Проблема систематизации российского законодательства в XVIII – начале XXI века

Неупорядоченность в массиве НПА становится помехой в развитии правовой системы государства, создает трудности в применении норм (часто взаимоисключающих друг друга), что влечет необходимость систематизации законов и подзаконных актов.

Систематизация НПА — целенаправленная деятельность по приведению источников права в единую упорядоченную систему с целью устранения противоречий в правовой системе, отмены или изменения нормативных актов, устранения пробелов.

Простейшим видом систематизации НП, А является их учет. Изначально карточный или журнальный, с 1970;х гг. в СССР учет законов и подзаконных актов, не утративших юридическую силу, велся с помощью межотраслевой автоматизированной информационно-правовой системы «Законодательство» .

Достаточно распространенный вид систематизации — инкорпорация, в ходе которой не производится серьезного изменения содержания НПА, кроме исключения утративших юридическую силу актов, исправления ошибок, изложения актов в последних редакциях (как это производилось, например, в ходе подготовки Свода законов Российской империи). Инкорпорация может проводиться в хронологическом, алфавитном или тематическом порядке. Примерами инкорпорации могут служить «Систематическое собрание действующих законов РСФСР за 1917−1927 гг.», изданное в 1928 г.; «Систематическое собрание законодательства СССР» в 50 томах и соответствующие собрания в союзных республиках, изданные в 1960- 1970;х гг.; подготовленные на их основе в 1980;х гг. «Свод законов СССР» в 11 томах и «Свод законов РСФСР» в 8 томах.

С течением времени в любой правовой системе создается множество НПА, имеющих один предмет регулирования. Их предписания часто повторяют друг друга или, напротив, содержат противоречия. В связи с этим возникает потребность в создании крупных блоков законодательства — консолидации. Консолидация проводится путем собирания правовых норм без изменения их содержания. При этом вошедшие в консолидированный акт НПА утрачивают силу. Консолидация почти нс используется в современной российской юридической практике, хотя практически весь Свод законов Российской империи состоял из консолидированных актов, инкорпорированных в его рамках в соответствии с принятой в нем системой законодательства.

В случае кодификации законодательные акты объединяются в единое, внутренне согласованное целое, охватывающее определенную область общественно-правовых отношений.

Справка

Кодекс (от лат. codex — книга) — законодательный акт, содержащий систематизированные нормы какой-либо отрасли или нескольких отраслей. Считается, что одним из первых кодифицированных актов явился Свод Юстиниана, подготовленный в VI в. в Византии. В дальнейшем в Европе неоднократно разрабатывались кодексы, отличавшиеся казу истинностью и слабой систематизацией материала. Современные принципы кодификации были разработаны на рубеже XVIII—XIX вв. и нашли воплощение, например, в Гражданском кодексе Франции (Гражданском кодексе Наполеона), действующем и в наши дни и во многом послужившем образцом для российского гражданского законодательства.

Цель кодификации — качественная, коренная переработка нормативного правового материала с отменой устаревших норм и разработкой новых, устранением пробелов и коллизий в праве. Кодифицированный акт содержит нормы, определяющие правовое регулирование наиболее важных вопросов жизнедеятельности общества, регулируя широкую сферу отношений (имущественных, трудовых и пр.). Обычно в нем закрепляются наиболее стабильные нормы права.

Виды кодифицированных НПА:

• — основы законодательства, которые содержат принципиальные, наиболее общие нормы по предмету регулирования отдельной отрасли права и выступающие базой для дальнейшего издания НПА в определенной сфере правового регулирования; они обеспечивают согласованность всех норм через определение единых принципов, основополагающих понятий;
• — кодексы, объединяющие по строго определенной системе нормы права, регулирующие какую-либо сферу общественных отношений или деятельности; по характеру охвата бывают отраслевые, т. е. регулирующие конкретную сферу общественных отношений (Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы РФ и др.) и комплексные (межотраслевые), регулирующие обособленную часть отношений и учитывающие ее специфику в определенной сфере, объединенные единой концепцией (Водный, Таможенный кодексы РФ и пр.);
• — уставы, регулирующие правовое положение определенных органов, организаций или сферу деятельности (Устав железнодорожного транспорта РФ и т. д.);
• — положения, регламентирующее задачи и компетенцию органа, учреждения, организации (Положение о Министерстве юстиции РФ и др.);
• — правила — НПЛ, содержащий процедурные нормы и определяющий порядок организации определенной деятельности или поведения в определенных условиях (правила пожарной безопасности и пр.).

В ходе источниковедческого анализа кодифицированных актов следует иметь в виду особенности так называемой поспешной кодификации, а именно отсутствие программ, в результате чего вслед за кодексом срочно принимается пакет законов и подзаконных актов; единых принципов; накопленного нормативного материала (когда, но сути нечего кодифицировать). Некоторые юристы полагают, что принятие кодексов в переходных условиях ошибочно, поскольку кодификация призвана закрепить итоги преобразований, а в переходное время кодифицированные акты утрачивают важнейшее качество — быть опорным элементом правовой системы. В условиях социальных перемен законодательство «обречено» на частные изменения. В результате в кодексы приходится вносить многочисленные изменения сразу после их принятия. Кроме того, кодифицированные акты действуют в иерархически структурированной системе других НПА, поэтому следует изучать их в совокупности.

Систематизация законодательства может происходить в следующих основных формах:

• 1) учет — простая форма систематизации законодательства, состоящая в регистрации нормативных актов или группировке их в предметные блоки;
• 2) инкорпорация — форма систематизации законодательства с целью упрощения использования НПА с расстановкой их в определенном порядке без изменения содержания;
• 3) консолидация — форма систематизации законодательства с целью устранения множественности нормативных актов и создания укрупненного носителя правовой информации без изменения нормативного содержания;
• 4) кодификация — форма систематизации законодательства с целью качественной, коренной переработки нормативного материала и создания нового внутренне согласованного НПА обобщенного характера.

Долгое время в России основным источником права оставалось Соборное уложение 1649 г. Однако поток правовых актов нарастал: при Алексее Михайловиче было издано около 600 НПА, во времена Петра I — свыше 3 тыс. К началу правления Николая I со времени издания Соборного уложения было принято свыше 30 тыс. НПА, которые до начала XVIII в. поступали в архивы нескольких приказов: Посольского, Разрядного, Поместного, Иноземного и др. С образованием в 1711 г. Правительствующего сената многие узаконения стали поступать на хранение в Петербургский сенатский архив и Московский архив иностранных дел, другие — в архивы различных министерств и ведомств. В отчете II отделения Собственной его императорского величества канцелярии, приступившей к работам по кодификации во второй половине 1820-х гг., отмечалось: «Не было общего собрания законов, они разбросаны во многих собраниях, изданных от правительства и частных лиц. Ни одно неполно; все ошибочны. Множество указов не напечатано, напечатанные растеряны. Нигде, даже в Архиве Правительствующего сената, нет полного их собрания, по сему чиновникам было должно не только соображать и излагать узаконения, но приискивать и открывать самые их материалы». Идея о приведении законодательства в порядок стала настолько очевидна, что систематизация законодательства признавалась одной из важнейших государственных задач по мере роста объемов законодательного материала. Начиная со времен Петра I неоднократно предпринимались попытки составить свод российского законодательства.

Перед созданной 31 января 1826 г. II отделением Собственной его императорского величества канцелярии, фактическим руководителем которой являлся ?. М. Сперанский, были поставлены следующие задачи: 1) определить существо дела и его главные принципы; 2) составить план общей классификации законов; 3) выполнить подготовительные работы по этому плану; 4) завершить составление свода.

Систематизация носила тройственный характер и складывалась из подготовки свода законов, составления уложения и написания учебных пособий. По замыслу ?. М. Сперанского, свод (лат. digesta — собранное, приведенное в систему) представлял собой упорядоченную совокупность законов, регламентирующих какую-либо сферу общественных отношений: в хронологическом, алфавитном или систематическом (по предметам регулирования) порядке. Уложение (лат. code) — систематическое изложение законов по их предметам регулирования таким образом, чтобы общие законы предшествовали специальным, а предыдущие всегда способствовали бы правильному пониманию последующих (имелась в виду отраслевая кодификация законодательства). Учебное пособие (лат. institutes) должно было представлять собой то же уложение, но изложенное методически и приспособленное к учебному процессу.

В Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗРИ) включались акты, фактически носившие характер законов (указы, манифесты, уставы, некоторые международные договоры, а также ряд судебных решений). В ПСЗРИ, с 1649 г. по 13 декабря 1825 г. (до восшествия на престол Николая I) вошли 30 920 актов, расположенных в хронологическом порядке в 45 томах. Законы периода правления Николая I составили содержание Второго ПСЗРИ. С начала 1880-х гг. началось издание Третьего собрания законов, отличавшееся лучшей систематизацией. Все три собрания доступны в Интернете^[1].

Недостатками ПСЗРИ можно считать неточности в передаче текстов, их сокращение, а также неоднородность нормативного материала, в который включались как действующие, так и отмененные акты; акты неюридического характера (частные распоряжения, временные); судебные решения, которые с течением времени стали общераспространенными и служили образцом для аналогичных дел.

До 1885 г. не существовало точного критерия отбора законодательных актов, подлежащих публикации в ПСЗРИ. В 1885 г. таким критерием было признано предварительное обнародование законодательных актов в установленном порядке, т. е. Сенатом в Собрании узаконений и распоряжений правительства или отдельными листками. Также в ПСЗРИ могли быть включены (по особому разрешению) наиболее важные необнародованные акты. Нс подлежачи публикации в ПСЗРИ уставы акционерных компаний, городских, земских и частных кредитных учреждений, а также постановления, изданные министрами и главноуправляющими департаментами. В 1885 г. официально подтверждачась практика публикации в ПСЗРИ вместе с законодательными актами и послуживших для них основанием так называемых «соображений» в виде всеподданнейших докладов, мнений Государственного совета и подобных документов.

С 1830-х гг. основной формой систематизации текущего законодательства в России стал Свод законов^[2]. Для составления реестров узаконений использовались материалы Комиссии составления законов, функционировавшей в 1804—1826 гг., архивы Сената, Синода, Коллегии иностранных дел и Военной коллегии. В отличие от ПСЗРИ наиболее ранним источником для Свода законов было принято не Соборное уложение 1649 г., а законодательство XVIII в. При этом исключались недействующие нормы, устранялись неточности, проводилась редакторская правка. Весь заключительный материал автор расположил по отраслевому принципу. В основу было положено деление права на публичное и частное (но ?. М. Сперанскому, законы государственные и гражданские). Свод законов был утвержден в 1833 г. и введен в действие с 1835 г. Решением Государственного совета он был признан единственным источником права. Каждые 10 лет следовало полностью переиздавать Свод законов вместе с продолжениями. Однако целиком он переиздавался лишь дважды — в 1842 и 1857 гг. Отдельные тома выходили более часто с исключением утративших действие законов. До 1882 г. этой деятельностью занималось II отделение Собственной его императорского величества канцелярии, с 1882 по 1894 г. — кодификационный отдел при Государственном совете, затем — отделение Свода при Государственной канцелярии.

Свод законов Российской империи состоял из 8 книг, 15 томов, почти 36 тыс. статей (с учетом приложений общее число статей составляло 42 198). В издании 1842 г. имелось более 59 тыс. статей. В 1857 г. его объем вырос почти до 90 тыс. статей. Чтобы не нарушать структуру сводов и сохранить общее число томов, составители Свода 1857 г. разделили некоторые тома на части, поэтому данный Свод, по-прежнему состоявший из 15 томов, насчитывал уже 24 книги. В 1885 г. к нему был добавлен 16-й том, содержавший процессуальное законодательство.

Данное издание предметно-тематическое. Законодательство систематизировалось: группировалось по темам (или по предметам), затем в каждой группе выделялись только действовавшие в данный период законодательные акты. Из них путем сравнения актов, относящихся к одному предмету или его части, извлекался главный смысл, изложение которого составляло соответствующие статьи Свода законов. Статьи группировались в разделы соответствующего предмета (темы), разделы — в тома. Таким образом, каждый том содержит свод законодательства, посвященного определенному предмету, например, том X — «Законы гражданские и межевые». Надо учитывать, что при сведении законодательных актов в статьи значительная часть текстов аналогичных, но содержанию законодательных актов отбрасывалась, и сам текст, как правило, передавался в пересказе. На рубеже XIX—XX вв. все чаще стала применяться публикация полного текста, поэтому при исследовании необходима сверка текста с подлинниками законодательных актов.

Критика Свода законов была дана М. А. Корфом в ряде записок начала 1860-х гг., с которыми он, будучи главноуправляющим II отделением, обратился в Совет министров. По его мнению, Свод законов был громоздким, перегруженным мелкой регламентацией, имел ссылки на устаревшие, хотя и не отмененные постановления в статьях. М. А. Корф выступил за устранение из Свода законов административных распоряжений, за издание нового, «сокращенного до степени общей доступности» свода.

Мнение

По мнению И. В. Ружицкой, для русских дореволюционных юристов ПСЗРИ практического интереса не представляло (достаточно было ссылок на действующие статьи Свода законов). Автор также считает, что фактически историография восприняла на веру слова Манифеста, вводившего Свод законов в действие, о том, что будто бы Свод ничего не изменяет в силе и действии законов, но приводит их в единообразие и порядок. Это дало повод объявить Свод законов не кодификацией, а инкорпорацией, с чем исследовательница не согласна.

После издания Свода законов ?. М. Сперанский собирался приступить к третьему этапу систематизации. Если ПСЗРИ и Свод законов были лишь инкорпорацией закона, то создание уложения предполагало кодификационный метод работы, т. е. не только соединение старых норм права, но и дополнение их новыми и переработанными в процессе дальнейшего законотворчества. Однако сделать этого не удалось.

Вместе с тем велись работы по кодификации отдельных отраслей права. В 1845 г. было издано Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в 12 разделах которого содержалось свыше 2 тыс. статей. Новые редакции принимались в 1857, 1866, 1885 гг. С 1903 г. поэтапно вводилось в действие новое Уголовное уложение. К 1905 г. учрежденная в 1882 г. комиссия для составления Гражданского уложения подготовила два проекта, но ни один из них не был принят.

Систематизация НПА первых лет Советской власти проводилась в контексте формирования новой, социалистической системы права. Уже в первые месяцы после октября на Отдел законодательных предположений и кодификации Народного комиссариата юстиции (далее — НКЮ) РСФСР была возложена задача кодификации советского законодательства в виде свода законов русской революции. Прообразом ему служил Свод законов Российской империи.

Однако задача создания свода законов в первые годы Советской власти не могла быть решена, поскольку не имелось достаточного объема законодательного материала, поэтому было решено подготовить инкорпорационный сборник. В октябре 1918 г. П. И. Стучка объявил, что настал момент приступить к сведению пролетарского права переходного времени. Однако в обстановке Гражданской войны не удалось создать систематический сборник декретов рабоче-крестьянского правительства. На протяжении 1918−1926 гг. усилия сотрудников Отдела законодательных предположений и кодификации оказались сосредоточены на разработке отдельных отраслевых кодексов (Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, Кодекса законов о труде РСФСР (далее КЗоТ) и др.), спецификой которых явилась принципиальная для российского права новизна включенных в них норм, обусловленность их потребностями дня, отсутствие проверки временем и практикой.

В ноябре 1920 г. коллегия НКЮ по докладу Д. И. Курского внесла в СНК проект постановления о предварительной разработке кодексов законов в народных комиссариатах с тем, чтобы для окончательной обработки кодексы вносились в НКЮ и после рассмотрения коллегией передавались на утверждение СНК и ВЦИК. Именно в таком порядке были разработаны проекты КЗоТ 1922 г., Земельного и Лесного кодексов РСФСР. Хотя проекты создавались в отраслевых наркоматах, организационным центром кодификации оставался НКЮ, в котором также велась работа по составлению Уголовного кодекса, пересмотру Кодекса законов актов гражданского состояния, позже — по разработке Гражданского, Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов РСФСР. Некоторые из них действовали на протяжении длительного периода времени: например, Гражданский кодекс 1922 г. действовал до принятия нового Гражданского кодекса РСФСР в 1964 г., в котором нашли завершенное выражение нормы социалистического права, а с принципами цивилистики, идущими из римского частного права, было во многом покончено. Такое положение сохранялось до принятия в 1991 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик. Развернутое законодательное воплощение они получили в Гражданском кодексе РФ, первая часть которого была принята в 1994 г., вторая — в 1995 г., третья — в 2001 г., четвертая — в 2006 г.

Порой изданию кодифицированного акта предшествовало принятие НПА, содержавших основные положения будущего кодекса, чтобы на практике проверить целесообразность их применения (например, Руководящие начала уголовного права, Закон о трудовом землепользовании, Декларация частных и имущественных прав, признаваемых РСФСР).

После образования СССР была создана Комиссия законодательных предположений, перед которой встала задача приведения в порядок некодифицированного нормативного материала, отразившего изменения, связанные с созданием союзного государства. На II сессии ЦИК СССР второго созыва 29 октября 1924 г. были утверждены Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы уголовного судоустройства Союза ССР и союзных республик. Позднее были приняты Основные начала уголовного законодательства. Эти акты воплощали важнейшие положения, которые должны были конкретизироваться в соответствующих республиканских законах. Основы рассматривались как общесоюзный закон, действующий до издания кодексов СССР, однако до принятия Конституции 1936 г. они являлись кодификационным обобщением общесоюзных актов, накопившихся к тому времени, а также основных положений республиканских актов РСФСР, законодательно распространенных на весь Союз. Принятие кодексов являлось прерогативой союзных республик. Так, в 1926 г. были приняты новые Кодекс законов о браке, семье и опеке и Уголовный кодекс РСФСР.

Работы по кодификации советского права, прерванные в конце 1920;х гг., возобновились в 1960;х гг. и получили выражение в праве «нового социалистического типа» .

На рубеже 1950−1960;х гг. были приняты союзные основы законодательства (всего в 1958—1977 гг. — 15), на базе которых кодифицировались гражданское, уголовное, процессуальное право. На их содержании сказалась тенденция к демократизации общественной и государственной жизни. После вступления в силу Конституции 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР», на основании чего была осуществлена кодификация жилищного законодательства, законодательства об административных правонарушениях и др.

Процесс кодификации, с одной стороны, обычно ведет к уменьшению числа законов, а с другой — обобщение правовых предписаний в кодифицированном акте неизбежно требует последующей их конкретизации, т. е. увеличения числа подзаконных актов. Подобная ситуация имела место в России в начале 1990;х гг., когда развернулись широкомасштабные кодификационные работы. С 1995 г. поэтапно вводился новый Гражданский кодекс, с 1996 г. действовал Уголовный кодекс, с 2001 г. — Кодекс об административных правонарушениях и пр. В связи с этим в ходе анализа применения законодательства следует изучать весь комплекс подзаконных актов.

Президент РФ 6 февраля 1995 г. подписал указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации», который должен был стать официальным, систематизированным, полным собранием действующих НПА. Однако издание так и не было подготовлено, отчасти из-за динамично меняющегося российского законодательства, отчасти вследствие создания электронных баз данных с текстами НПА.

• [1] URL: nlr.ru/e-res/law_r/search.php
• [2] URL: civil.consultant.ru/reprint/books/181