Методологические аспекты изучения государственного управления в современном обществе

«Пока в государствах не будут царствовать философы, либо нынешние цари и владыки не станут благородно и основательно философствовать и это не сольется воедино — государственная власть и философия, до тех пор государствам не избавиться от зол». Платой

«Наблюдая за положением всех государств, оказывается, что, если они способны на изменения, они продолжают существовать, если же они не производят изменений, то — гибнут». Кап К) в ей

«Построение сильного государства заключается в создании новых эффективных правительственных учреждений и укреплении существующих». Ф. Фукуяма

«Во время бури одни строят стены, другие — ветряные мельницы». Конфуций

«Гражданское общество оправдывает свое название не тем, что состоит из граждан, а тем, что создает надлежащие условия для граждан». В. И. Матузов

Современное понимание государства

Государство — основной институт политической системы и политической организации общества, создаваемый для организации жизнедеятельности общества в целом и проведения политики в интересах господствующих (ведущих) политических организаций и групп, социальных классов. Является одним из древнейших институтов человеческой цивилизации (начало формироваться около 10 тыс. лет назад в Месопотамии и др.). Сегодня в мире существует более 200 государств.

Государство возникло в результате общественного разделения труда, появления семьи и частной собственности, образования классов, заинтересованных в политической организации общественных отношений. Главное назначение государства заключается в организации политической власти и управлении обществом, достижения и обеспечения общего (общественного) блага. Любое государство выражает и защищает интересы двоякого рода: как всего общества, так и правящих кругов. В ряде вопросов интересы последних могут доминировать над интересами общества.

Государство — организация, обладающая политической, публичной властью, располагающая специальными механизмами управления и принуждения, устанавливающая правовой порядок на определенной территории, и обладающая суверенитетом.

Характерными признаками государства являются:

• — наличие системы органов и учреждений, реализующих функции государственной власти;
• — право, закрепляющее определенную государственную систему норм и отношений; его всеобщность, регулятивный и принудительный характер;
• — территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства;
• — народ, населяющий эту территорию;
• — суверенность, т. е. исключительное право представлять официально все общество внутри страны и за рубежом, издавать законы, собирать налоги и творить правосудие.

Обычно государство понимается как совокупность его граждан, сообщество людей, «государственно — организованное общество». Именно в этом аспекте мы понимаем его, когда говорим, например, о «государствах — членах ООН» (nation-state, «объединенные нации»).

Современные государства имеют разнообразные формы правления и устройства.

Под формой правления понимается организация высших органов государственной власти (порядок их образования, взаимоотношений, степень участия народных масс в их формировании и деятельности). При одном и том же типе государства могут быть разнообразные формы правления. Основными формами правления являются монархия и республика.

Монархия — форма правления, при которой верховная государственная власть принадлежит одному лицу (монарху) и передается, но наследству. Монархия может быть: абсолютная (всевластие главы государства); конституционная (полномочия монарха ограничены конституцией).

Республика — при ней источник власти — народное большинство; высшие органы власти избираются гражданами на определенный срок. Республика может быть: парламентская (нрезидент — глава государства; правительство ответственно только перед парламентом); президентская (президент — глава государства; правительство ответственно перед президентом).

Государственное устройство — это внутренняя национальнотерриториальная организация государственной власти, деление территории государства на те или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями.

Форма государственного устройства — это элемент формы государства, который характеризует территориальную организацию государственной власти. По форме государственного устройства государства делят на унитарные, федеративные, конфедерации. Ранее существовали и иные формы государственного устройства (империи, протектораты).

Унитарные государства — эго единые государства, состоящие лишь из административно-территориальных единиц (областей, провинций, губерний и т. д.). К унитарным государствам относятся: Франция, Финляндия, Норвегия, Румыния, Швеция. Признаки унитарного государства: существование одноуровневой системы законодательства; подразделение па административно-территориальные единицы; существование только одного гражданства.

Сточки зрения территориальной организации государственной власти, а также характера взаимодействия центральных и местных органов все унитарные государства можно разделить на два вида: централизованные унитарные государства — отличаются отсутствием автономных образований, т. е. имеют одинаковый правовой статус. Децентрализованные унитарные государства — имеют в своем составе автономные образования, правовой статус которых отличается от правового статуса других образований. В настоящее время четко обозначилась тенденция к росту числа автономных образований и к увеличению многообразия форм автономии. Это отражает процесс демократизации в организации и осуществлении государственной власти.

Федеративные государства — это союзные государства, складывающиеся из ряда государственных образований (штатов, кантонов, земель, республик). Федерация облагает такими признаками: союзное государство, состоящее из ранее суверенных государств; наличие двухуровневой системы государственных органов; двухканальная система налогообложения. Федерации можно классифицировать по принципу формирования субъектов: административно-территориальные, национально-государственные и смешанные. По юридической основе: договорные и конституционные. По равенству статусов: симметричные и ассиметричные.

Одним из оптимальных и уникальных видов конфедерации, является Российская Федерация, где все крупные этносы в рамках Российской Федерации (кроме, украинцев и белорусов, имеющих свою государственность в виде зарубежных государств), имеют ту или иную соответствующую этническую форму государственности: республики (22, включая Крым), автономные округа и автономную область.

Конфедерация — временный союз государств, созданный для совместного решения политических или экономических задач. Конфедерация нс обладает суверенитетом, так как отсутствует общий центральный государственный аппарат и единая система законодательства. Различают следующие виды конфедераций: межгосударственные союзы; содружества; сообщества государств.

В управленческом смысле государство рассматривается как целостность определенных внутриобщественных связей и их форм. В этом аспекте оно характеризуется как система органов и формально-правовых принципов, определяющих их функционирование; как специальный общественный аппарат, профессионально выполняющий функции управления обществом («правительство», «администрация» и др.). Основные элементы организационной структуры государственного аппарата включают: а) представительные органы; б) исполнительно-распорядительные; в) судебные; г) органы прокурорского надзора; д) государственного контроля.

При системном анализе государство рассматривается как ведущая часть политической системы общества, основополагающий политический институт, связанный с другими ее подсистемами, общественными организациями.

Государство является самым могущественным политическим институтом, обладает соответствующими ресурсами. Среди них: мощный государственный аппарат, армия, издание законов, контроль над значительной частью собственности в стране (от 20 до 50%), перераспределение большей части произведенного национального дохода, реализация социальных программ и др. Государство также выступает в качестве признанного арбитра между всеми участниками публичной политики. Только государство может обеспечить военную безопасность общества, противодействовать терроризму и организованной преступности, эффективно помогать обществу в случае различных стихийных бедствий, экономических кризисов и др. Роль государства, как ведущего игрока в мировой политике возрастает в современных условиях глобализации международных отношений.

В последние десятилетия в целом ряде стран расширился общий и косвенный контроль государства над экономикой. Оно управляет государственными предприятиями, фондами национального благосостояния, национальными нефтяными корпорациями. В ряде стран актуализируется государственный капитализм — система, при которой государство выступает в качестве ведущего или весьма важного экономического агента и использует рынки как в экономических, так и политических целях.

Государство выступает как главный управленческий актор и субъект политики.

Государственное управление является разновидностью социального управления (наряду с местным, производственным и семейным управлением).

Государственное управление — это подзаконная юридически властная деятельность органов государства исполнительно-распорядительного характера, которая направлена на реализацию законов, практическое исполнение задач и функций государства, с помощью которой осуществляется организующее влияние на общественные отношения в сферах экономики, социальнокультурного и административно-политического строительства. Государственное управление — прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления, системные структуры государственных служащих.

Управление государством в широком смысле рассматривается как реализация государственной власти во всех формах и трактуется как целенаправленное практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его оргапизационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

В узком значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность исполнительной власти. Оно определяется прежде всего как деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти. Здесь акцент делается на систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата, на координацию политического и административного управления.

Задачи, которые решает государство как управленческий институт, выражаются в его функциях — основных направлениях его деятельности.

Внутренние функции:

• — политико-управленческая (включая стратегическое планирование и прогнозирование), административно-управленческая, правовая;
• — финансово-экономическая (инициирование, планирование, координирование и контролирование экономических и финансовых процессов);
• — социальная (организация социальной жизни, осуществление социальной политики по разным направлениям);
• — обеспечение правопорядка, защита существующего общественного строя от внутренних и внешних деструктивных сил;
• — культурно-просветительная, воспитательная и образовательная;
• — планирования, содействия организации, развития и поддержки науки и инновационных технологий;
• — коммуникационная, пропагандистско-идеологическая и др.

Внешние функции:

• — обеспечение благоприятных внешних условий для реализации внутренних задач;
• — защита национальных интересов в условиях глобальной взаимозависимости и обострения глобальных проблем мировой политики;
• — обеспечение благоприятных внешних условий для равноправного и справедливого международного сотрудничества и решения ключевых задач, стоящих перед человечеством;
• — взаимодействие с ведущими международными государственными организациями;
• — формирование позитивного облика страны в глазах международной общественности;
• — обмен опытом и информацией с другими государствами;
• — защита интересов граждан за рубежом и др.

К общим функциям государственного управления относятся:

• 1. Планирование — начальный этап процесса управления. Планирование бывает стратегическим (высший уровень), на долгосрочную перспективу, тактическим — т. е. определяются промежуточные цели на пути достижения стратегических целей и задач (средний уровень), и оперативным (нижний уровень).
• 2. Организация — установление постоянных и временных взаимоотношений между различными подразделениями государственных органов, определение порядка и условий се функционирования. То есть это процесс объединения людей и организаций для поставленных целей.
• 3. Прогнозирование — научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов.
• 4. Контроль (направлен на обеспечение законности, дисциплины) и обратная связь.

В различных идеологических и управленческих концепциях, от консервативных до либеральных, делаются разные акценты на «большую» («дирижистскую») или «меньшую» (косвенную) роль государства в общественном и, прежде всего, экономическом развитии; на те или иные взаимодействия по линии: государство — бизнес — гражданское общество.

Опыт последних десятилетий ярко показал надуманность, неэффективность и нежизнеспособность либеральных и неолиберальных теорий о снижении роли государства в управлении обществом, его трансформации в «ночного или полуночного сторожа» и др. Мировой финансовый кризис убедительно продемонстрировал возросшую роль национальных государств и международных государственных организаций по ликвидации его последствий, в борьбе против терроризма, укреплении общественной безопасности и многом другом.

В современной научной литературе государство часто определяется через дихотомии: сильное/слабое и эффективное/неэффективное. Иногда используется термин нссостоявшееся государство, для характеристики серьезной несостоятельности государства во всех сферах. Такие подходы лучше отражают сущность государства и его роль в обществе, чем в парадигме «больше» или «меньше» государства.

Например, Ф. Фукуяма определяет эффективность государства по шкалам: уровень силы (эффективности) государственных институтов и сфер их влияния. Оптимальный вариант — когда и сфера влияния государственных институтов, и собственно сила власти (эффективность, особенно экономическая) приближаются к высшим параметрам¹. Худший вариант — когда государство при-^[1]

обретает форму «амбициозного диапазона активностей», который не может быть реализован в силу экономической неэффективности, слабости власти.

Мировой экономический кризис опроверг довольно модные в конце прошлого века рассуждения о снижении роли национальных государств в глобальную эпоху. И ведь не транснациональные компании, не международные организации взяли на себя ответственность за судьбы миллионов людей в мире. Антикризисные программы, стабилизационные меры, социальная защита граждан осуществляются правительствами, осуществляются самими государствами и способствуют нормализации уже, в свою очередь, глобальной. Повышение управленческой и социальной роли государства не обязательно означает тенденции к огосударствлению общественной жизни в условиях демократии. Речь идет о том, что государство должно стать эффективным, инновационным, социально ответственным и умеющим строить взаимовыгодные отношения с другими основными участниками публичной политики: бизнесом, гражданским обществом и др.

Для реализации этих задач осуществляется разработка государственного курса, принимаются соответствующие законодательные и нормативные акты, осуществляется целенаправленная распорядительную и исполнительную деятельность государственных органов. При этом учитываются как общественные потребности, так и интересы ведущих социальных групп и выражающих их интересы организаций.

Государственная политика — совокупность поставленных государственной властью ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, а также порядка их реализации системой государственного управления по соответствующим направлениям развития общества.

Выделяются: экономическая и финансовая политика, региональная политика, социальная политика, политика промышленного развития, политика в сфере науки и инноваций, политика в сфере информатизации и связи, агропромышленная и сельскохозяйственная политика, энергетическая и энергосберегающая, экологическая, внешняя и т. д.

В процессе исторического генезиса государства на его становление и развитие, социальную сущность, форму и структуру влияет целый ряд факторов, в силу которых происходят соответствующие государственные трансформации. Среди наиболее важных факторных воздействий можно выделить: особенности экономических, социальных и национально-этнических отношений, уровень развития общества, характер правящего политического класса, влияние культуры, религии, территориально-географических аспектов, тенденций и вызовов переживаемого времени, внешнеполитические воздействия и др. Можно сказать, что развитие общества, так или иначе, оказывает воздействие на развитие государства. В свою очередь государство как ведущий институт и инструмент политики оказывает активное и постоянное влияние на развитие всей системы общественных отношений. Многие исследователи отмечают тенденцию к усилению ответственности и роли государства, расширению его регулирующей и инновационной функций в начале XXI в. Так, создание единой вертикали власти в Российской Федерации привело к улучшению государственного управления.

Важным направлением в развитии современного государства является передача определенной части власти и властных полномочий на наднациональный уровень — континентальный и глобальный. Это особенно заметно в государствах Евросоюза.

Проявляется тенденция и к большему взаимодействию различных государств в решении мировых проблем. Государства должны знать друг о друге как можно больше, и они вправе корректно оценивать не только внешнюю, но и внутреннюю политику друг друга, особенно если она может привести к проблемам международного масштаба или игнорирует общепринятые принципы гуманизма.

Качество и эффективность государственной власти заключается в характере, способах и результатах государственных политик, социально-экономических и культурных достижениях общества.

Для современных демократических государств характерна актуализация собственно публичной политики, под которой понимаются программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей. Речь идет о своеобразной публичной пентаграмме (государство — гражданское общество — экспертное сообщество — бизнесструктуры — СМИ) и ее как общей, так и частной сетевой логике генезиса.

Публичная политика — это деятельность, характеризующаяся системным взаимодействием государства, частного сектора, институтов гражданского общества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединений, экспертных сообществ, структур бизнеса и корпораций, а также новых СМИ по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий.

В современных условиях особое внимание обращается на такие базовые характеристики государства как правовое (основанное на общепринятых принципах конституционного права), социальное — провозглашающее и осуществляющее эффективную социальную политику, нравственное — обеспечивающее реализацию основных моральных и этических ценностей данного общества. Принципиальное значение придается эффективности государственного управления с целью создания процветающего, конкурентоспособного общества в условиях глобализации мирового развития. Речь идет о социальной ответственности государства перед гражданами.

В случае осуществления непродуманной социально-экономической, финансовой или иной государственной политики, в обществе и экономике могут возникать различного вида и уровня кризисы, которые в условиях глобализации могут распространяться или влиять на другие страны.

При анализе государственного управления важны классические количественные параметры: рост или падение производства, уровень ВНП на душу населения и его доходов, размер государственного долга, дефицит/профицит бюджета, курс национальной валюты и т. д. Однако в современных условиях они недостаточны. Принципиальное значение имеют качественные критерии результатов соответствующей государственной политики: показатели индекса человеческого развития (продолжительность жизни населения, уровень медицинского обслуживания, доступность и качество образования, уровень доходов), успехи науки и ее признание в мире, хорошее состояние экологии, обеспечение безопасности, гарантии прав и свобод человека и гражданина, конкурентоспособность и инновационность государства и общества как отличительные черты государственного управления, уровень доверия к власти, границы неравенства, уровень коррупции, состояние нравственности в обществе и др.

Государство как важнейший политический институт постоянно развивается и модифицируется. Хотелось бы верить, что в его генезисе сможет в той или иной мере реализоваться принцип, сформулированный известным теоретиком права X. Кельзеном: «Не человек для государства, а государство для человека».

• [1] См.: Фукуяма Ф. Сильное государство, управление и мировой порядокв XXI в. М" 2006. С. 23.