Публичное управление. 
Основы государственного и муниципального управления

Термин «публичное управление» позволяет выделить общие принципиальные характеристики государственного и муниципального управления, избегая противоречий с Основным законом. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что, отнюдь, не подвергает сомнению их характеристику как органов публичного управления. При этом политическая, административная, финансовая зависимость муниципального управления от органов государственной власти достаточно очевидна, а значительная часть осуществляемых ими функций имеет государственновластную природу.

Публичное управление — это система кооперации государственных, неправительственных, частных и смешанных структур, призванная обеспечить удовлетворение общественных интересов и решение коллективных проблем. Публичное управление, объединяя деятельность государственных, муниципальных, некоммерческих организаций, фактически представляет общественно-государственную систему реализации общенациональных и местных интересов и производства публичных услуг. В настоящем учебнике государственное управление и муниципальное управление рассматриваются как разные уровни публичного управления, и хотя в тексте чаще будет использоваться термин «государственное управление», проблема осуществления публично-властных полномочий, соразмерных как требованиям результативности и эффективности, так и требованиям подотчетности, является общей как для государственного, так и муниципального управления.

Государственное и муниципальное управление должно учитывать социально-политическую автономность личности, оставляя ей возможность самостоятельного выбора. Особое значение приобретает уровень обратных связей, массовый общественный уровень исполнения управленческих решений, где особый интерес представляют: 1) группы интересов (различные общественные фонды, профсоюзы, этнические, молодежные и др. организации с определенными интересами, парламентские лобби и пр.); 2) отношения непосредственно с гражданами (налогообложение, законотворческая и правоприменительная практика, подготовка и реализация социальных программ); 3) взаимоотношения с коммерческими предприятиями (их правовое регулирование, ГЧП и т. д.). Анализ взаимоотношений органов государственного и муниципального управления с обозначенными выше субъектами общественных отношений выводит нас непосредственно к политической составляющей их деятельности.

Государственное управление и политика

Изучение внешней подотчетности государственного управления направлено в итоге на решение его «вечной проблемы»: какие меры могут воспрепятствовать тому, чтобы аппарат управления преследовал свои собственные интересы за счет интересов тех, кто зависит от его решений и действий? Позитивная формулировка данного вопроса может быть представлена следующим образом: какими политико-административными средствами сделать совпадающими интересы управляющих и управляемых?

Один из наиболее распространенных вариантов ответов на этот вопрос был дан Джеймсом Миллем в виде классического определения сущности политической подотчетности: избрание государственных должностных лиц всеобщим голосованием, краткосрочность их пребывания в должности и частое проведение выборов. Если доступ к официальному положению государственного должностного лица и к соответствующим вознаграждениям зависит от граждан, то его собственные интересы совпадут с интересами народа в целом. Должностные лица, если они избираются народным голосованием, видят, что для получения должности им надо представить свидетельства своего рвения и компетентности в деле защиты интересов населения. Краткосрочность пребывания в должности и частое проведение выборов — гарантия того, что они будут регулярно отвечать перед народом; день выборов станет судным днем, боязнь которого будет постоянно держать их в рамках закона. Однако эту идеальную модель достаточно сложно реализовать на практике, хотя бы потому, что активность и возможности различных групп населения в доведении своих интересов до государственной администрации существенно отличаются.

Анализ показывает, что объективные причины изъянов государственного управления коренятся в особенностях механизма, с помощью которого выявляются и согласовываются интересы различных групп населения и государственных должностных лиц. Функционирование данного механизма определяется политической подсистемой государственного управления и характером его политического окружения.

При этом существуют два полярных подхода к оценке роли политики в государственном управлении. Один состоит в том, что политику следует изгонять отовсюду из государственного аппарата, а потому ее роль нужно минимизировать. Второй подход заключается в рассмотрении государственного управления лишь как механизма воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Первый подход превозносит свободный рынок и косвенные методы регулирования, второй способствует созданию централизованной системы управления и усилению административного воздействия. Но истина, вероятно, как это часто бывает, лежит посередине. Следует видеть тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственного управления и политики. Последняя отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных структур и руководствуется скорее статусными приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в межгрупповой борьбе, чем рациональным подходом к принимаемым государственным решениям. В политике цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться. Среди используемых средств характерны переговоры, создание коалиций, компромиссы, увещевания — вплоть до не очень чистоплотных сделок.

Политика в значительной степени эмоциональна в том смысле, что она чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров. Управление — более рациональный процесс, т. е. функционально организованный и целенаправленно решающий определенные задачи с учетом имеющихся ресурсов. В государственном управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий государственной деятельности. В политике главную роль играют нормативные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов, т. е. они конвенциальны, зависят от мнений тех, кто заказывает эту оценку.

В отличие от управленцев, политики не могут ограничиться рассмотрением какой-либо одной стороны проблемы. Принимая решение, они должны учесть все аспекты вопроса, что достаточно сложно сделать рационально. Поэтому в политике рациональность не имеет большого значения. Рациональность — это способность избранных средств обеспечить достижение желаемой цели. Подобные внесоциальные критерии (административный и операциональный уровни государственного управления) не годятся для определения общественной приемлемости принимаемых решений. Общественная приемлемость — это оценка проблемы с учетом интересов и позиций других членов сообщества. Решение этой задачи входит в политическую область.

Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой. Общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности. Структурно операциональная подсистема государственного управления, по крайней мере, теоретически, находится вне сферы политики, тогда как государственное управление в целом — политично и основано на учете разнообразия конфликтующих идей, интересов и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является посредником между политическим и аполитичным, бюрократизированным операциональным уровнем. Политическими вопросы становятся в силу того, что затрагивают людей, их интересы, мнения, убеждения. Для проведения пенсионной реформы требуются компетентные услуги математиков — специалистов в области страхования, а также ученых — экспертов, но финансам. Однако вопрос о том, должна ли реформа обеспечить всех общей, равной основной пенсией или это должна быть пенсия, начисляемая в каждом отдельном случае в зависимости от заработка и трудового стажа, должен ли сочетаться и, если да, то каким образом, принцип соответствия трудовому вкладу и принцип солидарного уравнивания, каков должен быть возраст выхода на пенсию — это уже не «специальные», а политические вопросы.

Поэтому можно сказать, что политическая миссия государственного управления заключается в координации и осуществлении государственной политики, а критерием хорошего управленца является умение превращать политику в управленческие решения и обеспечивать их полное выполнение. Таким образом, государственное управление превращает политический курс в решения, выполняемые административной и операциональной подсистемами, и одновременно обеспечивает обратную связь объекта управления с лицами, принимающими решения.

Как уже отмечалось, в процессе управления государство выступает в двух ипостасях: во-первых, как субъект, регулирующий общественные отношения и деятельность (политико-административная проблематика); во-вторых, как сложная структура взаимодействия, направленного на рационализацию деятельности государственного аппарата, различных подразделений государственных органов публичной власти (административно-операциональная проблематика). Внутренние противоречия системы государственного управления отражают трудности, возникающие при попытках совместить два требования: гарантировать согласованность усилий всех звеньев публичной власти во взаимоотношениях с социумом и вместе с тем рационализировать разделение труда в выработке и, что особенно важно, в реализации принятых государственных решений. Отсюда наличие внутренней конкуренции между отдельными компонентами государственного управления. Отчасти это связано с масштабом деятельности государства, однако даже в большей степени объяснение этому следует искать в специфике его целей. В отличие от коммерческих структур, для которых характерно наличие четкой целевой ориентации — максимально эффективной (прибыльной) деятельности по производству продуктов и оказанию услуг — для государства ориентация на эффективность является лишь одним из векторов развития, причем не всегда доминирующим. Помимо этого государству важно обеспечить, например, относительную справедливость распределения ресурсов, а также легитимность принятия тех или иных решений, поскольку последние носят обязательный для выполнения характер. Здесь на первый план выходят ценности. В свете вышесказанного государство «отказывается» от определенной степени эффективности в пользу реализации других целей — в первую очередь, справедливости и легитимности. Так, например, последовательное воплощение принципа разделения властей, очевидно, противоречит максимизации эффективности и оптимальной координации деятельности государства в целом, однако оправдано в целях обеспечения гарантий от произвола государственного аппарата и «ослабления» его давления на общество, что помогает решать задачу легитимации политической власти.

Поэтому проблематика государственной политики (включая понимание приемлемой степени государственного регулирования рыночных процессов) и государственного администрирования (включая выбор соответствующего инструментария и процедур) лежит в разных плоскостях и разрешается через реализацию разных моделей действий. Рассуждая абстрактно, нет оснований их прямо сопоставлять и тем более противопоставлять. Однако каждой из плоскостей адекватна собственная логика практических действий. В своем предельном выражении политическая логика предполагает полную автономию и ответственность каждого органа публичной власти по предметам его ведения (президент, федеральное собрание, правительство, суды, региональные органы государственной власти). Идеальный вариант выражается в известном принципе разделения властей и механизме «сдержек и противовесов». Если же рассматривать лишь ОИВ и неограниченно следовать логике администрирования, то естественно максимально концентрировать «в одних руках» все полномочия и ответственность. Планирование превращается в составление «маршрутной карты» управленческих действий. В итоге в лучшем случае государственные органы имеют некоторую совокупность аналогов бизнес-планов. Программы и проекты при гаком подходе напоминают специальные операции, результативные для достижения краткосрочных целей, связанных с перераспределением властных полномочий и экономических активов. Сложности возникают при реализации долгосрочных стратегических программ, требующих координации усилий разных субъектов (государство, бизнес, некоммерческие организации), что невозможно без развитой институциональной автономии, компетентного лидерства, рационально действующего административного аппарата и политической подотчетности. Технократизм в государственном управлении способен определить содержание деятельности («что делать?») и хорош при односубъектном государственном планировании, когда административное господство позволяет легко решать вопросы о субъектах деятельности («кто это будет делать» ?). Однако даже межведомственное согласование усилий создает известные проблемы, которые умножаются в случае ГЧП или при попытках включить представителей гражданского общества в процесс разработки и реализации стратегических решений. В целом, обе логики способны дополнять друг друга, если использовать их сбалансированно, избегая абсолютизации. Однако пока баланс не определился, они порождают конкурирующие подходы^[1].

Внутренние сложности согласования политических и административных сторон государства как субъекта управления накладываются на ограничения, возникающие в рамках выполнения его регулятивных функций, особенно главной из них, связанной с регулированием экономического рынка.

• [1] См.: Купряшин Г. Л. Сильные институты и координация политики на федеральном уровне. URL: e-journal.spa.msu.ni/images/File/2011/29/Kupryashin.pdf (дата обращения: 11.11.2014).