Система всеобщей (коллективной) безопасности

Коллективная безопасность — это система совместных действий государств, предпринимаемых для предотвращения и устранения угрозы миру, подавления актов агрессии или других нарушений мира. Коллективная безопасность складывается из следующих элементов.

• 1. Общепризнанные принципы международного права — неприменение силы и угрозы силой, территориальная целостность, невмешательство во внутренние дела.
• 2. Коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру — действия, совершаемые международной организацией или группой государств, уполномоченных на поддержание и восстановление мира и безопасности.
• 3. Коллективные меры по ограничению и сокращению вооружений.

Фундамент системы коллективной безопасности — принцип неделимости мира. Содержание этого принципа — любой локальный вооруженный конфликт представляет собой опасность для всех государств мира. Основа системы коллективной безопасности:

• 1. Не использовать во взаимоотношениях силу или угрозу силой.
• 2. Разрешать споры только мирными средствами.
• 3. Сотрудничать в целях устранения любой опасности миру.

Все государства — участники системы коллективной безопасности обязаны оказывать помощь в любом случае, если кто-либо из участников системы подвергается вооруженному нападению со стороны третьего государства (нападение на одно государство расценивается как нападение на всех участников системы). Необходимость усиления роли ООН в сфере поддержания коллективной безопасности подчеркивается в Декларации тысячелетия ООН 2000 г., в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам 2004 г., в Докладе Генерального секретаря ООН 2005 г.

Универсальная система коллективной безопасности основана на нормах Устава ООН и предусматривает действия государств в соответствии с решениями ООН. Основная цель ООН — «избавить грядущие поколения от ужасов войны». Система коллективных мероприятий по Уставу: абсолютное запрещение применения силы и угрозы ее применения; мирное урегулирование споров; разоружение; обеспечение безопасности в переходный период; использование региональных систем безопасности; временные меры по пресечению нарушения мира (ст. 40 Устава ООН); принудительные меры без использования вооруженных сил (ст. 41 Устава ООН); принудительные меры с использованием вооруженных сил (ст. 42 Устава ООН).

ООН принимает резолюции и рекомендации, направленные на укрепление правовых основ поддержания мира. Особое место занимает Определение агрессии в резолюции № 3314 (1974). Это Определение имеет смешанный характер — оно содержит общее понятие агрессии и перечень конкретных агрессивных актов. Агрессия — это применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности, политической независимости другого государства, несовместимое с Уставом ООН (ст. 1 Определения).

Статья 3 Определения агрессии раскрывает понятие агрессии через перечень конкретных действий, пять из которых представляют собой акты прямой агрессии (вторжение или нападение, любая военная оккупация, любая аннексия, бомбардировка), одно — акт косвенной агрессии (блокада портов или берегов вооруженными силами другого государства) и одно — соучастие в агрессии. Перечень агрессивных действий не является исчерпывающим (ст. 4). В Определении подчеркиваются исключительные полномочия СБ ООН при установлении наличия акта агрессии.

При определении правомерности применения вооруженных сил наиболее важным критерием является принцип первенства (ст. 2 Определения агрессии) — применение государством вооруженной силы первым в нарушение Устава ООН prima facie свидетельствует о наличии агрессии. Кроме этого, учитывается критерий серьезности характера акта незаконного применения вооруженной силы. Этот критерий позволяет СБ ООН провести грань между актом агрессии и таким применением силы, которое в силу его случайного или ограниченного характера не может расцениваться как угроза миру или его нарушение. В ст. 2 указана также необходимость учета агрессивных намерений.

Никакие соображения политического, экономического, военного или иного характера не могут служить оправданием агрессии (ст. 5).

В Определении подчеркивается, что агрессия — это преступление против мира, влекущее за собой международную ответственность. Территориальные приобретения или выгоды, полученные в результате агрессии, не считаются законными. Определение агрессии было принято на основе консенсуса всеми государствами — членами ООН. Поскольку за 30 лет после его принятия ни одно государство не подвергло сомнению закрепленные в нем положения, эту резолюцию можно считать источником международного права, имеющим обязательную юридическую силу.

В 1991 г. резолюцией № 46/59 ГА ООН была принята Декларация об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности. Она предусматривает, что ГА ООН и СБ ООН должны иметь подробную информацию в отношении любого спора или спорной ситуации. В рамках ООН создаются специальные миссии по установлению фактов. Для направления миссии в конкретное государство ГЛ ООН и СБ ООН должны получить предварительное согласие этого государства.

Резолюция ГА ООН «О создании системы всеобъемлющей коллективной безопасности» 1986 г. подчеркивает, что система коллективной безопасности, воплощенная в Уставе ООН, является фундаментом и незаменимым инструментом для сохранения мира; основная роль в этой сфере принадлежит СБ ООН. Юридическая основа современной концепции поддержания мира — одобренная СБ ООН программа «Повестка дня для мира», которая закрепляет комплексную роль ООН в сфере безопасности: превентивную дипломатию, миротворчество, операции по поддержанию мира, постконфликтное миростроительство.

Действия СБ ООН должны начинаться с квалификации ситуации: согласно ст. 39 СБ обязан определить, имеет ли он дело с угрозой миру, нарушением мира или актом агрессии. Квалификация СБ ООН представляет собой юридическую базу для дальнейших действий, но поддержанию мира. СБ ООН имеет право прибегнуть к временным мерам для предотвращения дальнейшего обострения ситуации (ст. 40). Обязательства по выполнению временных мер возлагаются на заинтересованные стороны (прекращение огня, отвод и вывод войск, проведение демаркационной линии, установление демилитаризованной зоны). СБ ООН контролирует выполнение временных мер.

СБ ООП предоставлено право принимать решение о принудительных мерах, не связанных с применением вооруженных сил (невооруженные санкции — ст. 41): разрыв дипломатических отношений; перерыв железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радиои других сообщений; эмбарго на поставку оружия и других военных материалов; широкомасштабные финансовые меры. Невооруженные санкции по ст. 41 применялись: 1990 г. — против Ирака, 1991 и 1998 гг. — против Югославии, 1992 и 1998 гг. — против Ливии, 1994 г. — против Руанды, 1995 г. — против Либерии. Государства должны принимать меры по обеспечению соблюдения санкций. Комиссия, но санкциям при СБ осуществляет контроль за их соблюдением.

Особое значение имеет ст. 42 Устава, предоставляющая СБ ООН право применять принудительные меры с использованием вооруженных сил. СБ ООН вправе предпринимать действия при помощи воздушных, морских или сухопутных сил, если сочтет, что меры, предпринятые по ст. 41, оказались недостаточными. СБ ООН может применять вооруженные меры и после невооруженных санкций, и одновременно с ними, т. е. как первичные меры. Механизм применения вооруженных сил по решению СБ ООП ни разу за всю историю существования ООН не был приведен в действие в полном соответствии с Уставом. Из-за разногласий между постоянными членами СБ ООН ни разу не были введены в действие ст. 43 и 47 Устава. В результате сложилась внеуставная практика в области создания и применения вооруженных сил ООН.

Методы деятельности СБ ООН в ситуации угрозы миру:

• 1. Осуждение политики государства.
• 2. Констатация политического факта, представляющего собой угрозу миру.
• 3. Подтверждение резолюций и деклараций ГА ООН, предложений Генерального секретаря ООН.
• 4. Призыв к государствам — участникам конфликта прекратить военные действия.
• 5. Расследование причин и фактов.
• 6. Попытки примирения (добрые услуги, посредничество).
• 7. Организация групп военных наблюдателей и миссий по выполнению требований СБ ООН.
• 8. Непосредственное урегулирование спора.

Миротворческая деятельность СБ ООН — это комплекс мероприятий политического, экономического, дипломатического, правового характера, не связанных с применением вооруженной силы; это коллективные действия СБ ООН и региональных организаций с использованием военных наблюдателей, Вооруженных сил ООН, полицейских и гражданских сил. Инструменты миротворческой деятельности следующие.

Превентивная дипломатия — это действия, направленные на предупреждение возникновения споров, противодействие перерастанию споров в вооруженные конфликты. Превентивная дипломатия включает меры доверия, консультации, превентивное развертывание, создание демилитаризованных зон. С 1996 г. силы превентивного развертывания ООН выполняют миссии во всех Балканских государствах.

Поощрение к миру (миротворчество) — это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к установлению контактов, проведению переговоров, обращению в Международный Суд, оказание различных видов помощи. Основной способ — заключение и выполнение соглашений о перемирии и урегулировании: Общие соглашения о перемирии в Палестине 1949 г., Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине 1995 г.

Операции по поддержанию мира (ОПМ) — это совокупность предпринимаемых с согласия конфликтующих сторон действий с участием военного, полицейского, гражданского персонала для стабилизации обстановки в регионе (с 1948 г. — более 60 ОПМ). Проводятся по мандату СБ ООН или региональных организаций. Основные принципы ОПМ — наличие мандата и готовность всех сторон его выполнять, поддержка со стороны СБ ООН, руководство со стороны ООП, неприменение силы (исключая случаи самообороны).

В 1948 г. были созданы подразделения военных наблюдателей ООН (голубые береты) и проведены первые ОПМ с их участием (Ближний Восток). В 1956 г. были созданы Чрезвычайные Вооруженные силы ООН («голубые каски») и проведены ОПМ по мандату СБ ООН (Ближний Восток). С 1993 г. началось формирование системы резервных соглашений: государства-члены ООП обязаны выделять в распоряжение СБ ООН национальные воинские контингенты и поддерживать их в состоянии боевой готовности для участия в ОПМ. Эта система представляет собой модификацию ст. 43 Устава ООН, предусматривающей заключение особых соглашений о предоставлении в распоряжение СБ необходимых вооруженных сил. Особенность этой системы — сочетание общего руководства со стороны ООН с сохранением национальной принадлежности воинских контингентов. Одно из направлений реформирования ООН — создание на основе системы резервных соглашений бригады быстрого реагирования ООП; проведение реформы шкалы взносов в ООП с учетом расходов на ОПМ.

С начала 90-х годов XX в. в практике СБ ООН проявилась тенденция использовать для проведения ОПМ вооруженные силы отдельных региональных структур закрытого типа, таких как ЗЕС и НАТО, проводить принудительные операции коалициями государств. Первый случай использования коалиционных сил — операция «Буря в пустыне», в которой по мандату СБ ООН на основе резолюции № 678 (1990) принимали участие военные контингенты государств, сотрудничавших с Кувейтом при ведущей роли США.

В 1996—1997 гг. в Боснии и Герцеговине ОПМ проводились с использованием войск НАТО (резолюция № 1031). В ОПМ на территории бывшей Югославии принимали участие и вооруженные силы государств, не входящих в НАТО (Россия). 1997 г. — резолюция СБ ООН № 1101 о введении в Албанию многонациональных коалиционных сил с целью обеспечить безопасность доставляемой гуманитарной помощи. В 1997 г. СБ ООН принял решение о санкциях против Югославии (эмбарго на поставку оружия), контроль за выполнением которых был возложен на ЗЕС и НАТО.

В отечественной литературе высказывается точка зрения, что резолюции СБ ООН о проведении ОПМ с применением региональных структур закрытого типа или с привлечением многонациональных коалиционных сил не являются легитимными. Обоснование этой концепции:

• — подобные операции представляют собой вторжение одного государства на территорию другого и осуществляются с прямым применением военной силы;
• — имеет место отход от закрепленного в Уставе ООП централизованного порядка применения силы, при котором только СБ ООН вправе принимать решения об условиях, объеме и характере применения силы;
• — ОПМ с использованием Вооруженных сил ООН показали, что этот инструмент вполне оправдан, юридически обоснован и является гибким невоенным средством мирного урегулирования споров;
• — ОПМ ООН основаны не на политической целесообразности, а на твердой международно-правовой базе и к ним неприменимы двойные стандарты;
• — ОПМ ООН производятся с согласия всех заинтересованных сторон и применяются в комплексе с другими мирными средствами;
• — в ходе проведения ОПМ ООН упор делается не на принудительно-силовые методы, а на создание благоприятных условий для переговоров между сторонами;
• — ОПМ ООН позволяют всем государствам — членам ООН принимать участие в поддержании мира.

Трудно сказать, насколько данная концепция отражает современную объективную реальность. Во всяком случае, ни ОПМ ООН, ни использование региональных силовых структур или коалиционных сил в конечном счете не привели к стабилизации международной обстановки, снятию напряженности, окончанию вооруженных конфликтов. Возможно, нужен принципиально новый механизм для разрешения этих проблем.

Разоружение — это совокупность мер, направленных на ограничение вооружений, распространение оружия массового уничтожения, уничтожение определенных видов оружия, эмбарго на поставку вооружения. Первая миротворческая миссия ООН по разоружению и демобилизации — Группа наблюдателей ООН в Центральной Америке 1989 г. Акции по разоружению проводятся СБ ООН на основе специальных соглашений о всеобъемлющем мирном урегулировании.

Решение о принудительном разоружении Ирака было принято на основе резолюции СБ ООН № 687 1991 г. — под международным контролем должно было быть произведено уничтожение всего химического и бактериологического оружия, баллистических ракет; на Ирак было наложено обязательство не производить и не разрабатывать ядерного оружия. Невыполнение Ираком этих обязательством явилось одной из причин американского вторжения в страну в 2003 г.

Миссия ООН по оказанию содействия Ираку была создана в 2003 г. уже после вторжения войск НАТО. Мандат, санкционирующий применение многонациональных сил в Ираке, действует на основе резолюции СБ ООН № 1546 2004 г. В резолюции № 1637 2005 г. подчеркивается, что «присутствие многонациональных сил в Ираке осуществляется по просьбе правительства Ирака, поскольку положение в Ираке представляет угрозу международному миру и безопасности» .

Санкции — это совокупность экономических, дипломатических, финансовых, политических и иных принудительных мер, не связанных с применением вооруженных сил. Цель санкций — побудить соответствующее государство прекратить деятельность, представляющую собой угрозу миру. Для контроля за осуществлением санкций при СБ ООН созданы специальные вспомогательные органы — Совет управляющих Компенсационной комиссией, Комитеты по санкциям. Основной вид санкций — эмбарго на поставку вооружения.

По решению СБ ООН санкции применялись в отношении Югославии, Ливии, Сомали, Гаити, Анголы, Руанды, Либерии, Судана. Результаты применения санкций далеко неоднозначны. Например, санкции против Южной Родезии содействовали ликвидации расистского режима, способствовали достижению политической независимости Зимбабве и вступлению этого государства в ООН (1980 г.). Санкции помогли стабилизировать обстановку в Анголе, Гаити, Южной Африке, но не принесли положительного результата в отношении Ирака, Югославии, Руанды, Ливии.

Довольно своеобразная система санкций действует в настоящее время по отношению к Ираку. На основе резолюций СБ ООН № 1483 2003 г. и 1546 2004 г. были созданы Фонд развития Ирака и Международный контрольноконсультативный совет. Цель создания этих органов — «оказание правительству Ирака помощи в обеспечении того, чтобы ресурсы Ирака использовались на благо народа Ирака». В Фонд развития Ирака депонируются поступления от экспортных продаж нефти, нефтепродуктов и природного газа, а Международный контрольно-консультативный совет осуществляет контроль за деятельностью Фонда. По существу, эти санкции представляют собой ограничение суверенитета государства на право использования его природных ресурсов.

Постконфликтное миростроительство — это совокупность действий, направленных на устранение основных причин конфликта, предотвращение его повторения, восстановление гражданских властных структур. Право проводить подобные действия включаются в мандат СБ ООН по проведению ОПМ. Миростроительство охватывает интеграцию комбатантов в гражданскую жизнь, разминирование и проведение выборов. Например, 1997 г. — организация демократических выборов в Хорватии (резолюция СБ ООН № 1037).

Помощь в проведении выборов становится постоянным и все более важным компонентом миротворческих операций ООП. В 2005 г. миротворческие миссии ООН оказали содействие в организации выборов в Бурунди, Гаити, Котд’Ивуаре, Либерии и Афганистане. ООН играла ведущую роль в поддержке Независимой избирательной комиссии Ирака по организации выборов 2005 г. В 2005 г. была создана Комиссия ООН по миростроительству — консультативный орган, призванный заниматься оказанием помощи после завершения конфликтов.