в первой половине XIX в. государственный строй продолжал эволюционировать в сторону правомерной монархии благодаря тому, что самодержавие самоограпичивалось законом, который оно само творило, и делало все возможное для развития правомерного бюрократического управления, действующего на основании закона, в соответствии с административным правом и под контролем административной юстиции и прокуратуры. Правительственный курс Николая I был последовательной попыткой осуществить идеи просвещенного абсолютизма. Именно во время его правления сложилась правомерная бюрократическая монархия, хотя русский чиновник еще не вполне соответствовал типу чиновника, который подчиняется только законам и действует, невзирая на лица.

В XVII—XVI11 вв. провозглашение официальной доктрины власти опережало государственную практику и служила ей руководством. В первой половине XIX в., наоборот, доктрина обобщила практику эволюции российского государства в сторону правовой монархии и учла произошедшие изменения в государственности. В 1832—1834 гг. министр народного просвещения С. С. Уваров сформулировал теорию официальной народности. Суть доктрины сводилась к триединой формуле «Самодержавие — православие — народность»: самодержавие как высшая форма государственной власти, православие как единственно истинная вера, народность как «неприкосновенное святилище наших народных понятий». Царь осуществляет свою власть в интересах народа и согласно нравственным и юридическим законам. Как артикулировал С. С. Уваров, «Россия крепка единодушием беспримерным. Здесь царь любит отечество в лице народа и правит им, как отец, руководствуясь законами, а народ не умеет отделять отечество от царя и видит в нем свое счастье, силу и славу (выделено мною. — Б.М.)». Правомерный характер монархии — вот тот элемент, который отличал новую доктрину от прежней, в которой воля монарха была выше закона. В 1840—1850-х гг. идеология законного самодержавия была более тщательно разработана в трудах славянофилов, а во второй половине XIX-начале XX в. — в работах русских консерваторов Н. А. Бердяева, С. Л. Франка. Л. А. Тихомирова, К. Н. Леонтьева, И. А. Ильина и др. Ее разделяли все императоры, включая Николая II.

Отметим некоторые важные особенности государственности для всего периода от начала XVIII в. до середины XIX в. сравнительно с XVII в. Самодержавие стало осуществлять традиционно-легально-харизматическое господство. Господство было традиционным, потому что: а) основывалось на вере в богоустановленность власти; б) реализовывалось в значительной степени через органы сословного самоуправления (купеческие и мещанские общества, цехи, сельские общины, дворянские корпорации) и через коронные учреждения с участием представителей сословий (полиция и суды), подотчетные коронной власти; в) в крестьянской среде управление в существенной мере опиралось на обычай. Господство было легальным, поскольку: а) основывалось на законодательстве: правотворчество осуществляется только через закон, сосредоточенный в руках государства; закон верховенствовал над религиозным правом, юридическим обычаем, договором и являлся нормой организации и функционирования власти на всех уровнях; б) реализовывалось через бюрократию, подчиненную закону. Однако действия государственных органов, хотя и находись в рамках закона, обеспечивали защиту личных прав и социальных интересов лишь для 10 % населения—дворянства, духовенства и городского сословия, а для крестьянства (около 90% населения) гарантировали только ограниченное законом бесправие. Кроме того, верховенство закона носило до некоторой степени декларативный характер, так как принцип не мог еще полностью реализоваться в жизни, а формальное право в организации управления действовало, часто взирая на лица. Наконец, господство было харизматическим, потому что власть над крестьянством, как и в XVII в., поддерживалась в значительной степени на харизме государя — верой крестьян в его мудрость, святость и могущество. В России сложилась оригинальная ситуация, когда самодержавие, социальная элита и официальная наука полагали, что власть осуществляет традиционно-легальное господство, а народ (крестьянство и городские низы) — традиционно-харизматическое. Это было симптомом того, что консенсусная политическая культура начала трансформироваться в конфликтную.

Соотношение важнейших политических функций государства сравнительно с таковым в XVII в. изменилось: на первом месте осталось извлечение средств, на второе вышло регулирование поведения подданных, распределение благ осталось на третьем, а «символическая политика» опустилась на четвертое место. Как и в XVII в., главной целью политического процесса оставалось поддержание социального порядка, стабильности и общественной безопасности.