Становление и развитие региональных финансов в Российской Федерации

Этапы становления региональных финансов

Этапы становления региональных финансов могут быть выделены на основе совокупности таких основных критериев, как объем и структура бюджетных полномочий субъектов РФ; состояние региональных бюджетов; использование инструментов и институциональных мер, способствующих укреплению региональных финансов.

Первый этап — с 1991 по 1997 г. — характеризует период становления региональных финансов.

В 1991 г. произошли кардинальные изменения в бюджетном устройстве государства: прекратил свое существование единый государственный бюджет, возникла бюджетная система, состоящая из бюджетов различных уровней. Результатом децентрализации бюджетной системы стало увеличение доли доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1991 — 1994 гг. (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Структура доходов и расходов по уровням бюджетной системы РФ, %

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

В качестве инструментов, способствующих укреплению региональных финансов, следует выделить систему «расщепления» федеральных налогов и предоставление финансовой помощи регионам. Принятие в 1993 г. единой для регионов системы «расщепления» федеральных налогов взамен существующих ранее дифференцированных ставок существенным образом изменило систему формирования доходов субъектов РФ, сделав ее более предсказуемой. В 1994 г., в рамках перехода к единым правилам распределения финансовой помощи, был сформирован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Принятые решения в концептуальном плане определили направления реформирования управления региональными финансами.

Второй этан — 1998—1999 гг. Экономический кризис, разразившийся в 1998 г., оказал крайне неблагоприятное воздействие на региональные финансы. Большинство регионов не смогли самостоятельно выполнять взятые на себя финансовые обязательства. Для снижения бюджетного дефицита субъекты РФ были вынуждены прибегнуть к необеспеченным заимствованиям и неденежным формам расчетов с предприятиями, что привело к дальнейшему падению бюджетных доходов и увеличению дефицита. Региональные власти привлекали кредиты коммерческих банков для обслуживания долговых обязательств. В результате субъектам РФ требовались новые значительные заимствования, неподъемные для региональных бюджетов. Опыт размещения облигационных займов субъектов РФ свидетельствовал о необходимости усиления контроля со стороны Минфина России за их финансовой деятельностью.

Для обеспечения региональных финансовых обязательств финансовая помощь осуществлялась в виде трансфертных выплат, дополнительная помощь — в виде целевых денежных перечислений, ссуд на погашение задолженности по заработной плате. Например, в 1998 г. на погашение долгов и выплату текущей заработной платы Министерство финансов РФ направило в регионы 26,2 млрд руб., кроме того, были выданы бюджетные ссуды на 2,5 млрд руб., а также списаны долги по ранее полученным ссудам на сумму 4,1 млрд руб. в виде бесперспективности их взыскания¹.

Третий этап — 2000—2007 гг. Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах весьма серьезно отразились на формировании региональных бюджетов. Началась работа по разграничению бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями, определению порядка исполнения расходных обязательств. Вместе с тем произошли сдвиги в структуре доходов консолидированного бюджета страны в пользу федерального бюджета (табл. 4.2) при сохранении расходных полномочий территорий, что ухудшило сбалансированность региональных бюджетов.

Таблица 4.2

Распределение доходной базы между уровнями бюджетной системы РФ, %

¹ Российский статистический ежегодник. 1999: стат. сб. / Росстат. М., 1999.

Источник: данные Федеральной службы государственной статистики. URL: http:// www.gks.ru.

В течение рассматриваемого периода были созданы специальные фонды, призванные способствовать финансовому укреплению регионов (табл. 4.3).

Таблица 4.3

Специальные фонды финансовой поддержки регионов.

Основная часть этих фондов формировалась за счет средств федерального бюджета в рамках различных форм финансовой помощи, однако это не позволило решить проблемы сокращения собственных доходов и роста несбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Также данный этап связан с изменением бюджетных полномочий субъектов РФ в вопросах регулирования местного самоуправления в связи с вступлением в силу в 2006 г. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработкой региональных стратегий социально-экономического развития, переходом к среднесрочному бюджетному планированию.

В 2007 г. Министерством регионального развития РФ были одобрены и утверждены требования к стратегии социально-экономического развития субъектов РФ. К середине 2007 г. более 60 субъектов РФ приняли собственные стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, при разработке которых учитывались следующие важнейшие задачи в области управления региональными финансами: внедрение элементов среднесрочного финансового планирования, формирование новой системы межбюджетных отношений, внедрение программно-целевых принципов финансирования и механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.

Четвертый этап — 2008—2012 гг. Текущая стабильность в Российской Федерации в 2008 г. подверглась усиленному воздействию взаимосвязанных тревожных тенденций прошлых лет и мирового финансового кризиса, обусловивших увеличение инфляции, наращивание частного внешнего долга, повышение процентных ставок и сокращение доступа к зарубежным кредитам подавляющего большинства субъектов российской экономики. Эти процессы коснулись как национальной, так и региональной экономики, в том числе региональных финансов.

В 2009 г. по сравнению с 2008 г. сокращение налоговых доходов региональных бюджетов составило 18%, основным фактором этого сокращения явилось падение поступлений по налогу на прибыль. Спад собственной доходной базы (налоговых и неналоговых доходов) привел к росту зависимости региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов из федерального бюджета. Во многих субъектах РФ проблемы снижения бюджетной обеспеченности переросли в острый долговой кризис. В условиях существенного недопоступления доходов обострилась необходимость оптимизации расходов региональных бюджетов.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в регионах стала более активно осуществляться государственная поддержка инфраструктуры малого предпринимательства путем создания региональных гарантийных, лизинговых и венчурных фондов.

Данный этап характеризуется повышением роли среднесрочного финансового планирования. Многие субъекты РФ перешли к принципу «скользящей трехлетки», стали разрабатывать и принимать трехлетний бюджет. Внедрение законодательного принятия бюджета на три последующих года, основанного на принципе «скользящей трехлетки», было направлено на повышение предсказуемости параметров региональных бюджетов на трехлетний период, обеспечения сбалансированности бюджета и повышение его прозрачности.

Это интересно!

В 2012—2013 гг. по индексу среднесрочного бюджетного планирования Российская Федерация стала третьей после Нидерландов и Дании, опередив такие страны, имеющие давний опыт многолетнего бюджетного планирования, как Южная Корея, Швеция, Новая Зеландия.

С 2011 г. в соответствии с Концепцией создания, развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», важным направлением деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ стало обеспечение открытости и подотчетности деятельности в сфере управления государственными финансами.

В части регулирования государственного и муниципального финансового контроля в 2011 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». С целью повышения эффективности бюджетных расходов за период с 2012 по 2013 г. Правительством РФ было утверждено 39 государственных программ РФ^[1].

Пятый этап — 2013 г. — по настоящее время. Основные ориентиры развития региональных финансов в течение данного периода были заданы государственными программами, нацеленными на повышение эффективности управления общественными финансами^[2], принятием закона о стратегическом планировании, новациями в бюджетном законодательстве.

В соответствии с этим важнейшими направлениями реформирования региональных финансов основными стали задачи наполняемости доходной части и оптимизации расходов консолидированных бюджетов регионов, внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти, повышения качества бюджетного планирования, финансового обеспечения государственных услуг, совершенствования долговой политики субъектов РФ и т. д.

В условиях ухудшения геополитической ситуации и замедления темпов экономического роста многие регионы столкнулись с ростом дисбаланса региональных бюджетов и проблемой долговой нагрузки. Самой насущной проблемой стало обслуживание и погашение региональных долговых обязательств, так как более 50% долговых обязательств были рыночными заимствованиями, которые, как правило, предоставлялись на не слишком длительные сроки и под высокие проценты. В этой связи на федеральном уровне было принято решение о последовательном замещении коммерческих займов менее обременительными бюджетными кредитами.

Подводя итоги рассмотрения этапов развития региональных финансов, следует отметить, что, несмотря на реализацию ряда мер, направленных на улучшение их состояния, в этой сфере остается ряд существенных проблем.

• [1] Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансамина период до 2018 года».
• [2] Там же.