Органы внутренних дел как организационная структура управления

Все элементы (структурные подразделения) органа внутренних дел связаны между собой и с системой в целом. Непосредственное управляющее воздействие, необходимым условием которого являются отношения соподчиненности, оказывается вышестоящим органом либо его структурным подразделением на нижестоящий орган внутренних дел, либо его структурное подразделение (например, ГУ МВД России по Санкт-Петербургу или УМВД России по Кировскому району города). Воздействие данного вида является формой взаимосвязи субъекта и объекта управления.

Информационное воздействие — это форма взаимосвязи не соподчиненных структурных элементов одного органа внутренних дел либо элементов (подразделений) самостоятельных систем управления. Примером такой взаимосвязи являются отношения между отделом участковых уполномоченных полиции и отделом по исполнению административного законодательства одного отдела полиции территориального органа МВД России.

Одновременно каждый орган внутренних дел, как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, т. е. определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств составляющих их элементов. Так, отделы ГИБДД, отделы охраны общественного порядка, строевые подразделения патрульно-постовой службы (ППСП), дежурные части и другие подразделения территориального органа МВД России имеют свои задачи и функции. Однако лишь территориальный орган как целостная система способен решить задачи, возложенные на полицию, в полном объеме.

Таким образом, каждый орган внутренних дел любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, и является управляющей системой. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых он создается.

Все органы внутренних дел, являясь управляемыми социальными системами, выступают как совокупность субъектов и объектов управления, взаимосвязанных каналами прямой и обратной связи. При этом органы внутренних дел, входящие в единую систему МВД России, испытывают управляющее воздействие «сверху».

Так, по отношению к Правительству Российской Федерации МВД России является управляемой системой. В то же время оно само осуществляет управление входящими в его структуру элементами (или системами более низкого порядка) — территориальными министерствами внутренних дел, для которых выступает в качестве субъекта управления.

Система управления органами внутренних дел обладает свойством иерархичности, которое появляется при осуществлении любых управленческих воздействий. Это свойство отчетливо проявляется в отношениях между органами внутренних дел, стоящими на разных ступенях иерархической лестницы, где они наделены различной компетенцией и более сложная вышестоящая система является субъектом управления по отношению к менее сложной нижестоящей.

Иерархичность систем управления наблюдается и в отношениях между различными органами, занимающими равное положение в структуре одного системного образования. При отсутствии официальной соподчиненное™ вопрос о субъекте управления решается исходя из характера осуществляемых мероприятий.

Субординация и единоначалие в органах внутренних дел обусловливают жесткую систему прямых связей субъекта с объектами управления. Это выражается в том, что управляющая информация в виде команд, приказов, распоряжений поступает по каналам прямой связи от субъекта управления к объектам управления сверху вниз, последовательно опускаясь по ступеням иерархии управления. В исключительных случаях, диктуемых необходимостью принятия срочных мер или возникновением особых обстоятельств, допускается прохождение управляющих команд, минуя некоторые уровни управления. Например, в особых случаях (стихийное бедствие, межнациональный конфликт, крупная катастрофа и т. п.). МВД России или республики может принять на себя непосредственное управление конкретными территориальными органами.

Система обратных связей, по которой к субъектам управления поступает осведомительная информация, является, в отличие от системы прямых связей, более гибкой и подвижной.

Органы внутренних дел в целом и каждый в отдельности представляют собой социальную систему, специально созданную для осуществления задач внешнего управления (оказания управляющего воздействия на внешнюю среду). Под внешней средой здесь следует понимать иные социальные системы, выходящие за рамки МВД России, а также различные объективные условия и факторы в которых протекает деятельность органов внутренних дел, либо те, которые оказывают существенное влияние на эту деятельность (климатические, экономические, демографические, криминологические и др.).

Между органами внутренних дел и внешней средой также существуют каналы прямой и обратной связи. По каналам прямой связи органы внутренних дел оказывают информационное воздействие на предприятия, учреждения, организации, а при необходимости — на граждан и должностных лиц. В свою очередь по каналам обратной связи в органы внутренних дел поступает осведомительная информация о состоянии внешней среды, позволяющая придать внешним управляющим воздействиям целенаправленный характер.

Как система управления орган внутренних дел должен отвечать пяти минимальным требованиям, предъявляемым к организации управляемых систем, которые сформулированы кибернетикой и являются всеобщими и минимально необходимыми.

• 1. Детерминированность элементов системы предполагает такую их взаимосвязь, при которой состояние и деятельность одного структурного элемента органа внутренних дел отражаются на состоянии и деятельности других элементов и органа как системы в целом, поэтому все подразделения должны быть взаимно детерминированными.
• 2. Динамичность системы, которая предполагает возможность противостоять дезорганизующим воздействиям, сохранить свои свойства и полноценно осуществлять свои функции. В этих целях субъектам управления необходимо принимать своевременные меры по совершенствованию организации и деятельности и вносить изменения в организационно-штатную структуру, а также осуществлять перераспределение функций и повышать интенсивность работы.
• 3. Наличие управляющего параметра, т. е. способности субъекта управления выступать в отведенной ему роли. Этому препятствуют отсутствие у него необходимых прав и властных полномочий, а также недостаточные кадровые или материально-технические возможности и отсутствие времени, требуемого для решения задач. Кроме того, существенное значение имеют субъективные качества личности руководителя, обусловливающие его неспособность исполнять свои обязанности (низкая квалификация, слабоволие, безынициативность и т. п.).

Для обеспечения требования о наличии управляющего параметра каждый вышестоящий руководитель, давая задания, обязан предоставлять нижестоящим субъектам управления необходимые права и полномочия и создавать реальные возможности для их деятельности в этой роли.

• 4. Наличие усилительного свойства, которое усиливает управляющие воздействия (сигналы, команды) на пути от субъекта управления к объектам. Это объясняется существованием в каналах связи барьеров (географических, ведомственных, психологических, смысловых, организационных), затрудняющих прохождение информации. Руководитель органа внутренних дел должен не только правильно воспринимать команды вышестоящего руководителя, но и усиливать и доводить их до подчиненных путем разъяснения, конкретизации команд, соответствующей воспитательной работы с личным составом и т. д.
• 5. Наличие обратных связей, которые функционируют в процессе обмена информацией. Он невозможен без осведомительной информации, поступающей от объекта к субъекту управления по каналам обратной связи. Осведомительная информация необходима для выработки управленческих решений. Если от объекта не поступает сигнала о его реакции на команду субъекта управления, то фактически управления не будет или оно будет мнимым, поскольку желаемой цели субъект так и не достигнет.

Органы внутренних дел создаются и функционируют в качестве государственных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере внутренних дел. Эти органы образуются президентом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и другими уполномоченными на то органами государственной власти. Место органов внутренних дел в системе органов исполнительной власти (органов управления) и их специфика определяются установленной законодательством компетенций, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объемом конкретных обязанностей и прав.

Компетенция определяется общими, типовыми и индивидуальными положениями о том или ином органе внутренних дел, а также специальными законодательными и иными нормативными актами, в которых устанавливаются обязанности и права ряда органов, действующих в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В своей деятельности все органы внутренних дел руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными и иными законами, указами и распоряжениями президента РФ, а также постановлениями и распоряжениями Правительства РФ. Существенную роль имеют нормативные правовые акты МВД России, положения о соответствующих службах органов внутренних дел.

Цели органов внутренних дел сформулированы и закреплены в действующем законодательстве. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее — Федеральный закон о полиции") последняя предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

В качестве цели органов внутренних дел (полиции) следует рассматривать охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности (например, безопасности дорожного движения), что получило свое закрепление в ряде подзаконных нормативных актов.

Эти и другие цели органов внутренних дел (полиции) детализируются до такого уровня, на котором каждая конкретная цель выступает как непосредственная цель управленческой деятельности — направление (задача). Под направлениями (задачами) необходимо понимать реальные частные цели.

Детализация целей полиции находит свое выражение в основных направлениях ее деятельности: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам, розыск лиц, производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний, обеспечение правопорядка в общественных местах, обеспечение безопасности дорожного движения и т. д.

Цели, а следовательно, и их конкретизированное выражение — направления деятельности (задачи), определяют функции органов внутренних дел (полиции). Под функциями органов внутренних дел (полиции) следует понимать совокупность предоставленных прав и возложенных обязанностей. Функции органов внутренних дел закреплены в нормативных актах МФД России. Анализ этих нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что содержанием функций органа внутренних дел является комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных организационно-правовых воздействий субъекта управления, направленных на решение задач и достижение целей, стоящих перед этим органом.

Каждая из функций, возложенная на орган внутренних дел, в свою очередь, может быть детализирована в функциях его структурных подразделений, а функции структурных подразделений подлежат дальнейшей детализации, вплоть до определения функциональных обязанностей (должностных регламентов) отдельных сотрудников. Любая задача предполагает осуществление собственного набора функций. Так, безопасность дорожного движения обеспечивается посредством выполнения органами внутренних дел ряда функций. К их числу относятся: разработка и пропаганда правил дорожного движения; прием экзаменов на право управления определенными видами транспортных средств и выдача соответствующих удостоверений; надзор за состоянием автодорог и пригодностью их к эксплуатации; регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов.

В заключение имеет смысл подчеркнуть ряд принципиальных моментов.

Организационная структура управления — это совокупность подразделений, составляющих орган управления, порядок их соподчиненное™, а также формы распределения между ними функций.

Элементами организационной структуры выступают службы, подразделения конкретного органа внутренних дел, а также должности — первичная неделимая структурная единица в организации, замещаемая физическим лицом, отвечающим установленным квалификационным требованиям, несущим должностные обязанности и наделенным должностными полномочиями.

К элементам организационной структуры относятся также связи (организационные, информационные) между подразделениями и должностями; эти связи могут носить горизонтальный (между равными в организационном отношении подразделениями) и вертикальный характер, обусловленный отношениями субординации, подчинения.

Прямые и обратные связи могут носить линейный и функциональный характер. Линейные связи означают подчинение линейным руководителям по всем вопросам управления. Функциональные связи имеют место при подчинении по определенной группе проблем функциональному руководителю.

Соответственно характеру этих связей различают несколько видов организационных структур управления.

Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: вышестоящий руководитель — руководитель — исполнители. Такой способ наиболее прост и логичен. Вместе с тем при его использовании на основного субъекта управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы подчиненных. Чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление.

Функциональный тип основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управлениям, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. У исполнителей появляется несколько функциональных руководителей. При функциональном построении организационных структур управления каждый руководитель, концентрируя внимание лишь на одном участке работы, располагает большими возможностями для эффективного управления.

Линейно-штабной тип позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов, занимающихся анализом управленческой информации и выработкой на его основе необходимых рекомендаций и предложений, в специализированные штабные подразделения. Этому типу организации управления присущ следующий недостаток: штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, что влечет их отрыв от решения актуальных практических проблем.

При рассмотрении организационной системы управления органами внутренних дел следует иметь в виду также следующее.

В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России, его территориальные органы, образовательные, научные, медицинские (в том числе санаторно-курортные) организации, окружные управления материально-технического снабжения, загранаппарат, организации культуры, физкультурно-спортивные организации, редакции печатных и электронных средств массовой информации, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

Территориальными органами МВД РФ являются:

• а) на окружном уровне — главные управления МВД России по федеральным округам (например. ГУ МВД по Северо-Кавказскому федеральному округу), управления на транспорте МВД России по федеральным округам;
• б) на межрегиональном уровне — оперативные бюро МВД России, центры специального назначения, линейные управления на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
• в) на региональном уровне — МВД по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации;
• г) на районном уровне — управления, отделы, отделения МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур».

Подчиненность территориальных органов определяется министром внутренних дел Российской Федерации.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Что следует понимать под организационной структурой управления, в том числе в органах внутренних дел?
• 2. Назовите виды организационных структур управления в органах внутренних дел.
• 3. Перечислите особенности линейного типа организационной структуры в органах внутренних дел.
• 4. Перечислите особенности функционального типа организационной структуры в органах внутренних дел.
• 5. Назовите особенности линейно-штабного типа организационной структуры управления в органах внутренних дел.
• 6. Назовите особенности институционально-функционального построения системы МВД России.