Правовое регулирование миграции граждан Европейского Союза

Правовое регулирование миграции граждан ЕС имеет сложную принадлежность в структуре права ЕС. Свобода передвижения лиц рассматривается как элемент общего рынка, пространства свободы, безопасности и правосудия, следствие единого европейского гражданства. Она включает регулирование таких вопросов, как пребывание (проживание) граждан ЕС на территории Союза, перемещение трудящихся и воссоединение семьи. Правовому регулированию этих вопросов посвящены ст. 45—54 Договора о функционировании ЕС.

Статья 45 Договора о функционировании ЕС закрепляет свободное передвижение работников, включая отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда (ч. 2 ст. 45). Детали реализации данного права раскрываются в Директиве Совета и Европейского парламента № 2004/38/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов.

Пребывание (проживание) граждан ЕС регулируется различно в зависимости от срока нахождения на территории другого государства-члена. Краткосрочное пребывание (до трех месяцев) является свободным (ст. 6 Директивы). Долгосрочное пребывание (на срок более трех месяцев, ст. 7 Директивы) свободно для тех, кто не обременяет социальную систему принимающего государства, а именно:

• • для трудящихся или работающих на условиях самозанятости;
• • для имеющих достаточные средства для содержания себя и своей семьи, а также полную медицинскую страховку;
• • для получающих профессиональное образование и имеющих достаточные средства, а также медицинскую страховку;
• • для членов семей лиц, относящихся к любой из вышеуказанных групп.

Постоянное проживание в течение пяти лет, а в ряде случаев этот срок сокращается, дает статус постоянного жителя (п. 1 ст. 16 Директивы). При этом условия, относящиеся к долгосрочному пребыванию, не применяются.

Реализация данного права ограничена соображениями государственной политики, общественной безопасности и здравоохранения, которые не могут применяться с экономическими целями (п. 1 ст. 27 Директивы).

Трудовая миграция граждан ЕС относится к элементам общего рынка. Она охватывает права:

• а) принимать реально предлагаемую работу;
• б) свободно перемещаться с этой целью по территории государствчленов;
• в) проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников;
• г) по соблюдению условий, которые будут установлены регламентами Комиссии, оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности (ч. 3 ст. 45 Договора о функционировании ЕС).

Отмеченные права могут быть реализованы при соблюдении ограничений, являющихся оправданными по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья и не подлежат применению к работе в публичной администрации.

Основным источником регулирования является Регламент Европейского парламента и Совета № 492/2011, заменивший Регламент Совета.

№ 1612/68 о свободном перемещении трудящихся в пределах Сообщества.

Оговорки о «новых» членах представляли собой отступления от общих правил, установленных Регламентом № 1612/68, которые могли быть использованы «старыми» членами ЕС в отношении граждан «новых» государств-членов для ограничения свободного перемещения трудящихся последних. Эти оговорки заключались в том, что в продолжение двухлетнего периода после расширения ЕС между «старыми» и «новыми» государствами-членами могли продолжать действовать соответствующие двусторонние соглашения или национальное законодательство «старых» участников ЕС, т. е., как правило, разрешения на работу. По истечении двух лет ограничения могли быть продлены еще на три года при информировании Комиссии, после чего ограничения были возможны только в случае существенного подрыва рынка труда или угрозы такового в течение еще одного двухлетнего периода. Действие оговорок не могло ухудшить положение трудящихся из «новых» государств-членов в сравнении с тем, как оно существовало на момент присоединения соответствующих стран к ЕС. Оговорки не применялись в отношении Мальты и Кипра (см. Протоколы о переходных мерах к Акту об условиях присоединения Чешской Республики, Эстонии, Латвии, Литвы, Венгрии, Мальты, Польши, Словении и Словакии 2003 г. и к Акту об условиях присоединения Республики Болгария и Румыния 2005 г.). Например, Испания вводила подобные ограничения в отношении трудящихся — граждан Румынии.

Воссоединение семьи рассматривается совместно с миграцией граждан ЕС как мера, способствующая стабильности экономической активности лиц.

Основными источниками являются Директива № 2004/38/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, кодифицировавшая ранее выработанное законодательство ЕС, и Директива № 2003/86/ЕС о праве на воссоединение семьи, касающаяся исключительно граждан третьих стран. В 2014 г. Комиссия выступила с разъяснениями о применении второго документа.

Под воссоединением семьи понимается въезд и проживание в государствах-членах членов семьи с целью сохранения единства семьи.

Обобщая определения вышеуказанных документов, к членам семьи можно отнести:

• • супруга (супругу) или не состоящего в браке партнера, в случае если законодательство принимающего государства приравнивает такое партнерство к браку. При этом полигамные браки не признаются, и воссоединение возможно только между двумя супругами;
• • несовершеннолетних или совершеннолетних, но находящихся на иждивении детей каждого;
• • родственников каждого по прямой восходящей линии, находящихся на иждивении.

Концептуальным условием для воссоединения семьи является гарантия необременения системы социального вспомоществования принимающего государства. Это может быть подтверждено в том случае, когда лицо, с которым воссоединяется семья, соответствует нескольким критериям:

• а) в случае присоединения к гражданину ЕС — тем же, что и для долгосрочного пребывания самого гражданина ЕС;
• б) в случае присоединения к гражданину третьего государства, на законных основаниях проживающему в ЕС (именуемому спонсором):
  • • наличием жилья, сопоставимого с обычным для данного региона и соответствующего стандартам безопасности принимающего государства;
  • • наличием медицинской страховки;
  • • наличием стабильного и регулярного дохода, достаточного для содержания семьи без участия социальной системы принимающего государства;
  • • выполнением мер по интеграции (по усмотрению принимающего государства) до или после воссоединения.

Правила въезда, например визовые требования, в отношении членов семей действуют в полном объеме.

Статус членов семьи аналогичен статусу спонсора.

Самостоятельное право на постоянное проживание на территории государства — члена ЕС возникает у членов семьи, как правило, по истечении пяти лет непрерывного проживания в стране.

Ограничением для реализации права на воссоединение семьи служат соображения государственной политики, общественной безопасности и здравоохранения.

В итоге широких общественных консультаций по вопросу о воссоединении семьи и с целью большего единообразия политики и практики в ЕС в целом 3 апреля 2014 г. Комиссией было принято руководство по применению Директивы 2003/86/ЕС.