Внутреннее право международных межправительственных организаций

В системе международно-правовых норм, определяющих правовой статус ММПО, наряду с учредительными актами и нормами, устанавливаемыми в рамках международных организаций, особое место занимают правовые нормы, создаваемые самими организациями. Такие правовые нормы принято называть внутренним правом ММПО. Особенность норм внутреннего права заключается в том, что они принимаются международными организациями в рамках своих полномочий без последующего утверждения государствами — членами соответствующих ММПО.

Внутреннее право международных организаций — совокупность правовых норм, регулирующих структуру и порядок работы органов международных организаций, взаимоотношения между их органами и подразделениями, а также порядок назначения и служебный статус их должностных лиц и служащих.

Нормы внутреннего права международных организаций содержатся в их учредительных актах, решениях органов организаций и контрактах, заключаемых организациями со своими служащими.

Ученые западноевропейских государств, активно занимающиеся проблемами правотворчества ММПО, выделяют внутреннее право международных организаций в качестве автономного от норм внутригосударственного и международного права^[1]. Вместе с тем по состоянию на сегодняшний день отсутствует общая концепция внутреннего права международных организаций, которая охватывала бы все их виды и затрагивала бы все стороны исследуемой проблемы^[2].

Договорную основу международной организации и первую группу источников права ММПО составляют учредительные акты. Они образуют важнейшую группу источников права международных организаций. Вместе с тем, в практике международного права были случаи, когда ММПО создавались не на основе международного договора, а на основе резолюции органа международной организации. Речь в данном случае прежде всего идет об организациях системы ООН.

Например, это имело место при создании ЮНКТАД и ЮНИДО. Данные организации были образованы в соответствии с полномочием ГА ООН на основании ст. 22 Устава ООН создавать вспомогательные органы. Например, в резолюции ГА ООП 2152 (XXI) от 17 ноября 1966 г. указывалось, что ЮНИДО учреждается как орган ГА ООН и будет функционировать как автономная организация в рамках ООН.

Учредительные акты являются результатом переговоров между заинтересованными государствами, которые проводятся в форме межправительственных конференций или при приеме в международную организацию новых членов и с точки зрения процедуры заключения и введения в действие представляют собой международные договоры. В доктрине международного права отмечается, что при оценке учредительные акты ММПО рассматриваются как «конституции»^[3].

Учредительные акты действительно могут быть квалифицированы как конституционные по своему значению, но вряд ли мы можем говорить о них как об актах, аналогичным национальным конституциям, которые представляют собой центральный элемент в системе национального права (см. ч. 1 ст. 15 Конституции РФ 1993 г.).

Учредительные акты ММПО при всем своем сходстве с конституционными актами государств все-таки являются международными правовыми актами прямого действия, в том смысле, что их положения действуют независимо от принятия национальных актов имплементации. Подобное положение признается даже в тех государствах, в которых в соответствии с принципом верховенства парламента не признается прямое применение международных правовых актов при отсутствии актов имплементации. Речь идет о государствах, правовые системы которых основаны на традициях общего права.

Вторую группу источников права международных организаций образуют акты, издаваемые этими организациями. В доктрине международного права эта группа источников определяется термином «внутреннее право международных организаций». Он введен в практику КМП ООН в процессе работы над проектом конвенции о праве международных договоров. Так, ст. 5 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. совершенно недвусмысленно устанавливает, что данная Конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации. Следует напомнить, что во время переговоров по проекту указанной Конвенции ряд делегаций считал положения ст. 5 лишними с правовой точки зрения, полагая, что государства-члены сохраняют свободу формировать внутреннее право ММПО независимо от предписаний, устанавливаемых международными договорами.

В п. 34 ст. 1 Конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1985 г. был закреплен термин " правила организации" , означающий, в частности, учредительные акты, соответствующие решения и резолюции, а также установившуюся практику организации. Статья 3 этой Конвенции закрепляет норму, в соответствии с которой «положения Конвенции не должны наносить ущерб любым соответствующим правилам Организации или любым соответствующим положениям правил процедуры конференции» .

Термин «правила организации» был адекватно воспроизведен в ст. 2 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.

В условиях отсутствия точного определения понятия «правила организации» КМП ООН, отстаивая ссылку на ст. 2 Венской конвенции 1986 г. в других конвенциях, тем самым обеспечила защиту автономности внутреннего права международных организаций от внутригосударственного права государств — членов организации и международного права.

" Правила организации" по существу рассматриваются как lex specialis (специальный закон), действующий между государствами — членами организации, цель которого состоит в защите внутреннего права международной организации. Этот термин означает прежде всего внутреннее право ММПО, которое в обычном понимании применяется в науке международного права для подтверждения того, что международные организации являются производными субъектами международного права, полномочия, права и обязанности которых основываются на положениях учредительных актов (подробнее см. параграф 2.2). Это положение подтверждается в ст. 6 вышеназванной Венской конвенции 1986 г., устанавливающей, что правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации. При этом надо иметь в виду, что международные организации не только заключают международные договоры, но и принимают акты, регулирующие структуру и порядок работы своих органов, взаимоотношения между органами и подразделениями организации, а также порядок назначения и служебный статус их должностных лиц и служащих.

Деятельность любой ММПО невозможна без внутреннего регулирования. Каждая международная организация, по существу, формирует свою собственную систему права, нормы которого закрепляются в актах, принятых данной организацией. Круг вопросов, которые может решать международная организация, определяется ее компетенцией, которая предусматривает внутренние и внешние полномочия. К внутренним полномочиям можно отнести вопросы выполнения задач, связанных с членством в организации, ее организационной структурой, т. е. органами организации и правилами формирования их состава, функций, порядка голосования и решения процедурных вопросов. К внешним полномочиям относятся вопросы о характере решений, принимаемых организацией по вопросам, относящимся к ее внутренним полномочиям, и вопросы о юридической силе таких решений.

Акты, принимаемые в рамках внутренних и внешних полномочий, не должны противоречить учредительному акту и закрепленным в нем принципам.

К первой группе относятся акты, обладающие обязательной силой для членов организации, регулирующие деятельность органов ММПО. Они не относятся к основным источникам международного права, но играют все более заметную роль в международных отношениях, институционализация которых усиливается, а число международных межправительственных организаций увеличивается.

Примером такого акта могут служить Временные правила процедуры СБ ООН, принятые на его первом заседании в 1946 г. с изменениями и дополнениями, внесенными позже. Они регламентируют порядок созыва заседаний СБ ООН, их периодичность, выбор места проведения заседания. В гл. 2 Временных правил процедуры определяется порядок формирования повестки дня каждого заседания Совета Безопасности, ее рассылки и ряд иных важных условий. В частности, в соответствии с Правилом 11 Генеральный секретарь ООН еженедельно направляет представителям в СБ ООН краткое сообщение о вопросах, которые находятся на рассмотрении СБ ООН, и о стадии, достигнутой в рассмотрении этих вопросов. Правило 12 определяет, что предварительная повестка дня каждого периодического заседания рассылается членам СБ ООН не менее чем за 21 день до открытия заседания. Любое последующее изменение или дополнение предварительной повестки дня должно доводиться до сведения членов Совета не менее чем за пять дней до заседания. СБ ООН может, однако, при срочных обстоятельствах сделать дополнения к повестке дня в любое время в ходе периодического заседания.

Председательствование в СБ ООН осуществляется членами СБ ООН поочередно в английском алфавитном порядке их наименований. Каждый председатель занимает этот пост в течение одного календарного месяца. Председатель председательствует на заседаниях СБ ООН и по полномочию данного Совета представляет его в качестве органа ООН. Каждый раз, когда Председатель СБ ООН считает, что в интересах надлежащего выполнения председательских обязанностей ему не следует председательствовать в Совете во время рассмотрения какого-либо конкретного вопроса, с которым непосредственно связан представляемый им член Совета, он сообщает Совету о своем решении. В этом случае председательские обязанности переходят во время рассмотрения этого вопроса к представителю следующего члена Совета согласно английскому алфавитному порядку; при этом имеется в виду, что положения этого правила применяются к представителям в СБ ООН, последовательно призываемым председательствовать.

Генеральный секретарь ООН принимает участие во всех заседаниях СБ ООН в этом качестве. Он имеет право уполномочить своего заместителя принимать участие в заседаниях СБ ООН вместо него. Генеральный секретарь ООН несет ответственность за подготовку документов, требующихся Совету, и, за исключением срочных обстоятельств, рассылает их не менее чем за 48 ч до заседания, на котором они должны рассматриваться.

Порядок ведения заседаний СБ ООН регламентируется нормами гл. 6 Временных правил процедуры. В ней определяется порядок назначения докладчика и предоставления ему слова; форма и порядок предложения резолюций и поправок; очередность их рассмотрения и процедура голосования.

Временные правила процедуры СБ ООН также определяют перечень официальных и рабочих языков СБ ООН; порядок созыва открытых и закрытых заседаний, подготовки отчета, а также порядок приема новых членов С Б ООН и его взаимоотношений с другими органами ООН. Это один из значительного количества внутренних (локальных) нормативных актов международной межправительственной организации, иллюстрирующий круг тех вопросов, которые составляют предмет данного нормативного акта.

Еще одним примером, иллюстрирующим характер актов внутреннего права ММПО, являются Правила процедуры

Комитета министров Совета Европы, являющегося органом Совета Европы, ответственным за принятие решений. В него входят министры иностранных дел всех государств — членов Совета Европы или их представители в Страсбурге. Решения Комитета министров ложатся в основу европейских конвенций, соглашений и рекомендаций в адрес стран-членов.

Комитет министров выполняет три основные функции:

• — является правительственным органом, где на равноправной основе обсуждаются национальные подходы к решению проблем европейского общества;
• — служит коллективным форумом, в рамках которого в ходе совместного обсуждения формулируются общие подходы к решению европейских проблем;
• — вместе с ПАСЕ стоит на страже фундаментальных ценностей Совета Европы.

Комитет министров по рекомендации Консультативной Ассамблеи или по собственной инициативе рассматривает меры, направленные на достижение цели Совета Европы, включая заключение конвенций и соглашений и проведение правительствами единой политики в отношении конкретных вопросов. О сделанных Комитетом министров заключениях Генеральный секретарь уведомляет членов Совета Европы. Он также обладает полномочиями давать рекомендации государствам-членам по тем вопросам, по которым он принял единую позицию.

Согласно ст. 20 Устава Совета Европы для принятия рекомендации необходимо:

• — единогласное голосование всех представителей, участвующих в голосовании;
• — большинство голосов представителей, имеющих право участвовать в работе Комитета министров.

Однако в ноябре 1994 г. постоянные представители приняли решение сделать процедуру голосования более гибкой и заключили «джентльменское соглашение», в соответствии с которым ни одна делегация не будет требовать применения правила единогласия при принятии рекомендаций.

Рекомендации не являются обязывающими для странчленов. С 1993 г. Комитет министров Совета Европы также принял рекомендации, касающиеся его роли в применении положений Европейской социальной хартии 1961 г., которые он вправе давать в соответствии со ст. 29 данной Хартии. Согласно ст. 15 (b) Устава Совета Европы, Комитет министров обладает полномочиями обращаться к правительствам государств-членов с запросом «о ходе выполнения» таких рекомендаций. На заседании 405 в 1987 г. постоянные представители приняли обращение к межправительственным комитетам (руководящим комитетам и комитетам экспертов), в котором призвали их усовершенствовать процесс мониторинга по соблюдению рекомендаций и резолюций.

Вторую группу составляют акты международных организаций по вопросам, относящимся к их компетенции. Например, резолюции ГА и СБ ООН. При этом следует отмстить следующие главные отличия резолюций ГА и СБ ООН друг от друга: первые представляют собой решения государств — членов ООН, принимаемые на сессионных заседаниях ГА ООН, и имеют рекомендательный характер; вторые являются правовым актом СБ ООН и могут касаться текущей деятельности ООН (например, выборов членов Международного Суда ООП), но чаще принимаются в рамках работы СБ ООН по обеспечению мирного разрешения международных споров, устранению угроз международному миру и безопасности. В соответствии со ст. 25 Устава ООН члены ООН соглашаются подчиняться решениям СБ ООН и выполнять их. В Российской Федерации резолюции СБ ООН, требующие принятия мер на национальном уровне, осуществляются посредством издания соответствующего указа Президента РФ.

Резолюции ГА ООН не обладают обязательной юридической силой, за некоторыми редкими исключениями. В подавляющем большинстве случаев такие резолюции порождают морально-политические обязательства, которые могут оказывать влияние на развитие национального права государств — членов международной межправительственной организации.

Примером резолюции такого рода является резолюция ГА ООН (A/RES/67/97) «Верховенство права на национальном и международном уровнях». Данная резолюция подтверждает приверженность государств-членов целям и принципам Устава ООН и международного права, которые являются нерушимыми основами более мирного, процветающего и справедливого мира; заявляет решимость содействовать их строгому уважению и установлению справедливого и прочного мира во всем мире и отмечает, что права человека, верховенство права и демократия взаимосвязаны и подкрепляют друг друга и что они относятся к универсальным и неделимым основным ценностям и принципам ООН. В резолюции также подтверждается необходимость всеобщего обеспечения и соблюдения верховенства права как на национальном, так и на международном уровне и неизменная приверженность международному порядку, основанному на верховенстве права и международном праве, что наряду с принципами справедливости абсолютно необходимо для мирного сосуществования и сотрудничества между государствами. Отмечается важнейшее значение для поступательного экономического роста, устойчивого развития, искоренения нищеты и голода и защиты всех прав человека и основных свобод утверждение принципов верховенства права на национальном и международном уровнях. Подчеркивается зависимость коллективной безопасности от эффективного сотрудничества в соответствии с Уставом ООН и международным правом в борьбе с транснациональным и угрозами. В резолюции содержится обращение к государствам-членам расширить диалог между всеми заинтересованными действующими лицами, с тем чтобы национальные приоритеты находились в центре деятельности по оказанию помощи в области верховенства права в целях укрепления соответствующего потенциала на национальном уровне; а также призыв к Генеральному секретарю ООН регулярно заниматься соответствующим образом вопросами верховенства права в ходе проведения своих мероприятий, включая участие женщин в мероприятиях, связанных с верховенством права, признавая, что верховенство права имеет большое значение практически для всех видов деятельности ООН.

Примером резолюции иного рода, содержащей обязательные для исполнения постановления, может быть резолюция СБ ООН (S/RES/2096 (2013)) «Положение в Афганистане» от 19 марта 2013 г., в соответствии с которой Специальный представитель Генерального секретаря ООН обязан действовать в рамках своего мандата и руководствоваться принципом упрочения суверенитета, усиления руководящей роли и повышения ответственности Афганистана, уделяя особое внимание приоритетам, определенным резолюцией.

Особую группу образуют акты внутреннего права, принимаемые с участием нескольких международных организаций, в том числе международных организаций и организаций, имеющих особый статус и обладающих международной правосубъектностью.

В качестве примера подобного документа можно привести Севильское соглашение об организации международной деятельности составных частей Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца 1997 г. Оно положило начало глубокому изменению в отношениях между участниками единого Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца (далее — Движение) — установлению духа сотрудничества, при котором каждый участник Движения видит в других своих партнеров, высоко ценя их вклад в общую гуманитарную деятельность, осуществляемую во всемирном масштабе. Это — Соглашение о сотрудничестве, а не просто о разделении труда, и оно применимо ко всем видам международной деятельности, которые составные части Движения призваны осуществлять в духе тесного сотрудничества в соответствии с Уставом Движения. Оно четко определяет основные направления деятельности при выполнении задач участниками Движения в их конкретных сферах компетенции, чтобы как можно более эффективно использовалась их способность к взаимодополнению. Оно обеспечивает непрерывный характер деятельности при изменениях ситуации и имеет целью укреплять в составных частях Движения чувство принадлежности к одной организации, взаимного доверия и осознание общей ответственности^[4]. Статья 1 Севильского соглашения, определяющая сферу его применения, гласит: «Настоящее Соглашение применяется к тем видам международной деятельности, которую составные части Движения призваны осуществлять в сотрудничестве друг с другом, на двусторонней или многосторонней основе, и не относится к тем ее видам, которые составные части Движения в соответствии с Уставом Движения и Женевскими конвенциями должны выполнять индивидуально» .

Руководствуясь п. 34 ст. 1 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., к группе своеобразных источников внутреннего права международной межправительственной организации можно отнести нормы европейского права. Наука международного права, рассматривая правовую природу ЕС, представляет три теоретических подхода к этой проблеме. ЕС — это особый вид ММПО; специфическое государственное образование, раз новидность конфедерации или федерации; новый тип политико-правового образования.

Справедливости ради следует отметить, что большинство специалистов в области международного права не считают ЕС разновидностью государства, даже конфедерации, поскольку он не имеет классических признаков государства, используемых в международном публичном праве (собственной территории и населения, суверенной власти). Достаточно распространенной является точка зрения о правовой природе ЕС как новой форме наднациональной политической организации, пришедшей на смену международной системе суверенных государств. ЕС сочетает в себе признаки международной организации (признак межгосударственности) и признаки государства (признак надгосударственности), но формально не является ни тем, ни другим. Договор о ЕС 1992 г. (в ред. 2007 г.) (ст. 1) определяет ЕС как «Союз», которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей, и отсылает к Договору о функционировании ЕС 1957 г. (в ред. 2007 г.), который также является Договором, на котором основывается Союз, и определяет сферы, границы и порядок осуществления его компетенции.

Можно согласиться с теми специалистами, которые утверждают, что трехуровневая классификация источников права: нормативные правовые акты, обычаи, судебные прецеденты, — вполне применима к европейскому праву. Они отмечают также особую значимость учредительных актов для создания и функционирования ЕС. Эти акты могут служить «основанием для их квалификации в качестве актов конституционного значения. В свою очередь, акты, издаваемые на основе и в развитие этой „конституции“, — регламенты, директивы, решения, равно как и прецеденты, создаваемые Судом ЕС, образуют основные источники вторичного права ЕС»^[5].

Номенклатура нормативных правовых актов ЕС определяется в ст. 249 Договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г (в ред. 2001 г.), которая устанавливает, что «для выполнения своих задач Европейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения» .

Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.

Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.

Рекомендации и заключения не являются обязательными.

Оценивая значение внутреннего права ММПО, нельзя обойти вниманием роль внутреннего права международных неправительственных организаций. Подобные нормы называются организационными (местными) или корпоративными^[6]. Они самостоятельно устанавливаются международными неправительственными организациями в рамках своих полномочий и вступают в силу без утверждения со стороны государств или ММПО.

Внутреннее право ММПО и внутреннее право международных неправительственных организаций имеют сходство и отличия. Нормативной основой внутреннего права таких организаций является учредительный акт, и любой внутренний акт, принимаемый ММПО и международными неправительственными организациями, должен соответствовать учредительному акту. Во многих случаях учредительные акты международных неправительственных организаций по своей структуре и другим параметрам практически совпадают с учредительными актами международных межправительственных организаций. Вместе с тем, несмотря на наличие учредительного акта в случае международной неправительственной организации, определение ее правового статуса осуществляется в соответствии с внутренним правом государства, но учредительный акт при этом не утрачивает своего значения как акт, определяющий правовые рамки статуса международной неправительственной организации.

Предмет актов внутреннего права международных неправительственных организаций составляют вопросы членства в организации, ее структуры, взаимодействия членов организации между собой и с третьими лицами, компетенции и иные вопросы аналогичного свойства. Акты внутреннего права международных неправительственных организаций не должны противоречить не только учредительному договору, но и законодательству той страны, в которой организация учреждена. В противном случае это может привести к признанию учредительного договора организации недействительным.

Можно выделить несколько групп актов международных неправительственных организаций. К первой группе можно отнести акты по вопросам принятия в члены организации, определения порядка формирования органов организации и их компетенции. Такие акты являются обязательными для членов организации.

Вторую — составляют акты по вопросам, относящимся к компетенции международной неправительственной организации. В качестве примера можно привести Международную Федерацию обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, целью создания которой является деятельность по улучшению положения самых обездоленных и нуждающихся людей на планете, и для достижения этой цели данная организация обладает правоспособностью принимать решения рекомендательного характера.

В заключение следует отметить, что внутреннее право ММПО основывается на их учредительных актах и не должно противоречить международным обязательствам государств-членов, взятых на себя в рамках международной организации, и обязательствам самой организации, основанным на международных договорах, участником которых она является. В этом смысле внутреннее право каждой международной организации отличается друг от друга.

• [1] См.: Schemers С., Blokker Н. International Institutional Law. The Hague: L.: Boston, 1995. P. 87.
• [2] См.: Маргиев В. И. Внутреннее право международных организаций: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Майкоп, 1999. С. 61.
• [3] См.: Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. М., 2000. С. 86.
• [4] См.: URL: icrc.org/rus/resources/documents/misc/sevilleagreement-cooperation-261 197.htm
• [5] Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. С. 83.
• [6] См.: Лукашук И. И. Международное право: в 2 т. М., 1996. Т. 1. С. 152−153.