Местное самоуправление в российском обществе

В российском обществе некоторые элементы местного самоуправления существовали еще в средневековый период, хотя в условиях господства самодержавной государственной власти они были весьма ограниченны. В частности, в определенной мере оно было представлено в средневековой сельской соседской общине, в общине — волости.

По земской реформе Ивана IV вместо наместников и волостелей на местах из числа наиболее зажиточных посадских людей и крестьян городскими и волостными тяглыми людьми выбирались на один-два года земские старосты, возглавлявшие земские избы, состоящие, помимо земских старост, из выборных земского дьяка и целовальников. В их ведении находились суд (кроме дел о крупных уголовных преступлениях), управление тяглым населением и сбор налогов на него. Они содержались на деньги местного населения.

При Петре I по указу 1699 г. в городах земские избы были превращены в органы городского самоуправления, которые состояли из выбираемых посадскими людьми бургомистров и подчинялись Бурмистерской палате (позднее губернаторам), а в 1721—1724 гг. были заменены магистратами и ратушами. Зачатки городского самоуправления были закреплены Грамотой Екатерины II на права и выгоды Российской империи (1785 г.), а затем получили дальнейшее развитие в Городском уложении 1870 г.

Законодательное оформление местного самоуправления на уровне сельских общин окончательно произошло при проведении земской реформы 1864 г. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. в губерниях и уездах создавались губернские и уездные земские собрания, которые каждые три года избирали земские управы в качестве своих исполнительных органов, контролировали их работу, утверждали земский бюджет, ведали раскладкой земских повинностей. Председателями земских собраний, губернских и уездных съездов были предводители дворянства. Председатели губернских земских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами. В основу избирательной системы были положены выборное, имущественное (ценз) и сословное начала.

Для советской системы местного самоуправления было характерно соподчинение входящих в нее звеньев, отрицание принципа разделения властей, декларирование полновластия на соответствующей территории представительных органов, в частности Советов депутатов, которым должны подчиняться все другие органы и организации государства. Местные советы считались органами государственной власти, тогда как их исполнительные комитеты, формировавшиеся из состава соответствующего местного совета, подчинялись ему и вышестоящему органу государственного управления, а отделы и управления этих комитетов назывались местными органами государственного управления. Они были обязаны содействовать проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов, обеспечению выполнения основных государственных функций на каждом участке территории страны, находились под контролем соответствующих органов КПСС, которым реально принадлежала власть в государстве, его регионах и местностях. Депутаты местных советов работали в них не на постоянной основе и избирались путем безальтернативных выборов. Их сессии, как правило, проводились в течение одного дня, сводились к обсуждению и утверждению проектов решений, заранее подготовленных аппаратом исполнительного комитета и согласованных с соответствующими партийными комитетами. В числе этих проектов были, в частности, планы и бюджеты, которые готовились на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

В российском обществе, по данным на конец 1999 г., насчитывается более 12,2 тыс. муниципальных образований, из них: городских — 625, поселков — 516, городских районов и округов — 153, районов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населенных пунктов — 203. Они весьма разнообразны по составу своего населения, удаленности от административных центров и многим другим показателям. Например, в Республике Алтай на 1 января 2000 г. из 254 поселений 14 (5,5%) находились в районах с преимущественно казахским населением, 70 (27,5%) — в районах с преимущественно алтайским населением, 170 (66,9%) — в районах с преимущественно русским населением^[1].

По законодательству систему институтов российского местного самоуправления составляют: институты непосредственной демократии — собрания и сходы граждан, местные референдумы, выборы в органы местного самоуправления; представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избранных населением муниципального образования; главы муниципальных образований (главы администраций, районов, городов, поселков, мэры), избираемые непосредственно населением соответствующей территории или представительными органами местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление, т. е. самоорганизация граждан по месту их жительства на территории муниципального образования (во дворах, улицах, кварталах, микрорайонах).

Конституция РФ в ч. 1 ст. 131 определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет следующие организационно-территориальные единицы местного самоуправления: сельское поселение — один или несколько сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов, и других сельских населенных пунктов); городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией; муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией; поселение — городское или сельское поселение; городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения; муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Все указанные единицы местного самоуправления обладают довольно широким перечнем прав и обязанностей перед населением. В частности, муниципальные образования, в том числе находящиеся на границах другого муниципального образования, наделены достаточно широкими функциями, правами и обязанностями. Так, в ранее действовавшем Законе Московской области от 13.06.1996 № 27/96−03 «О местном самоуправлении в Московской области» к ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, относились следующие вопросы местного значения: принятие и изменение устава муниципального образования, контроль над его выполнением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью муниципального образования; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения; содержание и использование муниципальных нежилых помещений в соответствующем муниципальном образовании; регулирование планировки и застройки территории; контроль над использованием земель; благоустройство, санитарная очистка и озеленение территории.

К совместному ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, и муниципального образования, в границах которого оно находится, относятся: установление налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, энерго-, газо-, теплои водоснабжения, канализации; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

Некоторые законодательные акты еще более детализируют полномочия муниципальных образований. В частности, ранее действовавший Закон Омской области от 14.12.1995 № 37−03 «О местном самоуправлении в Омской области» определял, что в области планирования бюджета, финансов и учета администрация муниципального образования: разрабатывает проекты местного бюджета, планов и программ социально-экономического развития; принимает решения о распределении средств, выделенных для финансирования государственных программ и мероприятий; рассматривает предложения о размещении, развитии и специализации коммерческих и некоммерческих организаций и принимает по ним решения; проводит работу по исполнению местного бюджета; объединяет на договорных началах средства на строительство и содержание производственных объектов, объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также на проведение природоохранных и иных мероприятий.

Однако реальные полномочия муниципальных образований в значительной мере определяются не только правовой базой, но и имеющимися в их распоряжении объектами муниципальной собственности, материальными и финансовыми ресурсами. Примерно 9/10 муниципальных образований имеет муниципальную собственность. В 40,2% из них существуют муниципальные предприятия, в 71,9 % — муниципальные учреждения образования, в 64,8% - муниципальные учреждения здравоохранения, в 65,1 % — муниципальные учреждения культуры и спорта, в 69,6 % — муниципальный жилой фонд. При этом около 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения). Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составляет около 24%. Однако почти каждое четвертое муниципальное образование не имеет своего собственного бюджета. Финансы местного самоуправления, в основе которых лежат местные бюджеты, находятся в бедственном положении. В результате основная часть органов местного самоуправления не в состоянии обеспечить полное финансирование расходов существующей в их местности социальной сферы и систем жизнеобеспечения, около 30 % которых являются фактическими банкротами^[1].

Функции, права и обязанности муниципальных образований во многом определяют структуру органов местного самоуправления, которые могут быть органами представительными (законодательно-представительными) или исполнительно-распорядительными, выборными или невыборными, коллегиальными или единоличными, общей или специальной компетенции. Именно через эти органы, а также через собрания, сходы, конференции, опросы, референдумы, выборы, нормотворческую инициативу, предложения, заявления и жалобы, сборы подписей граждане, проживающие в определенном муниципальном образовании, преимущественно и могут реально участвовать в управлении своими делами.

В зависимости от способа избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), его статуса, способа образования главы администрации, степени участия представительного органа в деятельности местной администрации и других показателей ученые называют следующие теоретически возможные варианты организационной структуры местного самоуправления.

Если глава муниципального образования является одновременно главой местной администрации, то возможны две системные модели взаимного отношения между главой муниципального образования, главой местной администрации и представительным органом:

• — население избирает депутатов представительного органа и главу муниципального образования. Глава назначает должностных лиц администрации и руководит ими. При этом не исключается возможность избрания населением некоторых должностных лиц. Депутаты избирают из своего состава председателя представительного органа;
• — население избирает депутатов представительного органа. Депутаты избирают из своего состава главу муниципального образования и председателя представительного органа. Глава возглавляет местную администрацию, назначает должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации. Часть этих руководителей может избираться населением.

В случае если глава муниципального образования является одновременно председателем представительного органа, система органов и их взаимозависимость организуется по одной из следующих моделей:

• — население избирает депутатов, главу муниципального образования и главу местной администрации. Глава местной администрации назначает должностных лиц и руководит ими;
• — население избирает депутатов, главу муниципального образования — председателя представительного органа. Представительный орган назначает по контракту главу местной администрации, который назначает должностных лиц, и руководит ими;
• — население избирает депутатов и главу местной администрации. Депутаты избирают главу муниципального образования — председателя представительного органа. Глава местной администрации назначает должностных лиц и руководит ими;
• — население избирает депутатов. Депутаты избирают главу муниципального образования — председателя представительного органа и возглавляют отдельные структурные подразделения местной администрации. Руководящий орган местной администрации является коллегиальным;
• — население избирает депутатов. Депутаты избирают главу муниципального образования — председателя представительного органа, назначают по контракту главу местной администрации, который назначает должностных лиц и направляет их деятельность.

В случае, если глава муниципального образования является одновременно главой местной администрации и председателем представительного органа, возможны две модели структурных организационных отношений:

• — население избирает депутатов и главу муниципального образования. Глава муниципального образования председательствует в представительном органе, назначает должностных лиц;
• — население избирает только депутатов. Депутаты избирают главу муниципального образования, который председательствует в представительном органе, назначает должностных лиц и руководит ими.

В основе структуры органов местного самоуправления современного российского общества лежат известные, исторически сложившиеся модели. Однако эти модели нуждаются в дальнейшем совершенствовании и их деятельность должна быть обеспечена организационными, экономическими и юридическими гарантиями.

Организационные гарантии состоят в закреплении самостоятельности указанных структур местного самоуправления в пределах его полномочий, в предоставлении возможности местному населению самостоятельно решать свои дела путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через свои выборные органы. Эти гарантии предполагают установление определенного порядка взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, создание различного рода координационных, совещательных и иных рабочих структур.

Экономические гарантии являются реальными, если соответствующие местные поселения располагают реальными объектами собственности, способными приносить реальный доход, или в их распоряжении имеются необходимые финансовые средства. Для этого государство должно оказывать материальную помощь местному самоуправлению, обеспечивая муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты. В рамках бюджета каждого субъекта РФ должен быть сформирован фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Если же структуры местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, связанные с дополнительными расходами, то эта их деятельность должна быть компенсирована государственными органами, принявшими соответствующие решения.

Юридические гарантии предполагают принятие нормативных актов на всех уровнях государства, которыми обеспечивается обязательность актов местного самоуправления. Законодательную основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, законодательные акты, конституции, уставы и законодательные акты субъектов РФ. Правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить указанным актам. Но если акты соответствующих органов государства нарушают права местного самоуправления, то они могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде. Юридические гарантии предполагают также возможность заключения договоров и соглашений между соответствующими органами государства и органами местного самоуправления^[3].

• [1] Широков, А. Сегодня, завтра и навсегда / А. Широков, В. Нянькин // Муниципальные власти. — 2000. — № 1−2. — С. 41−46.
• [2] Широков, А. Сегодня, завтра и навсегда / А. Широков, В. Нянькин // Муниципальные власти. — 2000. — № 1−2. — С. 41−46.
• [3] Гомеров, И. Н. Государство и государственная власть / И. Н. Гомеров. — М., 2002. — С. 690 712; Теория государства и права / под ред. Μ. М. Рассолова. — М., 2001. — С. 191−200.