Концептуальные основы модели нового государственного управления и менеджеристский подход в государственном управлении

Концепция нового государственного менеджмента сформировалась в 1980;е гг. и ознаменовала смену парадигмы государственного управления. Она явилась ответом на необходимость существенной, во многом радикальной, трансформации систем государственного управления зарубежных стран, вызванной ее практически кризисным состоянием. Экономический спад 1980;х гг. со всей остротой выявил основные недостатки системы государственно-административного управления, прежде всего затратный характер государственной политики, падение качества предоставления государственных услуг и, как следствие, рост недоверия граждан к органам государственного управления. Построенная на принципах строгой иерархичности, бюрократии, стабильности условий прохождения и оплаты государственной службы система государственного управления не отвечала новым экономическим и политическим вызовам.

В соответствии с основными положениями концепции нового государственного менеджмента наиболее последовательно реформы системы государственного управления были проведены в Великобритании, Новой Зеландии, США, Канаде и Сингапуре. Более сдержанный подход к использованию концепта нового государственного управления проявили в ходе административных реформ Япония, Германия и Франция. В 90-е гг. XX — начале XXI в. страны постсоветского пространства — Венгрия, Польша, Россия, Чехия и т. д. — также делали попытки реформирования государственно административного управления на основе постулатов концепции нового государственного управления, но их опыт оказался наиболее неудачным. Это связано с рядом причин, но в первую очередь с отсутствием политических, экономических, социальных, ресурсных и организационных условий, что привело к механическому и бессистемному заимствованию отдельных элементов и инструментов нового государственного управления без учета историко-культурных особенностей указанных стран.

Пример из практики Великобритания одной из первых стран в мире провела радикальную реформу системы государственного управления. Под руководством премьер-министра М. Тэтчер была реализована классическая модель нового государственного менеджмента, ориентированная на производительность. Тэтчер считала, что в Великобритании государственный сектор являлся слишком бюрократизированным, затратным и разбухшим. Ключевыми элементами реформы были: внедрение стандартов деятельности и процедур оценки качества деятельности; ориентация на повышение эффективности, результативности и производительности государственного сектор; создание эффективной системы финансового контроля и контроля за использованием всех видов ресурсов; ориентация на потребности «клиента» при оказании качественных государственных услуг; изменение системы оплаты и мотивации труда чиновников, введение контрактной системы на государственной службе; сокращение бюрократии и внедрение в практику государственного управления элементов корпоративного управления. Была проведена масштабная приватизация государственной собственности, внедрены новые инструменты бюджетирования, снижения затрат, реформа государственной службы, внедрена практика «принудительной конкуренции услуг» между представителями государственных органов и частных структур, на государственной гражданской службе были выделены политические и административные элементы посредством разделения функций и полномочий министерств и исполнительных агентств. В итоге наряду с очевидными положительными результатами реформы проявились ее существенные недостатки: усилилось социальное неравенство, акцент на совершенствовании внутренней структуры министерств и ведомств привел к децентрализации управления и нарушению взаимосвязей между государственными структурами различных уровней и ветвей власти, что во многом послужило причиной отставки Тэтчер в 1997 г.

Суть концепции нового государственного менеджмента заключается в попытке соединить традиционные механизмы, технологии и инструменты управления в государственных структурах и менеджменте бизнеса и рыночной экономики с целью повышения эффективности и результативности системы государственного управления и отдельных государственных институтов. Основное содержание концепции сводится к следующим постулатам:

• • ориентация на результат, а не на соблюдение иерархических правил;
• • внедрение методик оценки эффективности и результативности деятельности органов государственного управления и государственных служащих;

• • оптимизация профессиональной служебной деятельности государственных служащих за счет минимизации затрат и рационального планирования;
• • сокращение государственных затрат, оптимизация бюджетных расходов;
• • замена бюрократической модели предпринимательской моделью управления;
• • децентрализация системы управления;
• • ориентация на «потребителя», предоставление ему права выбора субъекта оказания услуги на конкурентной основе;
• • замена исполнения функций и задач совместной командной работой, руководством и оценкой результатов;
• • контроль результатов, а не процедур.

При этом государство сохраняет свое доминирующее положение во всех сферах жизнедеятельности, взаимоотношение с контрагентами строятся на принципах иерархии и контроля, взаимоотношения с частным сектором формализованы и не предусматривают равноправных партнерских отношений.

Одним из направлений, углубляющих концепцию нового государственного менеджмента, является так называемый менеджеристский подход в государственном управлении, который делает акцент на свободе управления и измерении эффективности управленческого труда. Менеджеризм сосредоточен на внедрении в практику государственного управления элементов корпоративного управления, что в первую очередь требует нового взгляда на содержание работы, выполняемой государственным служащим, и формирование нового подхода к организации и прохождению государственной службы. Акцент смещается в сторону профессиональных навыков государственных служащих и приводит к такому явлению, как свобода управления, в соответствии с которым профессиональные и управленческие навыки и способности доминируют над регламентами, процедурами, стандартами и технологиями, принятыми в государственном управлении. Разрабатываются и внедряются многочисленные оценки результативности самых разнообразных видов деятельности, системы мотивации и поощрения высоких достижений и, как следствие, — стандарты деятельности. В итоге контроль за процедурами деятельности органов государственного управления замещается контролем результатов деятельности.

Анализ практики использования положений концепции нового государственного менеджмента и менеджеристского подхода в процессе реформирования систем государственного управления зарубежных стран показывает, что их применение позволило добиться основной цели реформирования — повышения эффективности деятельности органов государственного управления. В ходе реформ удалось усовершенствовать функции и структуру органов государственного управления, улучшить качество оказываемых государственных услуг, существенно расширить количество субъектов — участников принятия государственных управленческих решений, усилить общественный контроль деятельности органов государственного управления, повысить степени открытости и прозрачности их деятельности.

Вместе с тем по-прежнему дискуссионным остается вопрос о сходстве и различии государственного и корпоративного управления и, как следствие, правомочности и целесообразности применения принципов, методов, технологий и инструментов менеджмента в сфере бизнеса к сфере государственного управления, в связи с чем концепция подвергается серьезной критике. Основной слабостью концепции считается использование в теории и внедрение в практику государственного управления понятий «гражданин — потребитель услуг», «гражданин — пользователь услуг», «гражданин-клиент» и замена ими понятия «гражданин», а также использование в отношении органов государственного управления таких понятий, как «предпринимательский дух», «конкуренция», «обслуживание и оказание услуг». Гражданин любого государства выступает субъектом рыночных отношений, выступая потребителем товаров и услуг. Но данная «роль» гражданина ограничена исключительно экономической сферой, и здесь проявляется неравенство граждан в отношении возможности получения доступа к тем или иным товарам и услугам, ограниченного финансовыми возможностями. Однако существует более обширная сфера, часто определяемая как политико-административная, в которой отношения гражданина и государства строятся исключительно на принципе равноправия. В это сфере реализуются конституционные права, обязанности и свобода гражданина по предоставлению ему определенного перечня общественно значимых благ, гарантированных государством. Понятие «услуга» не может иметь здесь основного значения, поскольку, во-первых, трудно определить, в чем она конкретно заключается, во-вторых, при такой трактовке игнорируется властно-управленческий аспект взаимодействия государства и гражданина, который не может быть описан в терминах механизма предоставления услуг или обслуживания нужд «клиента», которым выступает гражданин. К политико-административной сфере относятся сфера налогообложения, деятельность правоохранительных органов, функционирование армии, таможенных служб, полиции, работа с социально незащищенными слоями общества и обеспечение прав инвалидов, система здравоохранения и образования. Попытки перевести отношения в этой сфере в плоскость рыночных взаимоотношений приводят к искажению сути и смысла государственного управления как акта вмешательства государства во все сферы жизнедеятельности общества с целью достижения как государственных, так и общественно значимых целей. Попытки представить гражданина как потребителя услуг полиции, поликлиники, университета, школы, налоговой инспекции и т. д. снижают ценностные установки государства — социальную значимость деятельности органов государственного управления и государственных органов, социальную справедливость, социальное равенство — и могут привести к деградации института государственности, основной задачей деятельности которого является снижение социальной дифференциа i щ и.

Не менее существенным вопросом является оценка результатов реформ, проводимых на основе менеджеристского подхода. Ни в одной стране они не получили однозначно положительной оценки. Причина кроется в невозможности оценить деятельность органов государственного управления только в количественных терминах «эффективности» и «результативности» и связать их с результатами преодоления финансовых и экономических кризисов. В отличие от управления в сфере бизнеса, государственное управление, нацеленное на исполнение социально значимых общественных функций, в большей степени оценивается показателем социальной эффективности и социального результата, которые описываются качественными показателями и практически напрямую связаны с таким сложным показателем, как удовлетворенность граждан исполнением государством общественных функций, подкрепленных, как правило, конституционными гарантиями. В итоге в рамках концепции нового государственного управления политические, управленческие, экономические и правовые элементы государственного управления не укладываются в рамки лишь рыночного механизма, основанного на конкуренции.