Оценка публичной политики

В англо-саксонских странах оценка публичной политики — привычная практика, которая позволяет не только судить об умениях администрации, но и позволяет контролировать и даже облегчать вмешательство государства. Иначе обстоит дело во Франции. Во Франции, как отмечают некоторые исследователи, сказывается влияние сразу нескольких традиций.

Что это за традиции? Прежде всего речь идет об «якобинской» традиции, согласно которой государство должно быть выразителем «общего интереса» .

Во-вторых, нельзя не сказать о руссоистской традиции, связанной с пониманием парламента, голосующего законы, как выразителя «общей воли» .

В-третьих, речь идет о технократической традиции, придающей значительное внимание роли крупных корпусов администрации, которые действуют нередко в обстановке секретности. В итоге и общественное мнение, и сама администрация чаще всего с немалыми трудностями принимают оценки, идущие извне.

Что имеется в виду, когда говорится о внешней оценке? Введение такой оценки некоторые специалисты называют культурной квази-революцией.

Эта квази-революция может быть представлена в трех составляющих. Во-первых, изначально она воспринимается на «технократический» манер, как некий контроль, который призван оценить объявленные намерения и полученные результаты. Во-вторых, она выражается в признании или нет правомерности политики и оценке ее результатов.

В своей «демократической» версии эта оценка предстает как суждение по вопросу ценности политики. Ценность получает свое выражение в оправданности решения, а не только в его эффективности.

Наконец, оценивается коллективная мобилизация и возможности демократизации публичного решения. В этом случае оцениваются возможности сопоставления различных точек зрения в рамках выработки и осуществления политики. На заднем плане такого понимания можно легко обнаружить подход Ю. Хабермаса, который отстаивает позицию, связанную с проведением публичной дискуссии.

Окончание публичной политики

Этот этап является логичным для последовательного анализа публичной политики. Примером такой политики может быть, например, государственная колониальная политика, которую долгие годы проводили в ряде стран Европы (Франция, Великобритания, Бельгия и т. д.). Но это может быть и вполне конкретная политика. Например, политика развития городов во Франции в 1960;е гг. или политика, связанная с преобразованием социально-экономической деятельности моногородов, сформировавшихся в прошлом столетии в нашей стране.

Следует отметать два момента, связанных с окончанием публичной политики. Окончание ее проведения не означает окончания влияния на общество данной конкретной публичной политики. Эта политика может превращаться (и обычно превращается) в обычную, обычно лишенную творчества (иногда говорят рутинную) политику, которая может продолжать оказывать свое воздействие на общество.

И еще один момент. Окончание той или иной политики не означает окончания деятельности организаций, которые ее осуществляли. Такие структуры нередко по времени переживают политику.

И, наконец, завершение конкретной публичной политики не означает прекращения ее существования. Она сохраняется в памяти политиков и общества. Опыт ее проведения является питательной основой для других конкретных публичных политик.

Программирование деятельности

Как нами было показано только что, решение не является неким изолированным актом. Оно выступает как совокупный процесс, в котором для исследователя публичной политики не столько важны вопросы, кто и почему, принял то или иное решение. Куда более важным является вопрос логики принятого решения, приводящей позднее к тому или иному конкретному результату.

Всякая попытка выяснения логики, определившей то или иное решение, неизбежно связана с вопросами формулирования и легитимации этого решения.

Формулирование, обозначает прежде всего деятельность по выбору ответов на конкретный, общественно значимый политический вопрос. Взять, скажем, проблему изменений в пенсионном обеспечении граждан в нашей стране. Как известно, летом 2004 г. Государственная дума и Совет Федерации приняли закон о замене льгот различным группам лиц пенсионного возраста на денежные выплаты. Этому решению предшествовало большое число разнообразных действий властей федерального уровня: было проведено экономическое обоснование принятого решения, работали разнообразные комиссии, были проведены неформальные встречи, круглые столы, в которых принимали участие представители ветеранских организаций. Данный вопрос активно обсуждался в многочисленных региональных организациях ветеранов войны и труда. Все это позволило оценить политические, технические и финансовые последствия указанных решений.

Одним из наиболее важных аспектов анализа и формулирования решения по тому или иному вопросу является оценка взаимодействия того, что в политической науке называют политическими дебатами, а также политическим соперничеством на выборах (politics) и конкретными политическими действиями (polities). Действительно, публичная политика может казаться допустимой и даже желаемой в техническом плане и полностью нереализуемой с точки зрения электоральной политики.

Фаза выбора оптимального решения отличается особой сложностью в период угрозы или возникновения вооруженного конфликта. В этой связи можно привести несколько примеров. Французские исследователи, например, всякий раз напоминают о чрезвычайно высокой степени напряжения, которое сопровождало решения генерала де Голля о возможном использовании военной силы для урегулирования кризисной ситуации в мае 1968 г. То же самое можно сказать и о событиях октября 1993 г. в нашей стране, когда выступление объединенных сил оппозиции грозило серьезными потрясениями для всей политической системы страны.

Конечно, далеко не все решения принимаются в период возникновения драматических ситуаций. Однако их принятие в демократическом обществе никогда не является гладким, спокойным, линейным процессом, как это иногда представляется в мемуарной литературе участников тех или иных политических решений или в оторванных от жизни научных публикациях.

Неопределенность при принятии решения нередко бывает следствием того, что акторы публичной политики сами далеко не всегда отчетливо представляют последствия своих действий. Об этом красноречиво свидетельствует, например, фраза, брошенная одним из активистов военного движения в конце прошлого столетия:

" Мы не знаем, куда мы идем, но идем мы туда довольно быстро; теперь осталось выяснить, куда же все-таки мы идем" .

Такое же поведение нередко характерно и для правящих инстанций. Красноречиво пишут об этом И. Мени и Ж.-К. Тениг:

" Публичные власти много суетятся, но они никогда изначально не знают, почему они бегут, какая проблема является причиной их бега. Часто лишь в конце своего забега они отдают себе отчет в том, зачем они бегут" .

Важное значение в процессе принятия решения приобретает и фаза легитимации. Она охватывает совокупность механизмов, которые делают возможным выбор того или иного конкретного решения, осуществленного правительством. Нет слов, эта фаза тесно связана с процессом решения. И в реальной политической практике бывает очень трудно отделить ее от фазы формулирования.

Что мы понимаем под легитимацией правительственного решения? В демократическом обществе любое решение, претендующее на легитимность, должно соответствовать идее и практике правового государства. Это означает, что решение должно приниматься в соответствии с требованиями конституции страны и в рамках существующего в данном обществе юридического порядка. Если то или иное решение, принятое властями, является легитимным, то в глазах большинства общественности оно предстает с юридической точки зрения как приемлемое и даже справедливое.

Однако при анализе политических решений нужно учитывать вторую сторону проблемы. Речь идет о восприятии решений обществом. Это восприятие может расходиться с правовой оценкой решения. Нередко бывает так, что безупречные, с точки зрения права, решения не приемлет общественное мнение. Так было с попыткой проведения реформы школы во Франции.

То же самое можно сказать и о решении по замене льгот денежными выплатами, принятое в нашей стране летом 2004 г. С правовой точки зрения процедура принятия этого решения в полной мере отвечает конституционным требованиям и положениям. Однако вряд ли можно говорить о полном единодушии общественного мнения в оценках содержания принятого решения. Как показали результаты опроса Центра исследований ассоциации маркетинга в 65 регионах России, только 20 процентов опрошенных (а опрашивали тех, кому адресована реформа) относятся к реформе положительно. Не удивительно, что некоторые из политологов предсказывали тогда возможность возникновения протестного движения в недалеком будущем.