Современные теории бюрократии

Современные теории бюрократии развивают разноплановые исследования на макрои микроуровнях государственного управления, пытаясь понять, почему на протяжении многих веков бюрократия сохраняется как важнейший инструмент управления, почему она имеет непривлекательную репутацию и какие шаги реформаторы должны предпринять для решения проблем бюрократии?

Например, в рамках теории рационального выбора В. Л. Нисканеном была создана модель «максимизирующего бюрократа», ориентированного на собственную выгоду и не имеющего необходимых стимулов эффективно расходовать средства налогоплательщиков (аллокационная неэффективность). Было доказано также, что бюрократии свойственна и Х-неэффективность, коренящаяся в отсутствии конкурентов и, следовательно, отсутствии стимулов к технологическим инновациям для минимизации издержек^[1].

Основой многих исследовательских проектов является теория принципал-агентских отношений, постулирующая постоянную опасность оппортунистического поведения в рамках дискреционных полномочий бюрократии^[2].

Функционирование бюрократических организаций можно аналитически представить на основе принципал-агентской модели: принципал обладает или распоряжается определенными ресурсами (финансы, полномочия, время) и стремится к достижению некоторой цели с использованием этих ресурсов, а также другого лица — агента. Соответственно, возникает проблема информационной асимметрии в отношениях принципала и агента: принципат нанимает агента делать работу за вознаграждение, но в результате возникают две патологии:

• 1) принципалы заинтересованы в хороших работниках, но точно никогда не знают, правильно ли они выбрали агентов;
• 2) принципалы сталкиваются с трудностями мониторинга выполнения условий контракта агентом.

Эти отношения принципал-агента каскадируются сверху вниз в бюрократических организациях, и возникает проблема оппортунистического поведения агента, при котором последний использует ресурсы принципала (государства, регионального правительства, муниципалитета) не для решения его задач, а для достижения своих собственных целей.

При этом проблема оппортунистического поведения агента включает целый ряд специфических обстоятельств.

Во-первых, в сложной системе связей государственного и муниципального управления чаще всего не очевидно, кто именно является принципалом для конкретного чиновника — его начальник или гражданин, «заказавший» ему выполнение государственной или муниципальной услуги.

Во-вторых, цепочки агентирования в государстве довольно длинны: народ выбирает своих агентов (депутатов, мэров и президента), те назначают или утверждают своих агентов (правительство), которым подчиняются их агенты — чиновники, и т. д.

В-третьих, в государстве, в отличие от бизнеса, нет рыночных показателей эффективности, при помощи которых можно оценить, как работает данный агент — на благо принципала или нет.

В результате государственный или муниципальный служащий как агент практически все время находится в ситуации конфликта интересов. При этом конфликтуют и поручения, направленные на реализацию разнонаправленных интересов принципалов, и собственные интересы служащего. Провал в пенсионной реформе всегда может быть объяснен работой по преодолению последствий финансового кризиса — и наоборот. Неудачи в снижении административных барьеров объясняются рационализацией и оптимизацией принятия управленческих решений, а низкая результативность государственного аппарата может быть объяснена инерционностью административной культуры.

Другое следствие проблемы агентских отношений состоит в том, что государственная организация с необходимостью бюрократизируется. Трудно оценить, привело ли конкретное действие чиновника к улучшению исполнения функций государства, по можно проверить, выполнил ли он установленную инструкцию. Поэтому объем инструкций увеличивается, а чиновники вынуждены исполнять их даже в тех случаях, когда они противоречат интересам граждан. Основным инструментом решения проблемы агентских отношений чаще всего называют развитие как внешней, так и внутренней подотчетности, позволяющей сократить возможность использования дискреционных полномочий чиновником в собственных интересах^[3].

Однако вряд ли стоит, принимая во внимание эти критические оценки бюрократии как организационного типа, делать вывод об однозначной непригодности бюрократической модели как возможного сценария модернизации государственного управления для стран, где государственные организации не достигли уровня рациональной бюрократии по М. Веберу. Эмпирические исследования показывают, что рациональная бюрократия может способствовать успешной модернизации. Так, сравнительный анализ деятельности государственных бюрократических органов управления в большой группе развивающихся государств показал связь уровня развитости ряда элементов модели рациональной бюрократии и экономического роста^[4].

Речь идет о меритократическом найме сотрудников, в идеале основанном на сочетании обучения и конкурсного отбора, и о предсказуемых карьерных лестницах, на долгосрочный период обеспечивающих материальные и нематериальные вознаграждения членам бюрократической организации.

Выяснилось, что меритократический наем не только повышает вероятность рекрутинга компетентного чиновника, но и укрепляет организацию, способствуя формированию корпоративного духа, который в свою очередь благотворно влияет на структуру мотивации чиновников. Кроме того, идентификация работника с коллегами и организацией в целом ведет к росту издержек от совершения коррупционных действий, препятствующих выполнению целей организации, что повышает эффективность неформальных норм контроля над работой чиновника.

Долгосрочная перспектива вознаграждаемого карьерного продвижения (при условии высокой зарплаты) также способствует корпоративной сплоченности и снижает относительную привлекательность быстрой наживы от коррупционных действий индивида. Издержки нарушения организационных норм прямо пропорциональны тому, как долго чиновник предполагает работать в организации и какое вознаграждение за выслугу лет он ожидает получать. В целом меритократический наем и перспективы карьерного роста содействуют созданию у чиновников такой структуры мотивации, которая повышает способность управляемой ими организации эффективнее достигать долгосрочных целей.

Если допустить, что наличие упомянутых структурных особенностей повышает компетенцию, целеустремленность и слаженность действий чиновников, то очевидным станет существование множества частных причинных связей между типом бюрократической организации и темпами экономического роста. Чем шире временная перспектива предсказуемого, вознаграждаемого карьерного роста, тем лучше чиновники справляются с задачей привлечения инвестиций в государственный сектор. Слаженность бюрократической работы повышает отдачу от государственных капиталовложений в развитие инфраструктуры, эффективность которых сильно зависит от их «систематичности». Аналогично, сокращение масштабов коррупции снижает неявное налогообложение частного сектора. В результате в странах, в которых государственным бюрократическим организациям свойственны меритократический паем и предсказуемые, гарантирующие вознаграждение карьерные лестницы, наблюдаются более высокие темпы экономического роста^[5].

Неоднозначность бюрократической модели, но уже в связи с разными этапами транзита в процессе модернизации, показал и один из классиков теории модернизации Шмуэлъ Ной Эйзенштадт. Он описал разные варианты политико-административной дихотомии в условиях традиционного, современного и переходного обществ:

— традиционная модель — «бюрократия, ориентированная на правительство» — характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого;

модернизационная модель — «бюрократия, ориентированная на общество» — характеризуется правовой и социальной защищенностью государственных служащих, их автономной от политической власти организацией, построенной на меритократических принципах, развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством бюджетного контроля), демократическим контролем «снизу» ;

— транзиторная модель — «бюрократия, ориентированная на саму себя» — характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, по еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование ориентировано не на квалификацию, а на личные связи, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал^[6].

Принципиально важно отметить подчеркнутую Эйзенштадтом позитивную роль рациональной бюрократии в осуществлении модернизации. Однако, если бюрократия из важнейшего административного актора становится ключевым агентом в разработке государственной политики, то вслед за этим происходит бюрократизация самого политического процесса, включающего не только разработку и экспертизу многих ключевых политико-административных решений, но и блокировку этих решений^[7]. И даже выборные политики «не в силах заставить изменить привычные для чиновников ценностные ориентиры и правила игры, что бывает необходимо при изменении политической стратегии и тактики»^[8].

Теория государственного управления утверждает, что бюрократические организации являются результатом правил, внутренних и внешних. Эти правила, в свою очередь, есть результат взаимодействия различных политических сил. Правила (конституционные, коллективные, операциональные) могут быть вскрыты, на них можно повлиять и их можно изменить. Любые реформы бюрократии должны принимать во внимание не только, даже не столько, эффективность ее деятельности, сколько согласование интересов политических сил, создающих правила, по которым бюрократия должна действовать. Институциональные ловушки возникают, когда бюрократия поглощает институциональную автономность политических акторов и сама становится источником правил, регулирующих ее деятельность.

Размышляем самостоятельно Лауреат Нобелевской премии по экономике Элинор Остром писала:

" Правила редко предписывают одно и только одно действие или результат. Правила определяют множество действий или множество результатов тремя способами.

• 1. Правило объявляет те или иные конкретные действия или результаты запрещенными. Оставшиеся физически возможные или выполнимые действия и результаты, следовательно, являются разрешенными. Правило устанавливает, что запрещено. Оставшийся класс действий или результатов считается разрешенным.
• 2. Правило перечисляет конкретные действия или результаты либо состояния верхней и нижней границы разрешенных действий или результатов и запрещает тс, которые специально не оговорены.
• 3. Правило требует конкретного действия или результата"^[9].

Приведите примеры действий, соответствующих указанным типам правил.

Итак, бюрократия показывает свои лучшие качества в рутинных делах, таких как обработка налоговых сборов или организация скорой медицинской помощи. Бюрократическая модель обеспечивает стандартные процедуры управления сложными, но предсказуемыми проблемами. Однако она менее эффективна при решении проблем, выходящих за рамки обычной рутины, — от террористической угрозы до управления охраной окружающей среды. Бюрократы в большинстве современных государств остаются центром управленческих действий, но подготовка их для более гибких действий при столкновении с новыми и быстро развивающимися экономическими и социальными процессами остается основной трудностью.

Значительная часть современного государственного управления осуществляется посредством контрактов с некоммерческими и коммерческими организациями, использования грантов, регулирования, специальных налоговых льгот, кредитных программ и др. непрямых инструментов правительственных действий. Управлять этими инструментами часто труднее, чем управлять прямо администрируемыми правительственными программами. Правительство не может опираться на полномочия (власть) и иерархию, управляя программами за рамками бюрократии. Вместо этого государственные служащие должны опираться на множество других инструментов — от контрактов на основе переговоров и компромиссов до различного рода стимулов. Это в свою очередь требует умений, которые дефицитны среди чиновников. Как результат, программы, где необходимо управление с помощью таких непрямых инструментов, часто оказываются нереализованными.

• [1] См.: Niskanen W. A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar. 1994.
• [2] Cm.: The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford Handbooks of Political Science) / ed. by R. A. W. Rhodes. Oxford: Oxford University Press, 2008. P. 368—369.
• [3] См.: The Tools of Government: A Guide to The New Governance / ed. by Lester M. Salamon. Oxford: Oxford University Press, 2002. P. 492.
• [4] См.: Эванс П., Раух Дж. Э. Бюрократия и экономический рост: Межстрановой анализ воздействия «вебериаиизации» государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7. JS& 1. С. 38—60.
• [5] См.: Эванс П., Раух Дж. Э. Бюрократия и экономический рост. С. 52—54.
• [6] См.: Eisenstadt S. N. Bureaucracy and Political Development // Bureaucracy and Political Development / ed. by J. La Polambara. Princeton: Princeton University Press, 1963: Эйзенштадт Ш. H. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилизаций. М., 1999. С. 70−79.
• [7] См.: Сытин С. В. Современная российская бюрократия как субъект государственной политики // Вестник Московского университета. 2010. № 2. Сер. 21. Управление (государство и общество).
• [8] Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М., 2004. С. 119.
• [9] Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности. М.: ИРИСЭН: Мысль. 2010.