Компетенция парламента. 
Конституционное право зарубежных стран

На правовое положение парламентов в системе вышестоящих органов власти современных государств влияет не только их структура и организационное построение, но и установленная в законодательстве компетенция высших представительных учреждений. Именно компетенция позволяет определить роль и социальное назначение парламентских учреждений в жизни общества.

Компетенция парламента — это его способность осуществлять конкретные полномочия относительно предметов ведения, определенных в конституциях и других актах, которая находит воплощение в его функциях. С точки зрения юридической техники компетенция парламентов определяется путем перечисления их функций или полномочий, которые согласно конституциям отнесены к их ведению.

Обратим внимание на то, что в конституционных актах не всегда четко разграничены функции и полномочия парламента, а иногда они перечисляются вперемешку. Поэтому целесообразно исходить из того, что полномочия — это возможные и независимые действия парламента относительно конкретного объекта, тогда как функции — направление, сферы деятельности органа народного представительства. Однако поскольку функции управления не являются юридическими явлениями, постольку компетенция парламента означает его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере.

Полномочия парламента представлены на схеме 11.8.

Функции и полномочия парламента зависят в первую очередь от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократизации страны, соотношения политических сил и ряда других факторов. В президентских республиках, например, парламент не принимает участия в формировании правительства, ограниченным является его контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных государствах компетенция парламентов разделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным режимом конституции закрепляют за парламентом значительные права, но на практике большинство его полномочий оказываются фиктивными. Существуют четыре формы закрепления полномочий: конституционная, законодательная, договорная и делегирование полномочий одного органа другому (последняя подробно представлена на схеме 11.9).

Схема 11.8. Полномочия парламента.

Схема 11.9. Делегирование полномочий как форма их закрепления.

Контрольные полномочия традиционно считаются прерогативой парламентов. Теоретически она вытекает из природы представительного правления, которое, по словам Джона Стюарта Милля, «означает, что весь народ или значительная его часть пользуется через периодически избранных ими депутатов высшей контролирующей властью». И дальше, продолжая свою мысль, Милль указывает, что представительные собрания должны обеспечивать за собой верховный контроль над всеми делами, в любом случае над всеми действиями правительственной власти^[1].

Формы парламентского контроля представлены на схеме 11.10.

Пояснение

Интерпелляция — разновидность парламентского запроса, по которому могут быть проведены прения, после чего ответ должностного лица ставится на голосование и по нему принимается одобряющая либо осуждающая резолюция. Результатом интерпелляции может быть отставка министра, нескольких министров, а иногда и всего правительства.

Для того чтобы осуждающая деятельность правительства резолюция была принята и правительство ушло в отставку, за нее должно проголосовать большинство депутатов.

Схема 11.10. Формы парламентского контроля.

Контрольные полномочия входят в компетенцию практически всех зарубежных парламентов. Наиболее подробно эти полномочия регламентируются в конституциях Швейцарии (ст. 85), Португалии (ст. 165), Болгарии (ст. 62), Македонии (ст. 68). А форма правления Швеции 1974 г. даже имеет отдельный раздел «Контрольная власть» .

Парламенты, как правило, осуществляют контроль за деятельностью правительств, других органов исполнительной власти, за выполнением законов и т. п. Формы контрольной деятельности парламентов довольно разнообразны — запрос к правительству, дебаты по вопросам общей политики правительства, интерпелляции, слушание, расследование, вотумы доверия и недоверия и др.

Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и определять суммы ассигнований па государственные нужды являются древнейшей их прерогативой: в Англии, например, парламент приобрел право устанавливать налоги в XIII в. Финансовые полномочия являются исключительной прерогативой парламента, ведь ни один другой государственный орган не может присвоить себе эту функцию. Приведем несколько примеров конституционной регламентации этих полномочий. Конституция США, например, содержит предписание о «власти кошелька», которая принадлежит Конгрессу: он имеет право «вводить и взимать налоги, пошлины, дани и акцизное собрание для того, чтобы платить долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов…» (разд. 8, ст. 1). В Конституции Японии (ст. 83−85) зафиксированы положения, согласно которым правительство распоряжается государственными финансами на основании постановлений парламента и внедрение или изменение существующих налогов возможны только на основании закона, принятого парламентом. По общему правилу в конституциях большинства стран содержатся нормы, которые предусматривают усиление парламентского контроля за правительственной деятельностью в сфере финансов.

В последнее время в конституционном праве зарубежных стран все чаще выделяют учредительные полномочия парламента, т. е. его участие в формировании других государственных институтов. Степень конституционной регламентации этих полномочий в разных странах неодинакова и определяется, как и в других случаях, устройством государственной власти и объемом общей компетенции парламентов. Так, в ФРГ Бундестаг принимает активнейшее участие в формировании вышестоящих органов федерации. Согласно нормам Основного закона Бундестаг избирает федерального канцлера (ст. 67). Депутаты нижней палаты составляют половину членов Федерального собрания, которые избирают Федерального президента (ст. 54). Бундестаг избирает также половину членов Федерального конституционного суда (ст. 94) и такое же количество членов Комитета по выборам федеральных судей (ст. 95).

Полномочия парламентов в области обороны и внешней политики ограничены более всего, хотя и не во всех странах. Сенат США, например, имеет значительное влияние на внешнеполитическую деятельность президента. К числу стран, где существуют действенные формы влияния на внешнюю политику, относятся скандинавские страны. Конституциями же других стран предусмотрены право парламентов одобрять заключенные международные договоры и соглашения, а также право на ратификацию и денонсацию международных договоров и участие в этом процессе. Важным полномочием парламентов является их право объявлять войну и устанавливать мирные соглашения.

Судебные (квазисудебные) полномочия парламентов касаются преимущественно ответственности высших должностных лиц в порядке импичмента, а также ответственности парламентариев и других лиц, которые совершили преступление против парламента и парламентских иммунитетов (Великобритания). К судебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры относительно правомерности депутатского мандата и законности выборов.

• [1] Милль Дж. Ст. Представительное правление. СПб., 1897. С. 40, 46−47.