Бюджетный процесс. 
Финансовое право

В результате изучения данной главы студент должен:

• • знать понятие, принципы, стадии, особенности бюджетного процесса, правовой статус участников бюджетного процесса и их полномочия; особенности регулирования межбюджетных отношений; финансово-правовое регулирование бюджетных доходов и расходов; понятие бюджетного правонарушения и основания привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
• • уметь раскрыть роль каждого участника бюджетного процесса и систему их взаимодействия на различных стадиях бюджетного процесса; анализировать и применять бюджетно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс, в системе и взаимодействии с иными финансово-правовыми актами и нормами иных отраслей права;
• • владеть навыками анализа содержания бюджетно-правовых актов, коллизий и пробелов в них; толкования бюджетно-правовых норм и поиска путей преодоления противоречий, выявленных в нормативных правовых актах; поиска правовых средств пресечения и предупреждения бюджетных правонарушений.

Понятие бюджетного процесса и полномочия его участников

Бюджетное законодательство РФ закрепляет основы бюджетного процесса и подробно описывает полномочия его участников и стадии. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджет проходит все стадии бюджетного процесса примерно в течение трех с половиной лет, и это время называется бюджетным периодом, или бюджетным циклом.

Принципами бюджетного процесса, реализуемыми на практике, помимо указанных выше принципов бюджетной системы, которые закреплены непосредственно в БК РФ, можно признать: последовательность вступления в бюджетный процесс его участников; ежегодность бюджета; принцип «скользящей трехлетки», т. е. осуществление бюджетного планирования на трехлетний период; специализацию бюджетных показателей (что подтверждает наличие бюджетной классификации); бюджетное планирование и исполнение бюджета, ориентированное на результат; программную направленность бюджетов и пр.

Принято выделять четыре стадии бюджетного процесса: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

В настоящее время в Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов используется так называемый принцип скользящей трехлетки, в соответствии с которым проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.

С 2014 г. проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. Очередным финансовым годом в соответствии со ст. 6 БК РФ считается год, следующий за текущим, т. е. годом, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Плановый период — два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

Проекты бюджета муниципального района, бюджета городского округа составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, если законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете субъекта РФ, не определен срок, на который составляются и утверждаются проекты бюджетов муниципальных районов и городских округов. Проект бюджета поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа поселения.

В случае если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования. Под среднесрочным финансовым планом понимается документ, содержащий основные параметры бюджета, при этом значения показателей среднесрочного финансового плана и основных показателей проекта бюджета должны соответствовать друг другу.

Участники бюджетного процесса весьма многочисленны, к ним относятся:

• • Президент России;
• • высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
• • законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
• • исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• • Банк России;
• • органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• • органы управления государственными внебюджетными фондами;
• • главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• • главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• • главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• • получатели бюджетных средств (ст. 152 БК РФ).

Законодательные (представительные) органы в соответствии со ст. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетом на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с законодательством, иными нормативными правовыми актами РФ, а также конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения. Бюджетные полномочия исполнительно-распорядительного органа поселения, являющегося административным центром муниципального района, могут осуществляться исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в состав которого входит указанное поселение, в случае, если в соответствии с законодательством РФ исполнительно-распорядительный орган поселения не образуется.

Основная работа в ходе бюджетного процесса возлагается на финансовые органы соответствующего публично-правового образования, которые составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные бюджетным законодательством. Для поселений сделано некоторое исключение, поскольку встречаются столь небольшие муниципальные образования, где формирование финансового органа на уровне поселения просто не представляется возможным. В этом случае отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Кроме того, финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Минфином России. В настоящее время такой порядок утвержден приказом Минфина России от 28.12.2010 № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» .

Наиболее активную роль в бюджетном процессе играет Минфин России, поскольку именно это министерство осуществляет практическую работу по составлению проекта федерального бюджета, его исполнению и составлению отчета о его исполнении, а также обладает иными бюджетными полномочиями, закрепленными в ст. 165 БК РФ.

Банк России совместно с Правительством РФ в соответствии со ст. 155 БК РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, за исключением случая, когда кредитные организации, отбираемые территориальным органом Федерального казначейства в соответствии с законодательством РФ, обслуживают счета, предназначенные для выдачи и зачисления наличных денежных средств организациям, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, ЦБ РФ осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

На основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов могут привлекаться кредитные организации. Кроме того, они обслуживают счета бюджетов в случае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют бюджетные полномочия в соответствии со ст. 157 БК РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ. Распорядителем бюджетных средств признается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Статья 158 БК РФ устанавливает бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, а также полномочия распорядителя бюджетных средств.

Главным администратором доходов бюджета считается определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК РФ). Администратором доходов бюджета признается орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ, если иное не установлено БК РФ (например, налоговые органы).

Кроме главных администраторов и администраторов доходов бюджета в бюджетном процессе участвуют главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета) и администратор источников финансирования дефицита бюджета (орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с БК РФ осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета).

Главный администратор доходов бюджета обладает бюджетными полномочиями, установленными ст. 160.1 БК РФ. В этой же статье закреплены бюджетные полномочия администратора доходов бюджета. Главный администратор и администратор источников финансирования дефицита бюджета обладают бюджетными полномочиями в соответствии со ст. 160.2 БК РФ. Кроме того, отдельно выделены бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (ст. 160.2.1 БК РФ).

Наиболее многочисленными участниками бюджетного процесса являются получатели бюджетных средств — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Полномочия получателя бюджетных средств в бюджетном процессе установлены в соответствии со ст. 162 БК РФ.

Следует также упомянуть такого важного участника бюджетного процесса, как Федеральное казначейство, поскольку в Российской Федерации имеет место казначейская система исполнения бюджета (ст. 166.1 БК РФ).