Финансовые основы социальной защиты пожилых людей

Социальная защита — важнейшая сфера бюджетных отношений

Важнейшим элементом социальной составляющей бюджетов всех уровней (федерального, териториального, муниципального) выступают расходы на социальную защиту населения, являющуюся главной статьей в социальных расходах государства. Так, в зависимости от уровня развития страны, национальные системы социальной защиты перераспределяют от 10 до 30% ВВП, поэтому они представляют собой один из важнейших механизмов перераспределения финансов в национальной экономике.

В этой связи, когда правительства уполномочивают государственные системы заниматься вопросами социальной защиты, осуществляющими перераспределение значительной части дохода общества, они обязаны убедиться, что системы управляются эффективно, а доверенные им средства расходуются по назначению, должным и ответственным образом.

Категория «социальная защита» тесно связана с категориями: «уровень жизни населения», «социальные гарантии», «качество жизни населения», «человеческие ресурсы», «благосостояние населения», «социальная политика», «социальное государство», «социальный бюджет». В принятой ООН в 2015 г. «Повестке дня для устойчивого развития (Повестка 2030)» социальная защита рассматривается как важное средство борьбы с бедностью и рекомендуется всем государствам обеспечить максимальный охват малоимущих и уязвимых групп населения.

Национальные системы социальной защиты можно представить в виде четырех элементов:

• • установленные законодательством выплаты, связанные с занятостью, организованные в рамках обязательного социального страхования (пенсии, краткосрочные денежные пособия, медицинское социальное страхование);
• • всеобщие системы социальных пособий — пособия для всех резидентов (семейные пособия, государственные медицинские услуги, пособия пожилым людям);

• • системы социальной помощи — пособия для уменьшения бедности деньгами и натурой, — выплачиваемые гражданам и резидентам в случае особой нужды;
• • частные (включая корпоративные) системы пособий, связанные с занятостью, или индивидуальные выплаты (профессиональные пенсии, медицинские услуги, оказываемые работодателем).

Анализ социальных расходов на душу населения в 2010;е гг. в странах ЕС показывает, что, несмотря на различия в развитии систем социальной защиты, они охватывают практически все социальные риски. Кроме того, в большинстве европейских странах предусмотрено предоставление не только минимального социального дохода, но и основного дохода в таких формах, как «универсальные базовые пенсии», с помощью которых все лица старше определенного возраста получают доход без проверки нуждаемости (Нидерланды, Люксембург, Новая Зеландия). Следует отметить, что расходы, приходящиеся на финансирование отдельных социальных программ, существенно различаются по странам. В то же время на две их группы (пенсионное и медицинское страхование) приходится большая часть: в среднем почти 70% от общих затрат (табл. 4).

Таблица 4

Распределение расходов в социальных бюджетах стран ЕС в 2013 г.

(в процентах от общего объема).

Источник: Social Protection in Europe 2013. Luxemburg, 2014. P. 63.

В большинстве стран ЕС значительная доля (от 1/3 до 2/3) социального бюджета приходится на пенсионное страхование. На втором месте в структуре социальных бюджетов европейских стран находятся расходы на медицинское страхование, а в Ирландии эта статья социальных расходов превышает затраты на пенсионное обеспечение.

Обычно системы социальной защиты используют два основных источника финансового обеспечения: страховые взносы, выплачиваемые работодателями и работниками (этот вид преобладает в странах так называемой бисмарковской модели) и налоговые поступления в форме бюджетного обеспечения (этот вид является основным в странах, использующих так называемую модель Бевериджа).

В большинстве стран ЕС финансирование социальной защиты осуществляется преимущественно за счет страховых взносов: социальный бюджет восьми государств — членов ЕС в середине 1990;х гг. более чем на 60% состоял из страховых отчислений (табл. 5).

Анализ структуры финансирования систем социальной защиты в странах ЕС на протяжении последних 20 лет позволяет выявить две тенденции^[1].

Первая из них связана с тем обстоятельством, что в большинстве государств, входящих в ОЭСР, доля бюджетного финансирования увеличивалась. Наиболее существенный рост отмечен в Греции, Испании, Италии и Португалии: доля страховых взносов в социальных бюджетах этих государств снизилась более чем на 10 п. п.

Вторая тенденция касается перераспределения между работодателями и работниками долей участия в страховом финансировании: увеличение доли трудящихся и уменьшение взносов работодателей. Уменьшение части так называемого взносового финансирования в большинстве стран сопровождалась увеличением государственного финансирования социальных программ. Особенно отчетливо это проявилось в Греции, где государственное участие в финансировании социальных услуг поднялось с 4,7% в 1980 г. до 29,2% в 1998 г. Сходные процессы протекали в Испании, Италии и Португалии. В этих южноевропейских странах рост социальных расходов был обусловлен стремлением приблизить собственные системы социальной защиты к уровню более развитых стран ЕС в соответствии с маастрихтскими критериями экономической и социальной конвергенции.

Высокий удельный вес и динамика роста общественных расходов и расходов на социальную защиту в западноевропейских странах стали особенно значительными во второй половине XX в. Так, в Италии к концу 1990;х гг. они достигли 55,9% общих расходов бюджета и 24,5% ВВП соответственно (табл. 6).

Структура финансирования программ социальной защиты в странах ЕС, 1980 и 2010 гг.

Источник: Eurostat Yearbook 2011. Luxemburg, 2012. Р. 195.

Динамика показателей на общественные расходы и расходы на социальную защиту в Италии, в период 1980—2012 гг.

Источник: Gilbert N., Voorhis R. A. Changing patterns of social protection. Transactions Publishers, Brunswick (U.S.A.) and London, 2013. P. 311.

Высокий уровень социальной защиты — особенность, отличающая европейскую социальную модель. В ЕС организация и финансирование этой сферы находятся в компетенции стран-членов. Каждая из них имеет коллективную систему защиты граждан, снижающую социальные риски, включая сокращение бедности. Социальная защита — интегральная часть системы занятости. Возможности ее взаимодействия, например, с трудовым правом, политикой занятости и колдоговорным процессом, влияет на эффективность экономики.

Тенденция к росту расходов по данной статье наблюдается в ЭРС на протяжении последних 70 лет. В то же время некоторые страны продолжительное время сохраняли финансирование социальной защиты на относительно низком уровне, отдавая преимущество индивидуальным частным мерам.

Существуют доказательства того, что экономический успех не может сохраняться в течение длительных периодов, если он не поддержан надежными системами социальной защиты, с помощью которых перераспределяется значительная часть ВВП. Провалы рыночного капитализма во многих развивающихся странах связаны с игнорированием фундаментальных установок рыночной экономики, значительная роль в эффективности функционировании которой принадлежит социальной защите. Это объясняется тем, что развитые системы социальной защиты улучшают условия для роста производительности труда.

Например, системы здравоохранения, включая медицинское страхование, страхование по болезни, страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, позволяют сохранять здоровье, получить доступ к качественной медицинской помощи и реабилитационным услугам, что содействует более быстрому выздоровлению, сохранению трудоспособности работников, увеличивая тем самым продолжительность периода трудовой деятельности и здоровой жизни. Страхование в связи с безработицей при утрате рабочего места снижает риски социальной дезинтеграции, позволяет осуществить дополнительную профессиональную подготовку, переподготовку и найти новые рабочие места.

В зависимости от состояния своего развития в различных странах через национальные системы социальной защиты перераспределяется от 5 до 30% ВВП, что свидетельствует о крупном масштабе финансовых потоков, перераспределяемых с помощью данных социальных систем. В круг выполняемых ими функций входит: сбор взносов и налогов, аккумуляция финансовых ресурсов и их распределение на цели социальной помощи, оплату больничных листов, выплату пенсий, предоставление трансфертов в натуральном выражении, расходуемых на социальные услуги по оказанию помощи по уходу, на социальное и медицинское обслуживание.

Финансовые механизмы социальной защиты оказывают фундаментальное воздействие на перераспределение доходов населения, на структуру доходной и расходной частей государственного бюджета, государственных внебюджетных фондов, на экономическое поведение хозяйствующих субъектов.

Системы социальной защиты позволяют предотвращать бедность, сохраняют для многих привычный уровень доходов, например, пожилых людей, которые вышли на пенсию и зависят от пенсии по старости, или хронически больных людей, которым необходима медицинская помощь. Поэтому их роль является ключевой в распределении доходов семейных бюджетов на протяжении всех жизненных циклов: детство, трудоспособный возраст и старость.

В то же время эти системы могут оказывать существенное воздействие и на экономическую деятельность. Повышая стоимость рабочей силы, они могут ограничивать потребность в рабочей силе. Поэтому непоследовательная тарифная политика по установлению страховых взносов может оказывать отрицательное воздействие на возможности развития экономики. Особенно это важно учитывать в настоящее время, для которого характерно обострение проблем глобализации и демографических вызовов, финансовых и экономических кризисов системы, когда требуется проведение модернизации социальной защиты, включая совершенствование механизмов ее финансирования.

При этом важно отметить, что универсальной финансовой модели социальной защиты нет, так как ее организация и условия функционирования зависят от множества экономических, социальных и демографических факторов, которые важно рассматривать во взаимосвязи с учетом прогнозов развития экономики, рынка труда, внешнеэкономических условий.

• [1] См.: Антропов В. В. Социальная защита в странах Европейского союза. История, организация, финансирование, проблемы. М.: Экономика, 2006. С. 47—49.