Законодательные органы Китая и их организация

Государственное устройство КНР следует рассматривать как составную часть партийно-государственной системы. Принятая 4 декабря 1982 г. Конституция устанавливает, что «Китайская Народная Республика есть социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян. Социалистический строй есть основной строй Китайской Народной Республики» [Селезнев, 1995, 224]. Вся власть в КНР принадлежит народу, который осуществляет ее через Всекитайское собрание народных представителей. Все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и подконтрольны им.

Основу всей системы государственных органов КНР составляют представительные органы государственной власти — Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) и местные собрания народных представителей (СНП). Кроме ВСНП и СНП различных ступеней к органам государственной власти в КНР относятся также образуемые и им подотчетные постоянные комитеты (ПК), выполняющие в период между сессиями собраний практически все их функции.

ВСНП — высший орган государственной власти, возглавляющий всю систему собраний народных представителей, которые составляют политическую основу государства, прерогативой которого является правомочность издавать законы и другие нормативные акты.

Выборы в ВСНП, срок полномочий которого установлен в 5 лет, непрямые. Этот орган образуется из представителей, избранных советами народных представителей провинции, автономных регионов и городов центрального подчинения, а также делегированных от вооруженных сил. Всего в состав ВСНП избирается до 3—3,5 тыс. делегатов, в состав Постоянного комитета ВСНП — до 150 членов [Селезнев, 1995, 245]. В соответствии с законом 1982 г. о выборах в ВСНП и в местные СНП, нормы представительства при избрании депутатов в ВСНП устанавливались таким образом, чтобы число сельских жителей, приходящееся на одного депутата, было в 8 раз больше числа городских жителей, представленного одним депутатом. Сессии ВСНП созываются его ПК один раз в год.

В КНР нет закона о статусе депутата представительного органа государственной власти. Однако правовое регулирование прав и обязанностей депутатов ВСНП содержится в Конституции 1982 г. в ст. 72—77. Права депутатов прежде всего определяются положением ВСНП как верховного представительного органа государственной власти, правомочного принимать акты высшей юридической силы. В рамках компетенции ВСНП его депутаты «имеют право в порядке, установленном законом, вносить предложения о принятии тех или иных законодательных актов или решений, в период сессий ВСНП обращаться с запросами в Государственный совет, министерства или центральные ведомства. На органы, к которым обращен запрос, налагается обязанность дать ответ» [Смирнова, 2000, 167].

Для обеспечения статуса депутатов как представителей определенных слоев народа в высшем органе государственной власти известное значение имеет освобождение их «от какой-либо юридической ответственности за выступления и голосование на заседаниях ВСНП» [Смирнова, 2000, 168]. Кроме того, депутаты ВСНП имеют несколько более широкое право на неприкосновенность личности, чем остальные граждане КНР: «они не могут быть арестованы или привлечены к уголовной ответственности без разрешения президиума сессии ВСНП, а в период между сессиями ВСНП — без санкции ПК ВСНП» [Чиркин, 1999, 352].

Приведенные положения направлены на превращение ВСНП в авторитетный и полномочный орган государственной власти, обладающий рядом исключительных полномочий. К ним относится прежде всего исключительное право внесения изменений в Конституцию страны. К исключительным полномочиям ВСНП Конституция также относит принятие ряда важных законодательных актов: Уголовного и Уголовнопроцессуального, Гражданского и Гражданско-процессуального кодексов, законов об организации высших и местных органов государственной власти и управления, и ряда других. Исключительным правом ВСНП является избрание Председателя КНР и его заместителя. Только ВСНП правомочно утверждать представленную Председателем КНР кандидатуру премьера Государственного совета, его заместителей, членов Государственного Совета министров, председателей госкомитетов, главного ревизора, начальника секретариата. Лишь ВСНП избирает председателя Верховного народного суда и Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры.

Помимо указанных выше полномочий ВСНП наделено правом отмены ненадлежащих решений ПК ВСНП и внесения в них изменений. Это право непосредственно проистекает из положения ВСНП «как высшего органа государственной власти, образующего все другие органы государства и осуществляющего над ним руководство и контроль» [Гудошников, 1988, 171]. Лишь в компетенции ВСНП находится право учреждать провинции, автономные регионы и города центрального подчинения, а также «создавать особые административные районы и определять их режим» [Гудошников, 1988, 171]. Под контроль ВСНП поставлено решение практически всех важнейших вопросов внешней политики, а наиболее кардинальные из них — вопросы войны и мира решаются исключительно ВСНП. В период между сессиями решение об объявлении войны может быть принято и Постоянным комитетом ВСНП при условии вооруженного нападения на страну и при необходимости выполнения международных договорных обязательств. Кроме того, ВСНП рассматривает и утверждает планы экономического и социального развития, а также государственный бюджет и отчет о его выполнении. Все это подчеркивает роль ВСНП как верховного органа государственной власти.

Специалисты отмечают усиление роли Постоянного комитета ВСНП, который, согласно Конституции КНР, является «постоянно действующим органом» [Конституции…, 2000, 94]. В его состав входят: председатель, заместители председателя, ответственный секретарь, члены. В состав ПК ВСНП должно входить соответствующее число представителей малочисленных национальностей. Являясь органом, производным от ВСНП, ПК имеет такой же срок полномочий, как и ВСНП, то есть 5 лет. Согласно Основному закону, он осуществляет свои полномочия до избрания ВСНП следующего созыва нового Постоянного комитета. Руководящие должностные лица ПК (председатель и заместитель председателя) не могут занимать свои должности более двух сроков подряд, т. е. 10 лет.

Конституционные полномочия ПК можно разделить на две основные группы: осуществляемые постоянно и осуществляемые вместо ВСНП в период между его сессиями. Конституция, не давая перечня министерств и госкомитетов, оставляет вопрос о структурных изменениях в системе высших органов государственного управления на собственное усмотрение ПК ВСНП, что, по мнению китайских юристов, правомерно, так как, во-первых, по своему правовому положению ПК представляет собой постоянный орган ВСНП и усиление его полномочий способствует повышению роли высшего органа государственной власти; во-вторых, состав ПК ВСНП не превышает 200 человек, что удобно для более частого созыва его заседаний — один раз в два месяца; в-третьих, ПК состоит из лиц, способных на постоянной основе представлять ВСНП в различных областях деятельности.

В связи с расширением сферы компетенции ПК ВСНП перестроена его структура: учреждены комиссии, призванные рассматривать соответствующие вопросы и разрабатывать предложения, и образован Совет председателя ПК в составе председателя и ответственного секретаря ПК, который занимается рассмотрением важных текущих вопросов, относящихся к сфере деятельности ПК.

Согласно Закону об организации ВСНП, Совет председателя ПК занимается решением важных текущих вопросов, относящихся к компетенции ПК ВСНП, в частности, о сроках созыва заседаний ПК, об ответах на обращенные к нему предложения и запросы, о деятельности различных специальных комиссий. Важным направлением деятельности ПК является его работа по толкованию законов государства. Работа по толкованию и разъяснению положений законов ведется комиссией ПК по правовой работе и канцелярией ПК. Одновременно ПК ведет работу по правовому воспитанию населения КНР.

Выполняя внешнеполитические функции, ПК ВСНП, следуя Конституции, «принимает решение о ратификации и денонсации договоров и важных соглашений, заключенных с иностранными государствами» [Конституции…, 2000, 98]. По своему конституционно-правовому статусу ПК ВСНП осуществляет руководство и контролирует всю систему местных органов власти. Даваемые им толкования и разъяснения общегосударственных законов обязательны для исполнения всеми местными организациями.

В целом можно говорить о том, что с принятием Конституции и новых законов в Китае создана более стабильная и эффективная, чем прежде, база для оперативной правотворческой деятельности, об устойчивой тенденции к упорядочению организации и деятельности Постоянного комитета.

Конституция КНР не предусматривает поста главы государства, однако фактически его функции выполняет Председатель Китайской Народной Республики. Этот пост, существовавший в КНР с сентября 1954 г., был фактически ликвидирован во время «культурной революции». В последующих Конституциях КНР (1975,1978) пост Председателя не предусматривался, а некоторые функции главы государства, связанные главным образом с представительством КНР внутри страны и на международной арене, возлагались на ПК ВСНП и его председателя. Действуя как представитель главы государства (ПК ВСНП) в области международных отношении, он принимал дипломатических представителен иностранных государств, скреплял своей подписью ратифицированные ПК ВСНП договоры с другими государствами. В его полномочиях было издание законов и указов, принятых верховным представительным или высшим коллегиальным органом государственной власти.

С принятием ныне действующей Конституции КНР в 1982 г. пост Председателя КНР был восстановлен. Специалисты видят причину восстановления такого института в Китае необходимостью осуществлять координацию высших органов государства с целью укрепления всей государственной системы и представительство государства с миллиардным населением на международной арене. Можно говорить, что в настоящее время в Китае существует коллегиальный глава государства, включающий Постоянный комитет ВСНП и Председателя КНР. В то же время Конституция устанавливает четкое разграничение функций между ними. Председатель КНР не правомочен созывать под своим председательством Верховное государственное совещание для выработки предложений по важным государственным вопросам. Он также не возглавляет вооруженные силы страны и не является председателем Государственного комитета обороны, который теперь упразднен.

Возрастной ценз для занятия должности Председателя КНР — не должен быть ниже 45 лет. Срок полномочий Председателя КНР, по Конституции, установлен таким же, как и для ВСНП каждого созыва (5 лет), при этом указывается, что его полномочия могут продлеваться лишь еще на один срок. Статья 64 Конституции говорит, что для их избрания требуется простое большинство голосов всех депутатов ВСНП. Пост Председателя КНР может совмещаться с функциями депутата представительного органа и члена правительства. В КНР отсутствует законодательно регламентируемый обычай принесения присяги Председателем КНР, как и другими высшими государственными должностными лицами.

Учитывая политический опыт КНР прошлых лет, подчеркивается, что теперь Председатель КНР поставлен законом под контроль ВСНП, а его деятельность должна вестись на основе Конституции и законов государства, принятых ВСНП и его ПК. По Конституции Председатель КНР выполняет полномочия двоякого рода. В порядке осуществления единоличной президентуры «он принимает иностранных дипломатических представителей, выступает в качестве представителя, коллегиального главы государства» [Конституции., 2000, 101]. На основе решений, принятых ВСНП и его ПК, «он опубликовывает законы; назначает и смещает высших государственных должностных лиц — премьера, заместителей премьера, членов Госсовета, министров, председателей госкомитетов, главного ревизора, начальника секретариата; награждает государственными орденами и присваивает государственные почетные звания; публикует указы о помиловании, публикует указы о введении чрезвычайного положения, объявляет о состоянии войны и публикует указы о мобилизации» [Конституции…, 2000, 101].

Очевидно, что Председатель КНР по своему юридическому статусу является одной из ключевых фигур в государстве. В то же время упразднение ряда его важных полномочий, ограничение срока занятия должности одним лицом свидетельствует фактически о стремлении не допустить возвышения какой-либо личности в высшем эшелоне руководства.

Практика деятельности Председателя КНР показывает, что она определена положениями Конституции КНР и носит преимущественно представительский характер. «Вводя в действие законы и иные нормативные акты, принимаемые ВСНП и его ПК, Председатель КНР издает декреты, не носящие нормативного характера. Он выступает в международных отношениях от имени КНР как глава государства, вступая в контакты с иностранными контрагентами на паритетных началах. Практической формой осуществления указанной прерогативы Председателя КНР являются его визиты в другие государства в качестве главы государства, прием глав зарубежных государств или их представителей в своей стране, направление телеграмм или других документов от имени главы государства в адрес соответствующих должностных лиц либо государственных органов других стран» [Егоров, 1993, 190].