Основные принципы организации государственной службы

Принципы правового регулирования являются основными идеями, исходными понятиями, отражающимися в одной или во многих правовых нормах, и потому они имеют определенную регулирующую силу. Их формулирование, а также обоснование права на их существование является трудным делом. И доктрина, и законодательство это отражают. Государственная служба со всеми органами и должностными лицами реализует функции государства, которые в своих основных чертах определяются типом государства, уровнем развития производительных сил и определяемыми ими типами производственных отношений. Правовое значение принципов сомнительно, так как за отсутствие следования принципам наказания не установлено. Наказание следует за нарушение правовой нормы, в которой отражаются принципы правового регулирования.

Системы права.

Среди обстоятельств правового характера, влияющих на принципы правового регулирования государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Система права — совокупность характерных черт правосознания, законодательства, системы правосудия, структуры государственных органов и других признаков, позволяющая найти закономерности функционирования права, строения законодательства и построения государственного аппарата.

Выделяют континентальную (романо-германскую), англосаксонскую (общую), социалистическую и иные системы права. К иным относятся мусульманское, индусское и иудейское право. Для нас наибольший интерес представляют англосаксонская и континентальная системы права как имеющие наибольшее влияние на особенности правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Переживаемая нашей страной конвергенция правовых систем, особенно под влиянием законодательства Европейского Союза и мировых интеграционных процессов, дает возможность динамичного сравнения правового регулирования государственной службы в странах различных правовых систем. Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений.

Для англосаксонской системы права по отношению к государственной службе характерны: отсутствие четкого законодательства, признание прецедента источником права, отсутствие чиновничества, в основном судебный способ разрешения споров, вытекающих из государственной службы, недостаточная формальная определенность требований к государственному служащему.

Англосаксонскую систему права (common law) характеризуют следующие признаки:

• — общее право создано судьями, разрешавшими конкретные споры между отдельными лицами, т. е. это прецедентное право;
• — прецедентная норма конкретна и не кодифицируется;
• — это право является скорее процессуальным, нежели материальным;
• — несмотря на широкое использование английскими юристами латыни в своих правовых трудах, англосаксонское право не построено прямо на основе римского права. К этому можно добавить, что в отношении государственной службы англосаксонская система права характеризуется принципом совместимости мандата депутата в представительном органе государства с государственной должностью в исполнительном аппарате.

Для континентальной системы права характерны четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы.

Перечислим основные признаки континентальной системы права:

• — на первый план выдвигаются нормы права, а вопросы управления, правосудия и применения права являются вопросами второго плана (нормативизм);
• — законодательство кодифицировано, вопросы административного прецедента не являются определяющими;
• — гражданское право является основой юридической науки. К этому можно добавить, что в странах континентальной системы права по отношению к государственной службе часто проводится принцип несовместимости депутатского мандата с должностью в исполнительном аппарате государства.

Социалистическая система права отличается от континентальной, к которой большинство российских юристов настойчиво относит Российскую Федерацию, в первую очередь тем, что в континентальной системе права существует административная юстиция, а в социалистической системе права она отсутствует. Для социалистической системы права характерны оценка государственного служащего как обычного наемного трудящегося, отсутствие различия трудовой и служебной концепций правового регулирования государственной службы. Отсюда следует, что правовое регулирование государственной службы в современной России относится по преимуществу именно к социалистической системе права. Авторитарный характер власти, вероятно, характерный для социалистической системы права, российские ученые иногда не относят именно к системе права, а используют в широкой гамме негативных оценок российской действительности, даже таких как «военно-полицейский феодализм» .

Признаком советской, или социалистической, или коллективистской, системы права является принцип целесообразности действий государственных органов. Государственные служащие не идеализируют действующее законодательство и относятся к нему легко. Например, закон о государственном бюджете для служащих министерства финансов является только приблизительным ориентиром их деятельности, за невыполнение статей бюджета никто ответственности не несет.

В Российской Федерации принципы государственной службы в концентрированном виде были сформулированы в ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Д. Н. Бахрах обобщает их и сводит к трем основным принципам государственной службы: законности, демократизма, профессионализма.

Различными учеными выделяются также такие принципы государственной службы, как принцип социальной защищенности государственных служащих, принцип материального стимулирования, открытый гражданский контроль за осуществлением госслужбы, конкурс как главный способ назначения чиновников, возможность бюджетирования ведомств, оценка работы чиновника по критерию эффективности.

Статья 3 Закона № 58-ФЗ в качестве основных принципов построения и функционирования системы государственной службы устанавливает:

• — федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
• — законность;
• — приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• — равный доступ граждан к государственной службе;
• — единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• — взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• — открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• — профессионализм и компетентность государственных служащих;
• — защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц (п. 1).

Следует подчеркнуть, что имеет место, хотя и непринципиальное, но все же расхождение принципов, установленных Законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ. Последний в ст. 4 предусматривает несколько иной их состав:

• 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;
• 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
• 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
• 5) стабильность гражданской службы;
• 6) доступность информации о гражданской службе;
• 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Отметим, что важного для государственной службы принципа подчинения государственного служащего указаниям только непосредственного вышестоящего начальника Закон № 79-ФЗ не содержит.

Несмотря на то, что данный Закон, казалось бы, полностью решает проблему, Президент РФ, очевидно, посчитал такое правовое регулирование недостаточным и Указом от 12 августа 2002 г. № 885 утвердил Общие принципы служебного поведения государственных служащих. Они представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей (п. 1 Принципов).

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

• — исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;
• — исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
• — осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;
• — не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
• — исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;
• — соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;
• — соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;
• — соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
• — проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
• — проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
• — воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
• — при угрозе возникновения конфликта интересов ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
• — не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;
• — воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;
• — соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
• — уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации" (п. 2 Принципов).

Специально сформулированы принципы для государственного служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями. По отношению к другим государственным служащим такое лицо также призвано:

• — принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
• — не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений" (п. 3).

Указанные принципы содержат, по существу, концентрированный свод этических требований к государственному служащему Российской Федерации, в частности требуют добросовестности при выполнении государственным служащим своих должностных обязанностей, осознания своей ответственности перед государством, обществом и гражданами. При этом для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, эти Общие принципы являются рекомендательными и действуют в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц (п. 2 Указа).

Несмотря на полноту закрепления в законодательстве принципов поведения государственных служащих, ученые продолжают вносить предложения о все новых принципах государственной службы, хотя и эти декларированные принципы не всегда находят воплощение в правоприменении. Правильное применение законодательства социально обусловлено, а принципы отражают лишь основные направления пожеланий для законодателя.

Важно отметить, что государственная служба не может быть названа реализацией услуг. Управленческое решение вообще не может быть услугой. Услугу можно принять или от нее отказаться, а от субъекта, предоставляющего управленческое решение, уклониться невозможно. Принципиальным следует считать мнение А. В. Оболонского о вредной связи бизнеса и власти, что дает возможность извлекать частную прибыль, занимая публичную должность.

Принципиальным является то обстоятельство, что для того, чтобы вступать в служебные отношения, физическое лицо должно иметь гражданство Российской Федерации.

Таким образом, принципы организации и деятельности государственной службы являются исходной позицией для законодателя. Прямого правового воздействия на деятельность государственного служащего они не имеют, привлечение к ответственности за их нарушение законодательством не предусмотрено. Но они определяют социальную смысловую нагрузку законодательства о государственной службе и должны быть четко сформулированы, чтобы помочь государственным служащим сознательно выполнять служебные обязанности.