Устав муниципального образования

Устав муниципального образования является неотъемлемым элементом системы муниципальных правовых актов, поскольку требование о наличии устава является обязательным для каждого муниципального образования. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 43) провозглашается: «Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования». Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Анализ содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положений, касающихся устава муниципального образования, позволяет сделать определенный вывод о «конституирующем» значении устава для муниципального образования. Это проявляется в самом характере и назначении данного вида муниципального правового акта для местного нормотворчества.

Во-первых, устав обладает определенными признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, устав учреждает саму систему местного самоуправления на определенной территории, структуру его органов. По сути, устав юридически подтверждает существование самого муниципального образования. Таким образом, он придает фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.

Во-вторых, устав, как уже отмечалось, обладает повышенной легитимностью, наряду с актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), по сравнению со всеми иными актами местного нормотворчества. Все иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и решениям, принятым на референдуме (сходе) граждан. Это усиливает роль устава в задании правовой основы местного самоуправления на муниципальном уровне.

В-третьих, устав муниципального образования по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо области общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов. При этом, естественно, что устав не может давать исчерпывающей регламентации соответствующих отношений, а призван обеспечивать закрепление, прежде всего, их основ, что предполагает необходимость их последующего регулирования. Таким образом, устав является основой для дальнейшего местного нормотворчества. В этом плане можно рассматривать его как определенный кодификационный акт для муниципального образования, обладающий определенными системообразующими функциями.

Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что устав, будучи основным правовым актом, конституирующим местное самоуправление на территории муниципального образования, является центральным звеном системы муниципальных нормативных актов, в совокупности составляющих существенную часть муниципального права.

Но, конечно, нельзя не учитывать, что устав муниципального образования — это подзаконный нормативный правовой акт. Рамки правового регулирования, осуществляемого уставом, определяются законом. Роль устава в определении правовых основ местного самоуправления вторична по отношению к роли закона, поскольку предметы ведения муниципального образования, полномочия его органов, их ответственность, гарантии защиты их прав — эти и другие вопросы, составляющие предмет регулирования устава, изначально задаются законом. Устав муниципального образования решает все вопросы на основе закона применительно к собственной территории, его населению, учитывая исторические и иные традиции и особенности местного самоуправления на данной территории, которые позволяет закон. Устав может развивать и конкретизировать нормы законов на уровне муниципального образования, но положения устава не могут противоречить нормам закона.

Кроме того, устав муниципального образования — это локальный правовой акт, как и все иные муниципальные правовые акты, поскольку сфера его действия ограничена территорией муниципального образования.

Устав имеет собственный, можно сказать, исключительный предмет правового регулирования, поскольку многие вопросы, как определено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны закрепляться именно в уставе муниципального образования.

Предмет регулирования устава муниципального образования определен, прежде всего, в ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этой статье уставом муниципального образования должны определяться:

• 1) наименование муниципального образования;
• 2) перечень вопросов местного значения;
• 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
• 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Отражение всех перечисленных вопросов в уставе обязательно. Отсутствие перечисленных в ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положений в уставе муниципального образования может служить основанием для отказа в регистрации устава. Естественно, что содержание каждого пункта в конкретном уставе будет различным, исходя из условий каждого муниципального образования.

Необходимо учитывать, что предмет регулирования устава муниципального образования, определяемый в ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во многом обусловлен той регламентацией, которая содержится в других статьях этого Федерального закона — они во многом определяют и детализируют предмет регулирования устава.

Например, в ч. 3 ст. 23 названного Федерального закона, касающейся муниципальных выборов, регулируются вопросы, связанные с определением избирательной системы, применяемой при проведении муниципальных выборов в муниципальном образовании, что обусловливает порядок формирования представительных органов муниципальных образований и выборных должностных лиц местного самоуправления — те вопросы, которые должны быть определены в уставе. В ч. 2 ст. 24 названного Федерального закона указывается, что в уставе муниципального образования должны быть закреплены основания для отзыва депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, регламентируются вопросы, связанные с содержанием таких оснований, порядком проведения голосования по отзыву, что в определенной мере детализирует ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления. Согласно ст. 35 (ч. 6 и 7) названного Федерального закона в уставе должна быть определена численность депутатов представительного органа муниципального образования, что непосредственно затрагивает вопросы формирования данных органов. В этой же статье (п. 1 ч. 16 ст. 35) говорится об определении порядка самороспуска представительного органа муниципального образования, что обусловливает досрочное прекращение полномочий данного органа. В ст. 36 (и. 1) указывается, что на уровне устава определяется, каким способом должен избираться глава муниципального образования — на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава. Кроме того, содержание вопросов, составляющих предмет регулирования устава, находит отражение и в других статьях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наряду с вопросами, составляющими обязательный предмет регулирования, уставом муниципального образования могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Например, в уставе муниципального образования могут определяться особенности социально-экономического развития конкретной территории, национальная специфика ее населения и т. п.

Свои особенности имеет порядок принятия и вступления в силу устава муниципального образования. Он достаточно усложнен по сравнению с принятием иных муниципальных правовых актов, состоит из нескольких зтапов, рассредоточен по времени и предполагает участие в нем не только органов местного самоуправления, но и жителей муниципального образования.

Можно выделить несколько стадий порядка принятия и вступления в силу устава муниципального образования.

I. Публичные слушания по проекту устава. Проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) представительным органом муниципального образования для проведения по нему публичных слушаний. Одновременно с проектом устава публикуется муниципальный правовой акт об учете мнения населения по результатам проведения публичных слушаний по проекту устава, а также определяющий порядок участия граждан в его обсуждении.

II. Принятие устава. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования. В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек устав принимается непосредственно населением на сходе граждан.

III. Государственная регистрация устава муниципального образования. Устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации в территориальных органах Министерства юстиции РФ, но субъектам РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов му и ици пал ьн ых образован ий «.

При проведении государственной регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган:

• 1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
• 2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
• 3) проводит антикоррупционную экспертизу устава муниципального образования;
• 4) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
• 5) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
• 6) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

Датой регистрации устава считается дата внесения сведений об уставе в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. При этом каждому уставу муниципального образования присваивается свой государственный регистрационный номер.

Федеральный законодатель устанавливает только два основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования:

• 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;
• 2) нарушение установленного Федеральным законом порядка принятия устава.

Ограничение указанных оснований строго перечисленными случаями выступает в качестве гарантий обеспечения прав местного самоуправления. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, а также нарушение установленного срока государственной регистрации устава муниципального образования, который не может превышать 30 дней со дня представления устава для его государственной регистрации, могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

IV. Официальное опубликование (обнародование) устава. Зарегистрированный устав муниципального образования не позднее семи дней со дня его поступления из регистрирующего органа подлежит официальному опубликованию (обнародованию), после чего вступает в силу. Обязанность опубликования (обнародования) устава муниципального образования возложена на главу муниципального образования. Он же обязан в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования направить сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования в регистрирующий орган для их включения в государственный реестр уставов муниципальных образований.

Все изменения и дополнения в устав муниципального образования принимаются в том же порядке, что и сам устав муниципального образования. Исключения составляют случаи, касающиеся внесения изменений и дополнений, обусловленных изменениями Конституции РФ или федерального законодательства (например, при изменении вопросов местного значения). В этих случаях не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Установлена также особенность вступления в силу изменений и дополнений в устав муниципального образования, изменяющих структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Такие изменения вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении данных изменений и дополнений в устав.

Все данные об уставах муниципальных образований и об изменениях к ним хранятся в государственном реестре уставов муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Ведение государственного реестра уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ. Государственный реестр уставов муниципальных образований носит территориально-распределенный характер, он состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов РФ.

Для обеспечения организации работы по ведению государственного реестра уставов муниципальных образований приказом Министерства юстиции РФ от 24 августа 2005 г. № 139 было утверждено Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ включаются следующие сведения:

• 1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
• 2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
• 3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Все сведения, содержащиеся в государственном реестре, предоставляются территориальными органами Министерства юстиции РФ физическим и юридическим лицам на основании их письменных запросов, составленных в произвольной форме. При этом срок предоставления таких сведений составляет нс более 30 дней со дня регистрации запроса в территориальном органе Министерства юстиции РФ.