Вопросы гражданства, основания приобретения гражданства

Важнейшей юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства, то есть политическая принадлежность индивидуума к данному государству, которая обусловливает характер политико-правовых отношений между личностью и государством. Конституционное право связывает с гражданством целый ряд важнейших правовых последствий, главным из которых является то, что физические лица могут быть субъектами государственно-правовых отношений, только обладая правовым статусом гражданина данной страны. Следует оговориться, что термин «подданство», фактически равнозначный гражданству, применяется только в странах с монархической формой правления^[1].

Гражданство — личная правовая связь лица с государством, характеризующаяся наличием взаимных прав и обязанностей.

Это означает, что при гражданстве:

• 1) эта связь носит личный характер, в отличие от территориальной связи постоянно проживающего иностранца с государством проживания (нередко правовой статус таких иностранцев близок к статусу граждан);
• 2) связь лица с государством правовая, то есть основанная на соответствующих нормах права, а не этнической принадлежности, чувстве «исторической родины» и т. п.;
• 3) в результате данной связи возникают взаимные права и обязанности гражданина и государства^[2].

В законодательстве и юридической литературе наряду с термином «гражданство» встречается термин «подданство» (термин «подданный» означает дословно «находящийся под данью»). Он применяется в незначительном числе государств с монархической формой правления как синоним гражданства, но в большинстве монархий используется термин «гражданство», а в Великобритании используется и термин «гражданство», и термин «подданство», но для разных категорий лиц^[3].

В законодательстве ряда государств Латинской Америки отношения гражданства раскрываются через два термина — «национальность» (в конституционно-правовом, а не этническом смысле) и собственно «гражданство». Статус лиц, принадлежащих к этим категориям, различен. Наличие «национальности» дает защиту со стороны государства, возможность безвизового въезда, свободного (без предварительного разрешения) устройства на работу и т. п., но нс предоставляет ряда политических прав. «Гражданство» означает предоставление всего комплекса прав, предусмотренных Конституцией страны в полном объеме^[4].

Приобретение гражданства происходит по следующим основаниям:

• 1. Филиация — приобретение гражданства по рождению. Различают два вида филиации, ведущие свое начало еще от римского права: «принцип крови» (yussanguinis) и «принцип почвы» (yussoli). При определении гражданства по рождению в законодательстве каждой страны используется и тот и другой, но один является основным, а другой дополнительным^[5].
• 2. Натурализация — прием в гражданство.

Различают натурализацию по закону (юридическое следствие усыновления, опеки, признания отцовства и т. д.^[6]) и натурализацию, основанную на личном выборе лица. Во втором случае большое значение имеет как желание натурализующегося, так и согласие данного иностранного государства.

В законодательстве указываются условия натурализации. Наиболее распространенными необходимыми условиями являются:

• а) достижение совершеннолетия по законодательству страны, в которой натурализуется данное лицо;
• б) письменное заявление натурализующегося;
• в) наличие разрешения на постоянное проживание в стране на законных основаниях (или наличие разрешения на въезд для постоянного проживания на законных основаниях);
• г) проживание в течение установленного законом времени в стране и физическое присутствие в момент решения вопроса о гражданстве (самые распространенные сроки проживания — от трех до пяти лет, но во многих странах они значительно продолжительнее^[7]);
• д) знание языка и, нередко, истории страны (знание языка рассматривается законодателем как свидетельство серьезного желания стать гражданином страны^[8]);
• е) моральные качества и лояльность;
• ж) наличие средств к существованию;

Следует иметь в виду также следующие обстоятельства:

• 1) законодательство о гражданстве устанавливает упрощенный порядок натурализации для отдельных категорий лиц (например, для супругов граждан данного государства^[9]), иногда положения об этом попадают и на конституционный уровень^[10];
• 2) установленные в законодательстве условия не носят абсолютного характера: с учетом конкретных обстоятельств орган по натурализации соответствующего уровня может смягчить или отменить отдельные условия натурализации^[11];
• 3) отказ в натурализации может быть обжалован в судебном порядке.
• 3. Оптация — выбор гражданства. Как одно из оснований приобретения гражданства оптация возникает в случае перехода части территории одного государства к другому по международному договору.
• 4. Восстановление в гражданстве. Как одно из оснований приобретения гражданства чаще всего применяется в случаях утраты, но причинам, не зависящим от воли данного лица (например, в случае лишения гражданства при одном режиме при другом может произойти его восстановление). Утрата гражданства происходит по следующим основаниям:
• 1. Экспатриация — выход из гражданства по собственному желанию гражданина.
• 2. ренационализация — принудительное лишение государством гражданства лиц, которые приобрели его по рождению. Практиковалась и практикуется в социалистических странах и в странах с авторитарными режимами в отношении инакомыслящих. В конституциях демократических стран содержится запрет денационализации.
• 3. Ренатурализация — принудительное лишение гражданства государством в отношении натурализованного гражданина.
• 4. Оптация (см. выше).
• 5. Восстановление (см. выше)^[12].

Многогражданство в зарубежных странах. Двугражданство (или двойное гражданство) — наличие у гражданина гражданства двух государств. Многогражданство:

• 1) обобщающее понятие для правового положения с наличием более одного гражданства;
• 2) понятие, указывающее па наличие гражданства более чем двух государств. Для гражданина положительные стороны двуи многогражданства состоят в следующем:
  • а) возможность получения в случае необходимости защиты со стороны нескольких государств, что повышает возможность мобильного перемещения в ситуациях стихийных бедствий, военных действий и т. д.;
  • б) безвизовый въезд в те страны, гражданство которых он имеет;
  • в) отсутствие необходимости получения разрешения на работу, проблем с медицинским обслуживанием и т. д.^[13]

Отрицательные стороны:

• 1) возможные проблемы в налоговой области, связанные с разницей в налоговом законодательстве разных стран;
• 2) проблема несения воинской службы;
• 3) возможные проблемы в случае конфликтов между странами;
• 4) ограничения в отношении занятия ряда государственных должностей^[14];
• 5) проблемы при последующей натурализации (наличие двойного или многогражданства рассматривается как довод против натурализации, так как не свидетельствует о серьезном желании быть гражданином именно данного государства).

Отношение государств к многогражданству определяется миграционной политикой. Если государство поощряет миграцию, то чаще всего оно если не положительно, то по крайней мере нейтрально относится к многогражданству, видя в нем возможность привлечь высококвалифицированные кадры или финансовую элиту других стран, а также возможность увеличения численности населения. При отрицательном отношении к миграционным потокам извне государство нередко устанавливает требование отказа от другого гражданства как свидетельство лояльности именно данному государству^[15].

Отсюда и разное конституционно-правовое регулирование. Одни страны прямо закрепляют на конституционном уровне признание двойного гражданства (например, Испания^[16]), другие, наоборот, не признают его в принципе (например, КНР^[17]).

Различается также и статус лиц с двойным гражданством, в одних странах (например, в Болгарии) они не обладают рядом политических прав^[18], в других (например, в Испании) не могут быть ограничены в правах, но и не могут уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от них.

Кроме того, в соответствии с нормами международного права, как правило, невозможна консульская защита лиц, имеющих двойное гражданство, одно из которых — гражданство страны пребывания, так как пока задержанные находятся на территории этой страны, местные власти признают за ними, как правило, только гражданство страны пребывания. Исключение делается только в случае нарушения прав человека, то есть обеспечивается защита и помощь своим гражданам в тех странах, где, например, объективно условия содержания под стражей не соответствуют общепринятым нормам^[19].

Безгражданство в зарубежных странах. Безгражданство — отсутствие у лица доказательств принадлежности к гражданству какого-либо государства.

Лица без гражданства (апатриды), как правило, приравнены в правах к иностранным гражданам, однако в отличие от последних в случае конфликтной ситуации они не могут рассчитывать на защиту «своего» государства. Для дополнительной защиты апатридов в текущем законодательстве обычно устанавливается, что:

• а) денатурализация не может быть произведена, если это приведет к безгражданству;
• б) дети апатридов, родившиеся на территории данной страны, приобретают гражданство данного государства.

На конституционном уровне об апатридах и безгражданстве упоминается сравнительно редко^[20].

Режим иностранцев в зарубежных странах. Иностранец — физическое лицо, нс имеющее гражданства того государства, на территории которого находится или в учреждение которого обращается (например, в посольство, консульство для получения визы), и обладающее гражданством другого государства.

Статус иностранцев регулируется не только конституционным, но и трудовым, гражданским и другими отраслями права.

Понятие «иностранец» обычно определяется в законах о гражданстве или законах об иностранцах^[21], реже — на конституционном уровне^[22].

В Конституциях иностранцам чаще всего посвящены отдельные статьи^[23], но могут быть посвящены и целые главы^[24].

Правовой статус иностранцев включает:

• 1) особый режим пребывания (ограничен сроком визы или вида на жительство, предусмотрена возможность высылки);
• 2) обязательность медицинского страхования до въезда в страну;
• 3) установление особых требований в отношении трудовой деятельности иностранцев и условий предоставления им работы (при установлении преимуществ для собственных граждан^[25]); ограничение права на занятие определенных должностей.

Конституционные нормы об иностранцах охватывают следующие аспекты их статуса:

• 1) определение статуса иностранцев^[26];
• 2) возможность высылки или выдачи иностранца другому государству^[27];
• 3) возможность высылки иностранца^[28];
• 4) запрет политической деятельности^[29];
• 5) возможность предоставления убежища (см. «право на убежище»);
• 6) предоставление некоторых прав на началах взаимности^[30];
• 7) обязанность соблюдать Конституцию и законы страны^[31];
• 8) ограничения правового статуса (например, на занятие государственных гражданских и военных должностей^[32], на приобретение недвижимости^[33] и др.);
• 9) дополнительные гарантии для иностранцев с целью привлечения иностранного капитала^[34].

В рамках Европейского Союза предпринимаются усилия по максимальному сближению статуса иностранцев, являющихся гражданами государств членов Союза, и граждан самих данных государств^[35].

• [1] Мишин А. А. Указ. соч. С. 47.
• [2] Андреева Г. Н. Указ. сон. С. 67
• [3] 1.1 Британское законодательство для характеристики правовой связи различных категорийлиц с британским государством использует термин «nationality» (условно говоря «национальность», но в государственно-правовом, а не этническом смысле, этот термин нередкотакже переводится поэтому как «гражданство»). «Nationality» включает «citizenship"(собственно гражданство), гражданство Содружества, подданство и зарубежное по отношению к Содружеству гражданство. Подробнее об этом см.: Алебастрова И. А Основыконституционного права Великобритании // Конституционное (государственное) правозарубежных стран. Часть Особенная. Т. 3. М.: БЕК, 1997. С. 7−13. 1. по рождению: а) те, кто родился в Федеративной Республике Бразилии, даже в случае иностранных родителей, при условии, если они не находятся на службе в их стране; б) те, кто родился за границейот бразильского отца и бразильской матери, при условии, что они зарегистрированы соответствующими бразильскими властями, или те, кто приехал жить в Бразилию до достижениясовершеннолетия, а достигнув совершеннолетия, выбрал бразильское гражданство.
• [4] 1.2 Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 67−68.
• [5] 1,3 Пример, когда основным является «принцип крови», а дополнительным — «принциппочвы», содержится в п. 1 ст. 25 Конституции Болгарии 1991 г: «Болгарским гражданиномявляется каждое .лицо, у которого хотя бы один родитель является болгарским гражданиномили которое родилось на территории Республики Болгарии, если оно не приобрело другогогражданства по происхождению». Противоположный пример — в ст. 12 КонституцииБразилии 1988 г.: «Бразильцами являются нижеперечисленные…» «Принцип крови"является основным в большинстве европейских стран, а «принцип почвы» — в странахамериканского континента.
• [6] Наиболее экзотическое приобретение гражданства по закону предусмотрено п. 1 ст. 105Конституции Грецни в ред. 2001 г., согласно которому «все лица, ведущие там (на Афоне) монашескую жизнь, приобретают греческое гражданство, как только они допускаются вкачестве послушников или монахов, без каких-либо формальностей».
• [7] 1,5 По статье 12 Конституции Бразилии 1988 г. для лиц из португалоязычных стран установлено требование проживания в течение одного года, а для всех остальных иностранцев —в течение 30 лет. В Голландии и Дании интервью при заполнении анкеты одновременноявляется экзаменом по языку.
• [8] 1.6 В инструкции Ведомства по иммиграции США говорится- «Всякий заявитель (о натурализации) без исключения должен сдать экзамен на знание истории и формы правленияв США… Экзамен по этим вопросам и по английскому языку принимается экзаменаторомво время подачи заявлений… Экзаменатор задает вопросы на простом английском языке, н, чтобы на них ответить, необходимо знание предмета на уровне, доступном всякому, ктодействительно пытался что-то выучить» // Иванов М. М. США: Правовое регулированиеиммиграционного процесса. Условия и процедуры приобретения статуса постоянногоЖителя США. М.: Международные отношения, 1998. С. 38.
• [9] 1.7 Так, в Великобритании к натурализующимся супругам граждан Великобритании непредъявляется требование знания языка или намерения изучить его в дальнейшем, так какпроблемы адаптации натурализующегося в этом случае ложатся на супруга — гражданина.
• [10] |, в Например, согласно п. 2 ст. 25 Конституции Болгарии 1991 г., «лица болгарского происхождения приобретают болгарское гражданство в упрощенном порядке».
• [11] 1,9 Например, в Великобритании государственный секретарь может отменить требование опроживании в течение установленного срока в конкретных случаях (например, в отношениилица, работающего в британской фирме).
• [12] 1го Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 67−70.
• [13] Там же. С. 70.
• [14] ш Например, согласно п. 2 ст. 93 и п. 1 ст. 65 Конституции Болгарии 1991 г. лица, имеющиедвойное и более гражданство, не могут быть кандидатами на должность Президента и народного представителя.
• [15] Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учеб, пособие. М.- Элит, 2007.С. 71.
• [16] Статья 11 Конституции Испании 1978 г. гласит: «Государство может заключать договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или со странами, которыеимели или имеют особые связи с Испанией. В этих же странах, даже если они не признают засвоими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться безпотери своего гражданства, но рождению». С 1958 по 1991 г. Испания заключила договорыили соглашения о двойном гражданстве с большинством стран Латинской Америки, срединих: Чили, Аргентина, Колумбия, Перу, Парагвай, Никарагуа, Эквадор, Боливия, Г ватемала, Доминиканская Республика, Коста Рика. Двусторонние соглашения о двойном гражданстве, заключенные Испанией с этими странами, провозглашают право граждан одной из сторониметь гражданство другой стороны. Кроме того, в испанских законодательных актах наряду с иберо-американскими странами называются Филиппины, Андорра, ЭкваториальнаяГвинея и Португалия. Для получения испанского гражданства гражданам перечисленныхвыше стран необходимо прожить на территории Испании нс менее двух лет, тогда как дляграждан других стран этот срок равен десяти годам.
• [17] Согласно ст. 8 Закона КНР о гражданстве «за лицами, которые приобрели китайскоегражданство, нс сохраняется иностранное гражданство», а ст. 9 устанавливает: «Китайскиеграждане, постоянно проживающие на территории другой страны, в случае, если они добровольно приобрели иностранное гражданство, утрачивают китайское гражданство». Аналогичный порядок действует при восстановлении в гражданстве См.: Китайская НароднаяРеспублика. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1984 С. 424.
• [18] ш Ограничения относятся к выборам на должность Президента и народных представителей.
• [19] 1:7 Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 71 -72.
• [20] Одним из таких примеров является ст. 18 Конституции Румынии 1991 г., которая называется «Иностранные граждане и апатриды».
• [21] 12(1 Например, в абз. 2 5 1 Закона ФРГ об иностранцах 1965 г.
• [22] Например, ст. 33 Конституции Мексики 1917 г. гласит: «Иностранцами являются лица, не отвечающие условиям, указанным в ст. 30» (о мексиканской национальности).
• [23] Например, ст. 18 Конституции Румынии 1991 г. называется «Иностранцы и апатриды».
• [24] 13! Так, глава II раздела II Конституции Гондураса 1982 г. носит название «Об иностранцах».
• [25] Текст Конституции представлен на официальном сайте Конгресса депутатов Гондураса
• [26] http://www.congreso.gov.hn
• [27] Статья 34 Конституции Гондураса 1982 г.: «Иностранцы могут в пределах установленныхзаконом ограничений заниматься лишь преподаванием наук и искусств, оказывать государству услуги в качестве техников или советников, и лишь в отсутствие гондурасцев, могущихзанимать эти должности или оказывать эти услуги». 134 Например, согласно п. 1 ст. 15 Конституции Португалии 1976 г. «иностранцы и лица безгражданства, временно пребывающие для проживания в Португалии, пользуются теми жеправами и несут те же обязанности, что и португальские граждане». 135 Так, согласно п. 2 ст. 33 Конституции Португалии 1976 г. «высылка лиц, которые прибыли на национальную территорию или пребывают на ней в соответствии с установленнымиправилами, которые получили разрешение на проживание или которые подали прошение обубежище и им не было отказано, может быть осуществлена только по решению суда, причемзакон обеспечивает соответствующие формы решений».
• [28] Например, согласно ст. 33 Конституции Мексики 1917 г. Федеральная исполнительнаявласть «имеет исключительное право без предупреждения и без предварительного судебного разбирательства выслать за пределы национальной территории любого иностранца, чьепребывание в стране нежелательно».
• [29] Например, согласно ст. 32 Конституции Гондураса 1982 г. «иностранцы нс могут заниматься в стране ни внутригосударственной, ни международной политической деятельностьюпод страхом наказания в соответствии с законом», а ст. 33 Конституции Мексики 1917 г. гласит: «Иностранцы никоим образом не могут вмешиваться в политические дела страны».
• [30] Например, согласно п. 4 ст. 15 Конституции Португалии 1976 г. «закон может наделятьиностранцев, проживающих на территории страны и на условиях взаимности со сторонысоответствующего иностранного государства, избирательной правоспособностью на выборахв органы местного самоуправления».
• [31] Так, согласно ст. 81 Конституции СРВ 1992 г. «иностранцы, постоянно проживающиево Вьетнаме, обязаны соблюдать Конституцию СРВ и вьетнамские законы; их жизнь, имущество и другие законные права и интересы защищаются государством в соответствии сзаконами СРВ».
• [32] Например, согласно ч. 3 ст. 16 Констигуции Румынии 1991 г. «государственные гражданские или военные должности могут занимать и исполнять при этом соответствующиефункции только лица, которые имеют румынское гражданство и постоянное местожительство в стране».
• [33] Статья 22 Конституции Болгарии 1991 г. гласит: «Иностранцы и иностранные юридические лица не могут приобретать право собственности на землю, кроме как в результатенаследования по закону. В этом случае они должны передать свою собственность» (п. 1).
• [34] l4i Например, в п. 3 ст. 19 Конституции Болгарии 1991 г. говорится об охране инвестицийиностранных граждан и юридических лиц.
• [35] Андреева Г. Н Указ. соч. С. 73−74.