Бюрократия и бюрократизм

Бюрократия — жизненно необходимый и неотъемлемый атрибут любой управленческой структуры. От нее во многом зависит качество и эффективность государственного управления. Дословно слово «бюрократия» (англ, bureaucracy) означает «власть канцелярии, власть чиновников».

Научная интерпретация этого понятия — относительно самостоятельная социальная группа людей, профессионально занятых властно-распорядительным и административно-у правленческим трудом, объединенных государственным интересом и соответствующим ценностным ориентиром. Заметим, что это прослойка довольно многочисленная (некоторые называют ее даже правящим классом). Ей присущи определенная культура и самосознание, особое чувство принадлежности к касте избранных, своя психология с четко выраженным привкусом раболепия перед начальством и высокомерного отношения к простому окружению.

Функционирует бюрократия под воздействием множества факторов объективного и субъективного характера. Многое детерминировано господствующим в стране политическим режимом, системой организационного устройства власти, степенью развитости демократических традиций, уровнем культуры общества, профессиональной структурой и квалификационным потенциалом аппарата. Если государство демократическое, правовое, социальное и светское, если налицо народовластие, мощные институты самоуправления, эффективный социальный контроль, то соответствующими качествами отличается и его бюрократия.

Казалось бы, все понятно. Тем не менее сегодня, как и в прошлом, в научной литературе и непосредственно в политико-управленческой практике термины «бюрократия» и «бюрократизм» трактуются далеко не однозначно. В одних случаях утверждается, что бюрократия — это разновидность организации публичной власти и социальный институт управления, отчужденный от объекта управления и стоящий над ним. Для других — это способ организации управления и особый механизм осуществления власти. Для третьих — целостная система учреждений и ведомств, органически вмонтированная в структуру исполнительной власти^[1].

Чаще всего бюрократия характеризуется привилегированностью чиновничества; отрывом исполнительной власти от законодательной; безличностью управления; поручением контроля исполнения самим же исполнителям; господством формы над содержанием; закрытостью и коррумпированностью; «узаконенностью господства норм и правил, которыми руководствуются в своих действиях и взаимоотношениях должностные лица»^[2]. Вывод из сказанного может быть только один: бюрократия для демократического государства явление однозначно негативное и социально неприемлемое и, следовательно, заслуживает всяческого порицания и подавления, а то и вовсе разрушения.

Такого рода трактовки, с точки зрения науки управления, не совсем корректны. Налицо явное смешение понятий «бюрократия», как важнейшего элемента механизма реализации полномочий государственной администрации, и «бюрократизм», как социально-политической патологии в среде управления и властвования с его формализмом, подменой публичного интереса частным, произволом, стремлением использовать статус чиновника в корыстных целях.

Бюрократия для современного общества — явление объективно обусловленное, неизбежное и необходимое, без нее организовать управление невозможно. На бюрократию демократического государства нельзя смотреть с позиции классической модели буржуазного государственного устройства прошлых веков, когда бюрократию однозначно связывали с извращением объективных начал государственности^[3], смотрели как на мегамашину классового господства, эксплуатации и корыстолюбия.

На протяжении многих десятилетий советского периода научные исследования в области бюрократии были существенно ограничены. Административно-управленческая работа строилась (как мы сами себя убеждали) на классово бесконфликтной основе и в пределах строго дозированной критики формализма и аморальных проявлений в деятельности аппарата управления, осмотрительного обличения «некоторых недостатков» и малосущественных социальных противоречий. К бюрократизму относились как к чему-то временному, ситуационному, постепенно исчезающему, не более как к «пережитку царских времен бюрократической узурпации власти», «господства официальной лжи» и «чиновничьего произвола»^[4]. Так трактовала существо бюрократии советская официальная идеологическая концепция.

Были забыты установки В. И. Ленина, который хорошо представлял опасность бюрократизации аппарата, предупреждал о возможности «возрождения бюрократизма внутри советского строя», понимал, что там, где правит бюрократ, бюрократизация и коррупция неизбежны. Истоки бюрократического перерождения власти он видел не только в «мелкобуржуазной стихии» и «бюрократических традициях», а прежде всего в сущностных составляющих механизма функционирования диктатуры пролетариата, в централизованно-плановой системе хозяйствования, в отстранении Советов народных депутатов от реального управления делами общества и подмены его партийным диктатом. Не случайно В. И. Ленин постоянно подчеркивал, что если нас что-то и погубит, так это бюрократизм и административный произвол^[5]. Рекомендовал держать кадры под постоянным и «действительным контролем», настаивал на установлении «самой точной ответственности каждого состоящего на советской должности за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных заданий и практических работ»^[3].

Со временем по мере продвижения страны по пути социалистического строительства в отечественных научных источниках утвердилось примитивно-схематическое представление о бюрократизме как скучном и монотонном многописапии отчетов, справок и постановлений, как бесконечной веренице заседаний и совещаний, пустословия, рутины и шаблона. На самом же деле все обстояло куда серьезнее. Номенклатурная бюрократия заняла господствующее положение в управлении, стала первоисточником культа личности, авторитаризма и тоталитаризма, все делала для упрочения своей власти. Это в конечном счете и стало одним из базовых факторов деградации советской системы управления.

Опасность запредельной бюрократизации государственного аппарата актуальна и сейчас. Бюрократ всегда, везде и в первую очередь думает о себе и своей безопасности. И лишь потом, как бы параллельно, заботится об общественном, думает о развитии и совершенствовании объекта своего управляющего воздействия. Это только на словах все согласны, что руководитель обеспечивает баланс между бесперебойным функционированием подконтрольной ему системы и ее модернизацией.

На деле же все функционирует по законам Мерфи: разбухание бюрократического аппарата, максимально возможные материально-финансовые аппетиты, ограничение инициативы снизу, в смысле «делегирования» подчиненным обязанностей и ответственности, но не прав и ресурсов¹. Отсюда бюрократическая карусель, постоянно нарастающий документооборот, усиление власти с одновременным снижением ответственности, круговая порука, «цивилизованная» коррупция.

Системные исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов проявления бюрократизма в практике государственного управления сформировали немало научных школ. Наиболее известные их них — социально-классовая модель К. Марса — В. И. Ленина, теория рациональной бюрократии М. Вебера и противоположная ей патримонально-функциональная модель Т. Парсонса — Р. Мертона. М. Крозье достаточно убедителен в своих доказательствах того, что бюрократия как социальная система не способна к самосовершенствованию, с большим трудом исправляет ошибки и адаптируется к изменяющимся внешним условиям, коррупцию квалифицировал как закономерное явление бюрократических систем.

Научное описание возможных вариантов устройства бюрократии в условиях различных общественных систем представил Ш. Эйзенштадт:

• — традиционная модель — это «бюрократия, ориентированная на правительство». Характеризуется бесправием чиновника перед политической властью; отсутствием корпоративности, внутренней автономии и гарантий успешной карьеры; чиновник в этом случае выступает в качестве личного слуги правителей и государства;
• — модернизационная модель — «бюрократия, ориентированная на общество». Отличается правовой и социальной защищенностью служащих, их широкой автономностью от политической власти; развитостью корпоративного духа;
• — транзиторная модель — «бюрократия, ориентированная на саму себя». Характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника: чиновник вышел из-под надзора авторитарного государства, но еще^[7][8]

не контролируем гражданским обществом; рекрутирование кадров ориентировано не на квалификацию, а на личные связи; государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал^[9].

Немало интересного находим в работах А. В. Бузгалина, М. В. Восленского, М. Джиласа, Б. П. Курашвили, А. А. Зиновьева, А. В. Оболонского, Г. X. Попова, А. И. Солженицына. По престижу, интеллектуальному уровню, а тем более властным полномочиям и управленческим навыкам бюрократию (как организованную, целесообразно построенную и наиболее влиятельную силу общества) они ставят выше многих других социальных институтов. Причем такая оценка не зависит от того, о каком типе властвования идет речь.

Идеалом организации исследователи бюрократии всегда считали профессионализм кадров, правовую урегулированность и процессуально-организационную регламентированность, этическую наполненность служебной деятельности, подотчетность и персональную ответственность, способность видеть не только то, что лежит на поверхности, но и то, что скрыто от людских глаз. Без такой бюрократии воля властвующей элиты повиснет в воздухе, не сможет выйти за пределы благих пожеланий. Особо высоко всегда оценивались качества бюрократии развивающегося буржуазного общества. В профессиональном чиновнике видели высокоэффективного организатора и беспристрастного исполнителя-управленца. Были убеждены, что профессионально вышколенная бюрократия — основа подлинной свободы и демократии, залог успешности политики, в том числе с точки зрения упорядоченности и согласованности государственных управляющих воздействий.

Рациональная бюрократия как бы расширяет и углубляет уровень «разумности» власти. Не случайно идеи рациональной бюрократии (от лат. ratio — рациональность, разумность, формальная строгость) с ее эффективностью, калькулируемостыо затрат и результатов, предсказуемостью рисков, регламентируемостью управленческих действий долгое время были главенствующими. Такой стиль глубоко проник в экономику и бизнес, нашел свое применение практически во всех государственных структурах. М. Веберу удалось лишить понятие «бюрократия» эмоциональнонегативного оттенка, придать ему нормальный человеческий смысл.

М. Вебер глубоко верил, что непременным условием динамично развивающегося индустриального общества может быть только оптимально (рационально) выстроенная бюрократическая машина, состоящая исключительно из авторитетных государственных деятелей и высококлассных специалистов-чиновников^[10]. Для него рациональность — это и предпосылка, и условие, и гарантия, и результат управления. Он был убежден, что только рационально мыслящие люди в условиях строгой регламентированности и иерархичности отношений, взаимной ответственности и профессионализма способны обеспечить гармоничное управление «без помех и опасных отклонений». Бюрократическое управление он квалифицировал как единство ума, преданности делу и воли. Чиновничество представлял как подготовленный слой посвященных в тайны государственного управления профессионалов, как эффективных посредников между политиками и народом. Чиновник, подчеркивал ученый, должен не наслаждаться властью и не «жить за счет политики». Он должен «жить политикой», «жить для политики», должен беспристрастно служить делу. Только в таком случае профессия государственного служащего превращается в призвание.

• [1] См.: Социология управления: учебник / под ред. В. Э. Бойкова. М., 2008. С. 248—249 ;Политическая социология: учебник / под ред. Ж. Т. Тощенко., 2012. С. 196.
• [2] См.: Краткий словарь по социологии / под общ. ред. Д. М. Гвишиани, Н. И. Ланина.М.: Политиздат, 1989. С. 94; Кравченко А. #., Тюрина И. О. Социология управления: учебник. М.: Академический проект, 2005. С. 336; Социологическая энциклопедия: в 2 т. Т. 1 /рук. науч. проекта Г. Ю. Семигин. М.: Мысль, 2003. С. 125—127.
• [3] См.: Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1. С. 270—272.
• [4] См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 556.
• [5] См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 43. С. 229: Т. 54. С. 180. 1 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 37. С. 365—368.
• [6] См.: Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1. С. 270—272.
• [7] 1 См.: Россия: путь к социальному государству: материалы Всерос. науч. конф. Москва,
• [8] июня 2008 г. М" 2008. С. 192.
• [9] См.: Eisenstadt Sh. N. Bureaucracy and Political Development / cd. by J. La Polambara. Princeton, 1963.
• [10] Вебер M. Избранные произведения. M.: Прогресс, 1990. С. 473.