Принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями

Принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями отражают сложившуюся в настоящее время концепцию перераспределения полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также общих подходов к регулированию местного самоуправления в Российской Федерации; они обусловлены характером взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Их закрепление в федеральном законе направлено на обеспечение соблюдения конституционных гарантий местного самоуправления, а также на создание реальных условий для реализации переданных государственных полномочий органами местного самоуправления и соблюдения объективных требований их выполнения.

В основу выработки принципиальных положений о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями лег основополагающий принцип институциональной организации публичной власти — так называемый принцип субсидиарности. Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня. Названный принцип, закрепленный в Европейской хартии, предусматривает, что конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующего полномочия^[1]. Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину, все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. И наоборот: государственные полномочия, которые могут быть более эффективно реализованы на местном уровне, должны передаваться для исполнения соответствующим муниципальным образованиям.

Кроме того, в качестве исходной посылки к определению принципов делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо признать, что:

• — делегирование полномочий может иметь место только в том случае, если такая возможность прямо предусматривается конституцией и законами государства и только на тех условиях, которые предусмотрены конституцией и законами;
• — акты делегирования полномочий должны строго соответствовать установленной конституцией и законами схеме разделения властей; они действительны в рамках этой схемы и должны содействовать ее наиболее полной и эффективной реализации;
• — делегирование полномочий есть акт, который имеет конвенциальную основу, может быть интерпретирован как вид публично-правового договора, согласно которому орган — легитимный носитель полномочия — соглашается на определенный срок и на определенных условиях передать его другому органу, а последний берет на себя обязательство своими действиями осуществлять делегированное полномочие при соблюдении этих условий. Переданное органу полномочие не может быть, в свою очередь, делегировано им какому-либо третьему органу (принцип недопустимости субделегирования);
• — конституция и законодательство устанавливают пределы делегирования полномочий, закрепляют перечень полномочий, которые принципиально не могут быть делегированы; полномочия, которые являются предметом делегирования, должны быть четко определены в соглашении о делегировании, они могут подвергаться только буквальному, а не расширительному или ограничительному толкованию;
• — орган, которому передается полномочие, несет ответственность за его осуществление перед легитимным носителем полномочия; по условиям соглашения вместе с делегированным полномочием органу, взявшему на себя дополнительную ответственность и риск, предоставляются ресурсы и информация, необходимые для осуществления делегированного полномочия;
• — осуществление делегированного полномочия (или полномочий) происходит под полным юридическим контролем его легитимного носителя; это полномочие сохраняется за ним в качестве элемента его правоспособности, и он несет ответственность за его осуществление^[2].

Кроме того, при разработке принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями целесообразно учитывать конституционно и законодательно закрепленные общие принципы организации местного самоуправления.

К числу специальных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исследователи^[3] относят:

• — принцип социально-экономической обоснованности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данный принцип предполагает, что наделение государственными полномочиями производится в интересах социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ и муниципальных образований с учетом возможности и реальности их осуществления органами местного самоуправления. Учет возможностей муниципального образования на осуществление отдельных государственных полномочий очень важен. Ведь в случае объективной невозможности их осуществления соответствующим муниципальным образованием, например, при отсутствии у муниципального образования соответствующей инфраструктуры или необходимых кадров, государственные полномочия вообще нецелесообразно передавать органам местного самоуправления, и поэтому их лучше оставить в компетенции соответствующего государственного органа либо создать для их исполнения новые государственные структуры;
• — принцип дополнительности. Дополнительность передаваемых полномочий означает, что передаче подлежат лишь полномочия сверх тех, которые определены в предметах ведения местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. Передаваемые государственные полномочия не должны создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования;
• — принцип материально-финансовой обеспеченности передаваемых полномочий. Указанный принцип означает, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями производится с обязательной передачей материальных и финансовых ресурсов, необходимых для их осуществления; органы государственной власти гарантируют органам местного самоуправления материально-финансовую обеспеченность предоставляемых государственных полномочий; наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без передачи достаточных материальных и финансовых средств не допускается; органы местного самоуправления исполняют переданные государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми ресурсами;
• — принцип сочетания государственных и местных интересов, обязательности выполнения государственных полномочий органами местного самоуправления;
• — принцип постепенности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения;
• — принцип максимального учета интересов населения, проживающего на территории муниципального образования при наделении его отдельными государственными полномочиями;
• — принцип создания гражданам возможности для участия в государственном управлении при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• — принцип содействия органов государственной власти органам местного самоуправления в реализации ими государственных полномочий.

Система принципов территориальной организации местного самоуправления, обновленная и упорядоченная в Законе о местном самоуправлении 2003 г., включает в себя следующие положения.

• 1. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции наделение государственными полномочиями осуществляется только законом. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
• 2. Допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов РФ, если это не противоречит федеральным законам. Этот принцип вытекает из ч. 2 ст. 76 Конституции, предусматривающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов регламентируется ст. 72 Конституции, предусматривающей среди прочих направлений законодательной и правоприменительной деятельности «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч. 1 ст. 72).
• 3. Объем передаваемых или делегируемых полномочий должен иметь свои пределы и может касаться лишь некоторых государственных полномочий^[4]. Не случайно в Конституции и Законе о местном самоуправлении 2003 г. говорится об отдельных государственных полномочиях. Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня власти должна быть эффективность решения определенного круга общественно значимых проблем именно на этом уровне власти^[5].
• 4. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное условие, гарантирующее само осуществление указанных полномочий. Согласно ч. 5 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставленных местным бюджетам субвенций из соответствующих вышестоящих бюджетов.
• 5. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неопределенный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий (ч. 4 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
• 6. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль означает возможность для соответствующих государственных органов: давать указания, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. Кроме того, муниципальные правовые акты в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут быть отменены уполномоченными органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или их должностными лицами отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
• 7. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением (ч. 1 ст. 20 Закона о местном самоуправлении 2003 г.). Так, в целях реализации указанной нормы и во исполнение Федерального закона от 20.08.2004 № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» Правительство РФ 23 мая 2005 г. утвердило Правила финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации.
• 8. Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в порядке, установленном законодательством, является их обязанностью.
• 9. Не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и органов прокуратуры, а также иными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.

Совокупность этих принципов определяет объем и содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, а также порядок их делегирования в соответствии со ст. 132 Конституции.

• [1] См.: Кузнецова, II. В. Указ. соч. — С. 108.
• [2] См.: Мальцев, Г. В. Проблема распределения полномочий в системе исполнительной власти // Сб. науч. тр. / под общ. ред. Г. В. Мальцева, В. А. Зайцева. — М., 2002. — С. 22−28.
• [3] См.: Пылин, В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. — 1999. — № 9; Дитятковский, М. Ю. Указ, соч.; Козак, Д. И. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал рос. права. — 2002. — № 5.
• [4] См.: Шеремет, К. Ф. Конституция Российской Федерации: комментарий / К. Ф. Шеремет; под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. — М., 1994. — С. 565.
• [5] См.: Собянин, С. С. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспектива развития / С. С. Собянин. — М., 2004. — С. 31.