Советский государственный аппарат и номенклатура

Выше уже отмечался ряд факторов, свидетельствующих о все более усиливавшемся процессе бюрократизации советского государственного аппарата. Проблема эта занимала многих: как случилось, что большевики, шедшие к власти под лозунгом «антибюрократической революции», оказавшись у власти, в результате породили еще более разветвленную, никем и ничем не контролируемую советскую бюрократию?

Известно, что в своей критике старого строя Ленин и его партия одним из главных пороков старых общественных порядков считали господство бюрократических методов управления обществом, отчуждение основных масс населения от участия во власти и обещали преодолеть ненавистный им бюрократизм. В качестве средства преодоления господства бюрократии предлагался переход власти к народу, установление непосредственной демократии, прямого правления трудящихся, соединяющих в одних руках законодательные, исполнительные и контрольные функции. Понимая, что государство не может обойтись без чиновников, Ленин в своих работах тем не менее считал, что социализм как новый общественный строй позволит победить бюрократизм. Для этого необходимо было, по его мысли, провести в жизнь четыре основных принципа: 1) выборность всех должностных лиц. а не назначение их сверху; 2) сменяемость и возможность отзыва любого чиновника из органа власти; 3) строго ограниченное время нахождения на выборной должности («управление всех по очереди»); 4) установление заработной платы чиновникам не выше, чем у хорошего рабочего.

Однако реальная жизнь оказалась сложнее теоретических установок. На практике бюрократизация государственного управления не только не уменьшилась при новой власти, но, напротив, еще больше усилилась. Только за первые три года численность советского управленческого аппарата увеличилась в пять раз. За 1918 г. только численность Наркомата земледелия выросла в 53 раза, а в системе Моссовета работало в это время 200 тыс. служащих (для сравнения во всей дореволюционной России в 1897 г. было 436 тыс. чиновников).

Одной из причин такого положения вещей, по мнению вождя большевистской партии, являлся низкий уровень культуры народа и его революционного авангарда — российского пролетариата. В своем подавляющем большинстве народные массы не были готовы к управлению государством и контролю над бюрократией. Большевики вынуждены были уже вскоре после взятия власти признать этот факт. Ленин делает вывод о том, что советы, не став вопреки ожиданиям " властью трудящихся" , еще продолжительное время будут оставаться " властью для трудящихся" через передовой слой пролетариата. В этом Ленин видел опасность бюрократизации аппарата советской власти, угрозу ее отрыва от трудящихся.

В условиях отсутствия собственных управленческих кадров новая власть вынуждена была обратиться за помощью к «старым» специалистам, бывшим служащим прежнего государственного аппарата. Весной 1918 г. Ленин публично призвал партию создать все необходимые условия для привлечения к сотрудничеству с новой властью буржуазных специалистов — старых «спецов». Было пересмотрено одно из главных положений «Апрельских тезисов» о равной оплате труда рабочего и чиновника: высокое жалованье, выплачиваемое привлекаемым старым специалистам, рассматривалось Лениным как своеобразная дань «за нашу собственную отсталость» .

По подсчетам исследователей, в первые годы советской власти чиновники прежних министерств и ведомств составляли значительную часть советского государственного аппарата: в 1918 г. в Наркомземе работало 58,8% «старых» служащих; в Наркомздраве — 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже в таком учреждении, как НКВД, штат был укомплектован почти наполовину из «старых» специалистов, а в ревтрибунале ВЦИК их было 36,8%2. В то же время руководители наркоматов и ведомств подбирались преимущественно из числа партийных и профсоюзных кадров.

Широкое привлечение старых специалистов и служащих ставило в повестку дня установление строгого «классового» контроля за их деятельностью. Служащие проходили предварительное собеседование и проверку на лояльность советской власти. В действующей Красной армии, где на 1 января 1919 г. служило примерно 165 тыс. бывших офицеров царской армии, для надзора за командными кадрами был учрежден институт военных комиссаров.

Одновременно принимались меры по подготовке собственных специалистов-управленцев (так называемых «красных спецов»), что, в свою очередь, требовало повышения общего культурного уровня и грамотности населения. Эту задачу взяла на себя созданная Декретом Совнаркома РСФСР от 19 июня 1920 г. Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности, в работе которой принимали участие представители ЦК партии, ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной армии и др. Создавались местные губернские, уездные и волостные чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности, носившие название «грамчека». Другим источником пополнения советского аппарата управления служила Красная армия, традиционно отличавшаяся более просвещенным и грамотным по отношению к основной массе населения составом.

Однако все это не только не решало, но еще больше осложняло проблему борьбы с бюрократизацией советского государственного аппарата. Новые кадры управленцев не обладали глубокими профессиональными знаниями и опытом управленческой работы. В этой ситуации власти пытались компенсировать недостатки в квалификации государственного управленческого аппарата его численностью. В итоге уже к концу 1927 г. советский государственный аппарат разросся до 3,7 млн человек, из них только в системе административного управления работали 2 млн служащих.

В своих последних работах («Как нам реорганизовать Рабкрин», «Лучше меньше, да лучше» и др.) Ленин придавал большое значение борьбе с разраставшимся государственным аппаратом, бюрократизмом и волокитой в советских органах власти, равно как и с произволом советских и партийных чиновников. Предлагаются самые жесткие меры, включая крупномасштабные чистки партии. «Я очень надеюсь, — писал Ленин, — что мы выгоним из нашей партии от 100 до 200 тысяч коммунистов, которые примазались к партии и которые не только не умеют бороться с волокитою и взяткой, но мешают с ними бороться». В письме к председателю ВСНХ П. А. Богданову Ленин высказывается еще резче, предлагая впредь за волокиту и попустительство бюрократизму «сажать за это профсоюзную и коммунистическую сволочь в тюрьму беспощадно» 3. Выход из создавшегося положения правящей партии видел в усилении органов государственного п партийного контроля. В 1923 г. по его предложению путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии был создан объединенный орган партийного и государственного контроля ЦКК-ПК РКИ, одной из задач которого стало совершенствование государственного аппарата.

Проблема, однако, заключалась не только в отсутствии надлежащего контроля за бюрократическим аппаратом и культурной отсталости масс. Основную причину роста бюрократизма и произвола власти следует искать в другом: в методах управления обществом и, шире, в самом характере нового общественно-политического строя с его жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, что изначально ставило общество в тотальную зависимость от государства, создавая благоприятные условия для всевластия бюрократии. Проводившаяся в годы гражданской войны политика «военного коммунизма», построенная на господстве командно-административных методов управления, привела к еще большему росту управленческого аппарата, так как упразднение механизма рыночных отношений потребовало введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Положение могло быть исправлено в период нэпа, с характерным для него преобладанием экономических методов над административными. Однако нэп оказался неудобным для правящей коммунистической партии, поскольку ставил под сомнение необходимость ее существования. Как показали дальнейшие события нэп, вопреки надеждам Ленина, был введен не «всерьез» и не «надолго» и в конце 1920;х гг. был успешно отправлен Сталиным в корзину истории.

Особенностью советского государственного строя была неразделенность партийной и советской власти, приведшая к постепенному сращиванию государственного и партийного аппарата, что позволяет говорить о формировании в рассматриваемый период особого класса партийно-политической бюрократии, превращавшегося в силу его особой роли в управлении обществом в замкнутый привилегированный слой, получивший название советской номенклатуры. Его основу составляла коммунистическая партия, совершившая революцию, и даже не она в целом, а узкий круг профессионально партийной бюрократии. Именно он в конечном счете контролировал работу всего государственного аппарата управления, обладал монопольным правом распределения номенклатурных должностей от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

Сам термин «номенклатура», буквально означавший перечень имен или наименований, приобретал сугубо политическое значение и использовался для обозначения перечня наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались и отзывались вышестоящими партийными или государственными органами. Первоначально существовало два списка номенклатурных должностей. Первый из них (номенклатура № 1) включал ответственных работников, утверждавшихся только Политбюро или Оргбюро ЦК партии. В нем числились 3500 человек. Номенклатурные работники второго списка (номенклатура № 2) находились в ведении Учетно-распределительного отдела ЦК и утверждались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. В этом списке было 1500 человек. Названные списки были впервые составлены в ноябре 1923 г. в соответствии с постановлен нем Оргбюро 11К PKI 1(6) о порядке подбора и расстановки кадров на ответственные государственные и партийные посты. В 1925 г. к ним добавился третий список ведомственной номенклатуры (номенклатура № 3), которая формировалась самими центральными учреждениями и ведомствами и согласовывалась с Орграспредотделом ЦК партии.