Факторы, влияющие на эффективность государственного управления

На эффективность государственного управления влияет ряд факторов. В научной и учебной литературе существуют различные подходы к их классификации. В настоящем пособии за основу классификация факторов эффективности государственного управления взят подход Д. П. Зеркина и В. Г. Игнатова^[1] как наиболее точно и полно отражающий существо вопроса. Они выделяют четыре группы общесистемных факторов эффективности государственного управления:

• 1) базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс;
• 2) организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространство;
• 3) состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управленческой деятельности; профессионализм; уровень доверия населения в властям и участия в управлении государством;
• 4) экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Рассмотрим некоторые из вышеизложенных факторов к контексте реальных проблем российского государства, которые предстоит решать ему в ближайшие годы.

Очевидно, что в современной России наблюдается «ценностный вакуум», который проявляется в отсутствии четких приоритетных предпочтений, которые стимулировали бы эффективную деятельность большинства парода. Предложенные российскому народу либеральные ценности в виде индивидуализма, рыночных отношений не только в экономике, но и в политике, здравоохранении и образовании, денег как главного показателя успеха человека, достижения личного успеха любыми средствами и ряда других большинство российского народа не увлекли и не могли увлечь в принципе. Эти ценности работали на раскол общества и его криминализацию.

Поэтому нельзя не согласиться с Д. П. Зеркиным и В. Г. Игатовым в том, что «не отказавшись от догматического следования макроэкономическим западным теориям, не признав фактический провал обвально-разрушительной модели реформирования, невозможно восстановить созидательную роль государства и решать проблему эффективности государственного управления обществом»^[2][3].

Эффективное государственное управление невозможно при олигархическом характере политического режима, той чрезмерно персонифицированной и авторитарной модели государственного управления, которая закреплена в российском законодательстве. В этой связи нельзя нс согласиться с мнением В. А. Лебедева и В. В. Киреева, которые считают, что «после принятия Конституции РФ под аккомпанемент рассуждений о демократии, свободе и всеобщем благе достаточно быстро был сформирован режим, который трудно именовать иначе как всевластием олигархических группировок»¹⁶".

Сегодня большинство отечественных специалистов отмечают отсутствие реального представительства народа, явный дисбаланс прав и полномочий между ветвями государственной власти, что таит серьезную угрозу для будущего российского государства. Как справедливо отмечает А. А. Сергеев, реальность сегодняшнего дня такова, что органы исполнительной власти контролируют парламент, а не наоборот^[4]. Более того, российский конституционный строй выстроен так, что почти все зависит от воли и интересов Президента России. Однако, как справедливо отмечал Н. Макиавелли, «…хотя один человек способен создать определенный порядок, порядок этот окажется недолговечным, если будет опираться на плечи одного-единственного человека. Гораздо лучше, если он будет опираться на заботу многих граждан и если многим гражданам будет вверено его поддержание»^[5]'⁶.

Правовые истоки нерациональности и неэффективности действующей модели парламентаризма в России кроются в Конституции 1993 г. Дисбаланс прав и полномочий между ветвями государственной власти в пользу власти исполнительной отвечал интересам нового политического класса России и был закреплен в нормах Конституции Российской Федерации. Более того, как справедливо отмечает С. Н. Станских, «перекос в конституционной модели властеотношений не дает гарантий обществу против появления авторитаризма. Опять у нас многое зависит не от институтов гражданского общества и иных демократических институтов, а от личности одного человека. Сегодня такая личность — эффективная, а что будет завтра — неизвестно»^[6].

Обращает на себя внимание то, что процессы олигархизации общественных отношений в последние годы продолжают нарастать.

Лишь 10% опрошенных россиян уверены, что каждый может повлиять на события в стране, а 45% вообще не чувствуют себя их участниками. Только 4% респондентов полагают, что власти заботятся о жизни простых людей^[7].

В ходе совместного исследования Института социологии РАН и российского представительства фонда Фридриха Эберта всего 1,9% опрошенных чиновников и 0,8% опрошенных россиян заявили, что народ влияет на функционирование государственной власти. При этом 32% опрошенных россиян отмечают, что власть в стране принадлежит олигархам, и лишь 19% опрошенных россиян считают, что реальная власть принадлежит Президенту России^[8]. Отмеченные выше результаты социологического опроса достойны широкой общественной дискуссии. Но эти оценки пока игнорируются, а практические выводы в части модернизации российского государства фактически не делаются.

На эффективность государственного управления влияет, прежде всего, уровень профессионализма государственного аппарата, его способность стратегически мыслить и действовать. Например, недостаток квалификации государственных чиновников препятствует осуществлению эффективного контроля за действиями менеджеров приватизированных предприятий. В России не действует широко распространенная в западных странах привязка доходов менеджеров к финансовым результатам деятельности предприятия в виде опционных контрактов на акции предприятия, отчислений от прибыли. Если в странах с рыночной экономикой основная часть доходов менеджера формируется как отчисление от прибыли управляемого им предприятия (тантьема), то в России их доходы практически не зависят от финансовых результатов предприятия. Источником формирования доходов руководителей российских предприятий являются непомерно высоко установленные фиксированные оклады (почти на уровне западного менеджера, хотя среднедушевые доходы в России в десятки раз меньше западных), не зависящие от финансовых результатов деятельности предприятия. По некоторым оценкам, если по производительности труда Россия отстает от США в 5−6 раз, то по уровню заработной платы рядовых работников в 10 и более раз^[9]. При этом, по оценке А. Кудрина, менеджеры Внешторгбанка и Сбербанка России получают всего раза в 1,5−2 меньше, чем аналогичные менеджеры за рубежом^[10].

Эффективность государственного управления во многом определяется качеством здоровья населения, его физическими, умственными и психическими параметрами. По данным эпидемиологических исследований, проведенных Научным центром психического здоровья Российской академии медицинских наук, а также в результате экспертной оценки установлено, что примерно у 1/3 населения России, то есть приблизительно у 52,5 млн человек, имеются психические расстройства различной степени^[11].

Одним из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления, является экономическая, политическая и социальная стабильность общества. Однако она маловероятна в условиях глубокого и продолжительного системного кризиса российского государства. Как справедливо отмечают Д. П. Зеркин и В. Г. Игнатов, «государство и общество пребывают в кризисном состоянии многие годы, что свидетельствует больше о неэффективности нынешней системы государственного управления, чем о ее эффективности»^[12].

Фактором, влияющим на эффективность государственного управления, является размер государственного бюджета. Например, для проведения активной социальной политики, обеспечения потребностей и интересов народа требуется полноценный по размерам федеральный бюджет. В 2000 г. по бюджетным тратам российский гражданин был в 35 раз беднее американского гражданина^[13]. Основная причина данного явления — потеря большей части доходной базы федерального бюджета.

Естественно, экономический кризис, социальная поляризация общества и обнищание большинства народа, криминализация общественных отношений порождают политическую нестабильность. При этом нельзя не согласиться Д. П. Зеркиным и В. Г. Игнатовым в том, что в современной России «политическая нестабильность получила такое развитие, что едва ли она будет преодолена очередными выборами Государственной Думы и Президента. По мнению многих отечественных политиков и ученых, а также зарубежных аналитиков, дестабилизирующий элемент заложен в самой Конституции, в частности в дисбалансе полномочий президентской власти и Федерального Собрания РФ.

Юристы подсчитали, что у Президента РФ, согласно Конституции, 80% властных полномочий, а остальные 20% полномочий деляг между собою традиционные ветви власти"^[14].

В условиях политической нестабильности эффективность государственного управления существенно снижается. Ибо основные субъекты государственного управления заняты не обеспечением потребностей и интересов народа, а противоборством с оппозицией.

Сегодня Россия вынуждена исправлять грубые ошибки, допущенные в ходе либеральных преобразований российского государства. Так, по заключению экспертов Государственной Думы, потери от приватизации государственного имущества в два с половиной раза превысили потери СССР в Великой Отечественной войне и равны примерно 2 трлн долл., или 58 трлн руб.^[15]. Что касается оценок американских экспертов, то, на их взгляд, за время либеральных преобразований Россия потеряла более 3 трлн долларов^[16].

По данным Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, примерно 15% россиян аккумулируют в своих руках 85% всех сбережений, хранящихся в банках, 57% денежных доходов, 92% доходов от собственности и 96% средств, расходуемых на покупку иностранной валюты. Остальные 85% россиян получают лишь 8% доходов от собственности и располагают 15% сбережений^[17]. Согласно исследованиям Центра социальной политики Института экономики РАН, сегодня в России всего лишь 20% населения имеют сбережения, тогда как в Европе — 70−75%^[18].

Чтобы государственное управление было эффективным, необходимо выполнение ряда условий.

Во-первых, субъект и объект государственного управления должны соответствовать друг другу. Если такого соответствия нет, их трудно «состыковать», они не смогут понять друг друга в процессе работы, а, следовательно, и реализовать свои потенциальные возможности. Более того, субъект и объект государственного управления должны быть совместимы друг с другом в процессе функционирования. В противном случае рано или поздно между ними начнутся конфликты, которые окажут негативное влияние па результат взаимодействия.

Во-вторых, субъект и объект государственного управления должны обладать относительной самостоятельностью. Субъект государственного управления не и состоянии предусмотреть все интересы объекта государственного управления и возможные варианты его действий в той или иной ситуации, особенно если она возникает непредвиденно. Прежде всего, нет гарантии, что принимаемые решения будут оптимальными, ибо удаленность от места событий, незнание многих деталей, сопряженных с возникшими обстоятельствами, препятствуют этому. Субъект государственного управления может задерживать по тем или иным причинам само решение, что влечет за собой потерю времени и связанные с этим негативные результаты для объекта государственного управления.

В-третьих, субъект и объект государственного управления должны осуществлять взаимодействие, основанное на принципах обратной связи, определенным образом реагируя на управленческую информацию друг друга. Такая реакция служит ориентиром для корректировки последующих действий, которые обеспечивают приспособление субъекта и объекта государственного управления не только к изменению внешней ситуации, но и к их новому состоянию.

В-четвертых, как субъект, так и объект государственного управления должны быть заинтересованы в четком взаимодействии: один — в отдаче необходимых в данной ситуации команд, другой — в их своевременном и точном исполнении. Возможность субъекта управлять обусловлена готовностью объекта следовать поступающим командам. Иными словами, степень достижения участниками управленческих отношений своих целей должна находиться в прямой зависимости от степени достижения целей самого государственного управления, вытекающих из потребностей объекта государственного управления. Это составляет главную проблему государственного управления в том случае, когда субъект и объект государственного управления нс связаны отношениями собственности.

• [1] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. Ростов н/Д, 2000. С. 256−257.
• [2] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. Ростов н/Д, 2000. С. 259.
• [3] Лебедев В. А., Киреев В. В. Об инструментальной роли науки конституционного права в период социальных преобразований // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 22. С. 7−8.
• [4] Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 68.
• [5] Макиавелли Н. Избранное / Н. Макиавелли. М., 1998. С. 489.
• [6] Станских С. Н. Кому не выгодна история создания российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 5. С. 24.
• [7] 67 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 446.
• [8] Дульмап П. Хороший чиновник, которого нет // Российская газета.2005. 2 ноября.
• [9] Львов Д. С. Перспективы долгосрочного социально-экономического развития России // Вестник Российской Академии Наук. 2003. Т. 73.№ 8. С. 678.
• [10] Кудрин А., Сивкова В. Мы знаем, кто и зачем вывозит капитал //Аргументы и факты. 2006. № 49.
• [11] Глазьев С. Ю., Кара-Мурза С. Г., Батников С. А. Белая книга: Экономические реформы в России 1991;2001 гг. М., 2003. С. 31
• [12] 1,2 Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. М., 2000. С. 272.
• [13] Зубов А. Почему в России нет государства // Независимая газета.2001. 17 января.
• [14] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. М., 2000. С. 276.
• [15] Угланов А. Приватизация по-российски. Делили по-честному, обманули почти всех // Аргументы и факты. 2004. № 49.
• [16] Сколько мир с нас «поимел» // Аргументы и факты. 2004. № 15.
• [17] Львов Д. С. Перспективы долгосрочного социально-экономического развития России // Вестник Российской Академии Наук. 2003. Т. 73.№ 8. С. 675.
• [18] Кривякина Е. Россияне тратят на продукты половину доходов //Комсомольская правда. 2007. 18−25 октября.