Теория бюджетного федерализма

Фискальная децентрализация — это делегирование фискальной власти с высшего уровня СГУ на низший. Теория бюджетного федерализма первого поколения исследовала децентрализованные системы при допущениях, что субфедеральные ОГУ — дружелюбные социальные планировщики, стремящиеся максимизировать общественную выгоду от государственных расходов.

Основные положения теории первого поколения таковы:

• субфедеральные ОГУ способны адаптировать оказание государственных услуг к предпочтениям и особым обстоятельствам местного населения, а у федерального правительства «один ботинок — на все региональные ноги»;

• • при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции каждый «голосует ногами» за тот регион, где набор общественных благ максимально соответствует его предпочтениям. Это повышает потенциальные выгоды от децентрализованной поставки государственных услуг;
• • субфедеральные ОГУ конкурируют между собой, и эта конкуренция сдерживает распухание их бюджетов и вынуждает их повышать эффективность обслуживания населения;
• • децентрализация может подвигнуть на эксперименты, если субфедеральные ОГУ свободны в выборе вариантов публичной политики. Ценная «лаборатория» фискальных инноваций.

В общем, традиционная теория отводит децентрализации важную роль в снижении расходов на оказание государственных услуг. Диверсификация выпуска местных коллективных благ в соответствии с местными преференциями и издержками служит экономическим фундаментом децентрализации. Ресурсы распределяются эффективно, если расходные полномочия закреплены за ОГУ, ближе всех представляющими бенефициариев расходов. Тогда за централизацию расходов можно ратовать только в отношении:

• • национальных коллективных благ, таких как оборона или внешняя политика;
• • коллективных благ, например федеральных дорог, производство которых чувствительно к экономии от увеличения масштабов деятельности.

В XXI в. зародилась теория бюджетного федерализма второго поколения. Это умная и провокационная критика традиционного взгляда на децентрализацию и новые подходы, обнажающие «темную сторону» децентрализации, особенно с практической точки зрения. Складывается более широкое воззрение на децентрализацию, и возникают серьезные сомнения в ее положительном влиянии на функционирование общественного сектора. В пику традиционной теории теория второго поколения утверждает, что деятельность субфедеральных ОГУ мотивируется их личными фискальными и политическими интересами. Например, хорошо известно, что:

• • правительства охотнее финансируют политически более влиятельные регионы, надеясь заручиться их поддержкой на выборах;
• • группы специальных интересов лоббируют собственные проекты и получают для них финансирование;
• • спасение от фискального банкротства в форме бюджетных кредитов или грантов бывает ответом на острую политическую необходимость.

Теория второго поколения пытается синтезировать политико-экономический аспект принятия решений с экономической теорией, чтобы высветить «темную сторону» децентрализации. Одним из ключевых ее направлений является обнаружение мягких бюджетных ограничений субфедеральных властей^[1]. Основоположник теории Уоллес Оутс определяет мягкое бюджетное ограничение как «относящееся к низшим властям, которые функционируют, полагая, что их бюджетные дефициты будут покрыты высшими (часто центральными) властями. Губернаторы провинций (штатов) считают, что им необязательно содержать свой фискальный дом в порядке»¹. Имея один рубль, они покупают товаров на два рубля, оставляя высшим властям погашение долга в один рубль.

За три десятилетия до этого, в 1980 г., Джеймс Бьюкенен и Джеффри Бреннен отмечали, что приобретение выгод от децентрализации может быть заблокировано сговором субфедеральных ОГУ. Подобно участникам обычного рынка, создающим картели для усмирения конкурентов, субфедеральные ОГУ объединяются с той же целью, и «вероятность сговора отдельных частей правительства должна быть включена в выражение „при прочих равных условиях“»^[2][3]. Это предположение, известное как гипотеза Бреннена — Бьюкенена о сговоре или гипотеза о фискальной картелизации, связывает теории первого и второго поколений тем, что привносит политику в процесс принятия решений в федеративных государствах.

Теория второго поколения рекомендует критически относиться к децентрализации по следующим причинам:

• • централизация может повышать благосостояние путем улучшения координации (учета «экспорта» выгод в другие регионы). Традиционная теория исключает «экспорт» благосостояния;
• • погоня за эффективным распределением ресурсов конфликтует со справедливым перераспределением дохода и эффективным макроэкономическим управлением. Так, в странах, где есть бедные и богатые регионы, децентрализация оборачивается нежелательной трудовой миграцией и неустойчивым социально-политическим климатом;
• • если субфедеральные ОГУ неспособны поставлять стандартные коллективные блага, то децентрализация снижает эффективность. Например, плохое образование в регионах плохо сказывается на человеческом капитале, а значит, и на экономическом росте страны.

Политически мотивированные межбюджетные трансферы рутинно спасают субфедеральные ОГУ от фискальных неприятностей, создавая «мягкие» бюджетные ограничения в федерации. Эти ограничения побуждают субфедеральные ОГУ к «набегам» на общую фискальную территорию с целью переложить фискальное бремя своих программ на всю страну. Главная опасность децентрализации состоит в «рейдерском захвате» субфедеральными ОГУ общей фискальной территории. Они покрывают свои бюджетные дефициты финансовыми подачками из центра и выручкой от продажи облигаций подконтрольным банкам. Извлечение субфедеральными ОГУ ренты из межбюджетных отношений оборачивается фискальным «несварением» и макроэкономической нестабильностью, как это было, например, в Аргентине и Бразилии, где «мягкие» бюджетные ограничения подкосили не только государственные финансы, но и всю экономику.

• [1] См.: KornaiJ. Resource-constrained versus demand constrained systems // Econometrica.1979. Vol. 47, № 4. P. 801−819.
• [2] Oates W. Toward a second-generation theory of fiscal federalism // International Tax andPublic Finance. 2005. № 12. P. 349—373. См. также: Oates W. On the theory and practice of fiscaldecentralization // IFIR Working Paper No 2006;05.
• [3] Brennan G., Buchanan J. The Power to Tax: Analytical Foundation of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980. P. 216. (Republished by Liberty Fund, Inc as"The Collected Works of James M. Buchanan, Vol. 9″.)