Межбюджетные трансферты. 
Налоги и налогообложение

В экономической теории выделяют два основных типа межбюджетных трансфертов: обусловленные и необусловленные их целевым использованием. Первый тип представляет собой трансферты, которые предназначены для решения определенных задач и имеют заранее оговоренные условия финансирования. Целевые (долевые) трансферты используются, например, при распределении инвестиционной финансовой помощи. Необусловленные (нецелевые или широкоцелевые) трансферты (второй тип) отличаются тем, что их получатель вправе распоряжаться ими как собственными доходами. Главной задачей, которую ставит перед собой центральное правительство, предоставляя необусловленные трансферты, является выравнивание доходных возможностей регионов для предоставления базовых бюджетных услуг, обеспечивающих их стандартный уровень в регионахреципиентах. Преобладающим типом межбюджетных трансфертов являются нецелевые трансферты, выравнивающие возможности нижестоящих властей по осуществлению текущих расходов на предоставление базового набора социальных услуг, к которым, как правило, относятся образование, здравоохранение, коммунальные услуги, охрана общественного порядка, услуги государственного управления.

Практика предоставления выравнивающих трансфертов определяется рядом факторов, к которым относятся:

• • степень горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. Значительные масштабы социально-экономических и финансовых различий между регионами, как правило, приводят к необходимости проведения масштабной перераспределительной политики федеральных или субнациональных органов власти;
• • степень вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Возникающий по ряду причин дисбаланс между закрепленными за субнациональными органами власти расходными полномочиями и собственными доходными источниками создает предпосылки для перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы;
• • степень бюджетной децентрализации, понимаемая как степень автономности нижестоящих органов власти в принятии налогово-бюджетных решений, определяет уровень диспропорций в уровне налоговых поступлений и объеме предоставляемых бюджетных услуг, необходимость проведения выравнивающей бюджетной политики;
• • общественное мнение относительно перераспределительной политики федеральных и субнациональных властей. Как правило, в странах с длительной историей унитарных высокоцентрализованных бюджетных систем общественное мнение склоняется к меньшей бюджетной автономии субнациональных органов власти и более активной роли центральных властей в сглаживании межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности.

Влияние перечисленных факторов, а также трудности выравнивания капитальных и текущих расходов регионатьных и местных бюджетов в рамках единого трансферта обусловливают наличие нескольких форм межбюджетных трансфертов.

Согласно ст. 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы предоставляются в четырех формах (рис. 6.2).

Рис. 6.2. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета согласно гл. 16 БК РФ.

Аналогичные формы межбюджетных трансфертов предоставляются и из бюджетов субъектов РФ (рис. 6.3).

со О).

Рис. 63. Межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ согласно гл. 16 БК РФ.

РФФПМР (ГО) — Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); РФФПП — Региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов согласно ст. 142 БК РФ предоставляются в форме:

• • дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
• • субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• • субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• • иных межбюджетных трансфертов.

Предоставляемые в 2013—2016 гг. межбюджетные трансферты из федерального бюджета приведены в табл. 6.6.

Таблица 6.6

Состав и структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2013—2016 гг.

Более 95% объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Распределение свыше 70% объема межбюджетных трансфертов утверждается в рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов распределено между субъектами РФ на три года, что создает условия для повышения качества финансового планирования в регионах, поскольку утверждение трансфертов в рамках фонда финансовой поддержки регионов на три года означает, что даже если у субъекта Федерации увеличатся доходные источники, улучшатся показатели, то утвержденные в трехлетием бюджете трансферты не будут уменьшены. Это должно стимулировать субъекты к росту налоговой базы.

Тем не менее система межбюджетных трансфертов в России достаточно сложна. По Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» в 2011 г. насчитывалось 37 трансфертов: 2 — по подразделу «дотации», 7 — по подразделу «субсидии» и 21 — по подразделу «иные межбюджетные трансферты». По некоторым направлениям финансирование составляло менее 1 млрд руб., что говорит о получении средств в отдельно взятом регионе в незначительном объеме.

Таким образом, предоставление финансовой помощи российским регионам со стороны федерального центра осуществляется по многим каналам, относительная величина которых на протяжении последних лет была подвержена существенным изменениям. Основными каналами передачи средств федерального бюджета регионам являются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, субвенции и субсидии. Субсидия и субвенция поддерживают федеральные и региональные социальные программы и федеральные мандаты.

Уровень финансирования за счет федерального бюджета всех субъектов составил в 2012 г. 17% от всех расходов субъектов РФ. Получателями межбюджетных трансфертов являлись около 80% субъектов РФ.

В 2012 г. около 38% межбюджетных трансфертов имели форму дотаций, а среди них почти 80% приходилось на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, определяемые исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации, который, в свою очередь, определяется в порядке, установленном Правительством РФ.

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ предоставляются с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья.

Дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе и в отличие от субсидий и субвенций — без установления направлений и (или) условий их использования. Общий размер дотаций из федерального бюджета в 2012 г. составил 498 млрд руб. Значительное количество региональных бюджетов зависит от дотаций из федерального бюджета.

В 2010 г. было 70 дотационных регионов, т. е. 84% всех регионов России находились в зоне убыточности, а в них проживает 74,2% населения страны и они охватывают 87% территории государства.

Высок уровень дотационное™ и местных бюджетов: 63,0% данных бюджетов получают дотации от 50 до 100% их доходов; 21,4% — от 20 до 50%; и только 15,6% — от 0 до 20%. Дотации па выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований составили в 2010 г. 70,4% от общего объема дотаций^[1].

Под субсидиями в соответствии со ст. 132, 139 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам Федерации и местным бюджетам в целях софинансирования расходов, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти регионов по предметам ведения субъектов Федерации и предметам совместного с Российской Федерацией ведения, и расходов по выполнению полномочий органов местного самоуправления, но вопросам местного значения.

Субвенции — межбюджетные трансферты, предоставляемые с целью компенсации расходов регионов и муниципалитетов на выполнение соответственно федеральных или региональных мандатов.

При обязательном целевом использовании субсидий и субвенций затраты на контроль и оценку эффективности их расходования могут превышать выгоды от получаемых межбюджетных трансфертов в регионах. Кроме того, значительное количество видов субсидий и субвенций вызывает усложнение их администрирования.

Большие объемы межбюджетных трансфертов и значительная их роль в формировании доходов региональных и местных бюджетов свидетельствуют о зависимости региональных бюджетов от федерального бюджета, муниципальных — от бюджетов субъектов РФ, поскольку проблемы обеспечения финансовыми ресурсами принятых расходных обязательств они решают за счет межбюджетных трансфертов, что порождает иждивенческие настроения у территориальных органов власти и не создает на субфедеральном и местном уровнях стимулов к укреплению доходной базы бюджетов за счет расширения налоговых источников.

Поскольку эффективность межбюджетных отношений выражается не только в показателях, характеризующих состояние бюджетной системы или бюджетную обеспеченность территорий, но и в показателях развития экономики и социальной сферы отдельных регионов и муниципальных образований, а также в показателях уровня и качества жизни граждан, выравнивающий эффект при распределении средств финансовой помощи должен быть дополнен инструментами стимулирующего характера, направленными па обеспечение социально-экономического развития территории. И несмотря на то что в целях стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами в ст. 130 и 136 Б К РФ установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, задача повышения заинтересованности территорий в саморазвитии по-прежнему актуальна.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2013—2015 годах» говорится о необходимости и в дальнейшем для дополнительного стимулирования деятельности субъектов РФ по наращиванию регионального налогового потенциала активнее использовать механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступлений доходов в бюджеты всех уровней. В настоящее время, по оценкам Счетной палаты, доля инвестиционных капитальных расходов составляет от 1 до 5% местных бюджетов, да и то в развитых муниципальных образованиях. Для выполнения этого требования Бюджетного послания Президента РФ бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений будет сосредоточена на решении следующих задач:

• • финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями публичной власти;
• • обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов, а также стимулирования по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетов;
• • укрепление межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики;
• • повышение предсказуемости распределения межбюджетных трансфертов.

В перспективе реформирования межбюджетных отношений России межбюджетные трансферты необходимо укрупнять и ранжировать по важнейшим направлениям. На современном этапе уже проводится подобная работа. Если в 2008 г. межбюджетные трансферты, группируемые в трех фондах (Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов РФ, Федеральном фонде софинансирования расходов, Федеральном фонде компенсаций), составляли 88,6% от общего фонда ассигнований на межбюджетные трансферты, то к 2014 г. их удельный вес возрастет до 96,7%. Что же касается ранжирования межбюджетных трансфертов, то с 2011 г. при предоставлении финансовой помощи регионам акцент смещен на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличив их объем, в том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего на софинансирование таких полномочий субъектов РФ, как выплата заработной платы некоторым категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным категориям граждан. Такой подход в большей степени отвечает требованиям выравнивания возможностей регионов, но реализации конституционных прав граждан и исключает ситуацию, когда финансово самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных полномочий.

В целях установления единого подхода в субъектах РФ и муниципальных образованиях к утверждению объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при среднесрочном планировании, а также повышения возможностей субъектов Федерации выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменении показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и на плановый период, субъектам РФ предоставлено право утверждать на плановый период нераспределенный между муниципальными образованиями объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в устанавливаемых бюджетным законодательством РФ размерах. Аналогичным правом следует наделить муниципальные районы в случае составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и на плановый период. Кроме того, предполагается прописать в БК РФ требования к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и дотаций на выравнивание бюджетов поселений, предусматривающие определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов РФ.

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ являются инструментом решения общегосударственных задач на региональном уровне и способствуют повышению эффективности использования бюджетных ресурсов. Однако, учитывая ограниченные возможности федерального бюджета, предусматривается сокращение перечня и объемов финансовой помощи, предоставляемой в данной форме. В целях дальнейшего повышения эффективности трансфертной политики и межбюджетных отношений целесообразно объединение разрозненных видов предоставляемых субсидий в консолидированные субсидии.

Предоставление консолидированных субсидий предусматривает больше прав, но использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями. Получатель субсидии должен иметь возможность самостоятельно распределять выделенные средства по направлениям, включенным в субсидию, с условием обеспечения достижения поставленных перед ним целей и решения конкретных задач. Одновременно консолидация ряда отраслевых субсидий позволит возложить и большую ответственность за эффективное их использование на органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципалитеты. В ряде случаев более эффективной, играющей стимулирующую роль может быть замена некоторых видов субсидий па гранты для субъектов Федерации, предоставляемые в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий.

Действенным стимулом оптимизации расходов соответствующих бюджетов при сохранении стимулов по выполнению расходных обязательств являются субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

В последнее время сложилась широкая практика делегирования расходных обязательств с передачей субвенций как между органами государственной власти, так и между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На их финансирование в 2014—2015 гг. из федерального бюджета предполагается выделить 20 субвенций. Для повышения эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг необходимо установить в составе методик расчетов субвенций поправочные коэффициенты, учитывающие фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям.

В целях расширения возможностей управления бюджетными средствами, предусмотренными на осуществление делегированных обязательств, следует, как и в отношении субсидий, предоставлять субвенции на финансовое обеспечение нескольких делегированных обязательств в форме консолидированной субвенции.

Целесообразно также закрепить за субъектами РФ право самостоятельно определять объемы расходов, осуществляемых за счет соответствующих субвенций, по каждому из установленных направлений их использования.

Осуществляемое в настоящее время совершенствование форм, механизмов и условий предоставления межбюджетных трансфертов, способствуя укреплению бюджетного федерализма, не устраняет, однако, имеющихся серьезных недостатков межбюджетных отношений, к которым относятся:

• • высокая доля прямых поступлений из федерального (субфедерального) бюджета в доходах региональных (местных) бюджетов;
• • превышение расходов территориальных бюджетов над собираемыми налогами;
• • резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;
• • отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей.

Для устранения этих недостатков необходимо реформировать межбюджетные отношения в плане усиления финансовой самостоятельности регионов за счет увеличения налоговой составляющей их бюджетов.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Назовите, в каких формах выделяются межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
• 2. Какие меры следует предпринять для развития доходного потенциала территорий?
• 3. Какая форма межбюджетных трансфертов преобладает в настоящее время?

Тесты

• 1. Доходы, полученные бюджетами в виде межбюджетных трансфертов, к собственным доходам:
  • а) относятся;
  • б) относятся за исключением субсидий;
  • в) относятся за исключением дотаций;
  • г) относятся за исключением субвенций;
  • д) не относятся.
• 2. В среднесрочной перспективе основной формой межбюджетных трансфертов станут:
  • а) дотации;
  • б) субсидии;
  • в) субвенции;
  • г) иные межбюджетные трансферты.
• 3. В России количество местных бюджетов:
  • а) более 24 тыс.;
  • б) более 30 тыс.;
  • в) 15 тыс.

• [1] Российская бизнсс-газста. 2011. 5 июля. С. 5.