Зарубежный опыт организации государственной службы

В данном параграфе мы рассмотрим различные модели государственной службы, т. е. наиболее характерные для определенной группы государств типы организации государственной службы, возникающие при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т. д.). Необходимо отметить, что рассмотренные ниже модели государственной службы практически невозможно встретить в чистом виде на практике, т. к. любая система государственной службы той или иной страны всегда сочетает в себе элементы других моделей государственной службы. Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Если исходить из времени и места возникновения государственной службы, учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы государственной службы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

• — «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;
• — отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);
• — отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции
• — отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» — поборов с управляемых территорий;
• — отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности^[1].

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности — как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин, вследствие чего в Великобритании сформироваласьдецентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем на английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча — победителю» (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы довольно четко выделяются два ее вида, которые можно условно назвать «рациональная централизованная за-крытая» государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы) и «эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах)^[2].

Основными чертами рациональной централизованной закрытой государственной службы являются:

• 1) иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
• 2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
• 3) «закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
• 4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
• 5) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
• 6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);
• 7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

В свою очередь, эмпирическая децентрализованная открытая государственная гражданская служба характеризуется:

• 1) отсутствием единой четко организованной системы органов исполнительной власти, созданием органов ad hoc для решения конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
• 2) слабым нормативно-правовым регулированием служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
• 3) принятием административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
• 4) гибкой конкурсной системой отбора претендентов на государственную службу;
• 5) зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
• 6) преобладанием специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет различать государственную службу в федеративных и унитарных государствах.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации. Централизм во Франции превратился в устойчивую административную тенденцию. Г осударственная служба приобрела здесь, наряду с Г ерманией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение. Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, и что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы.

Суть французской модели государственной службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Периодически в нее вносились некоторые коррективы, но основополагающие принципы не менялись. В середине XIX в. была создана система социального обеспечения государственных служащих.

Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:

• 1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
• 2) высокий уровень централизации госслужбы;
• 3) формальные, нормативно закрепленные процедуры — основа деятельности государственных служащих;

[ЛАВА 3.

• 4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
• 5) «элитарность» государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
• 6) высокий социальный статус государственного служащего;
• 7) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
• 8) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности;
• 9) регулярные аттестации госслужащих как фактор карьерного роста.

Очевидно, что такая система имеет недостатки. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенелости аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и экономических перемен. Кроме то го, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность, препятствуя выдвижению динамичных и инициативных людей, чему также способствует неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами. Таким образом, система закрытой карьеры в современных условиях не всегда эффективна.

Современная модель государственной (публичной) службы Германии формировалась на протяжении нескольких столетий. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 г.

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими традициями.

Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х гг. XIX в. на территории современной Германии, собственных систем государственной службы — как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после Второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.

Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии — ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

К наиболее существенным чертам современной модели германской государственной гражданской службы относятся:

• 1. Высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений.
• 2. Четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации.
• 3. Осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур.
• 4. Сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из числа выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором).
• 5. Высокий социальный статус госслужащего; большое значение норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника.
• 6. Система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».
• 7. Зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности. Институт верности чиновника государству играет столь значительную роль в германской госслужбе еще и потому, что ему корреспондирует обязанность государства заботиться о чиновнике. Употребляемый для обозначения оплаты труда чиновника термин «Alimention» отражает эту специфику, поскольку означает «содержание». Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Система несет в себе элемент своеобразной ренты: не только охватывает пенсионный период жизни чиновника, но также распространяется и на остающихся после его смерти иждивенцев.

Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами'.

В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном victor’s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX в., а также централизация государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX — начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor’s spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый.

' Государственная служба (комплексный подход): Учеб, пособие / Отв. ред. А. В. Оболонский. М. Дело. 2000. С. 240 — 252.

Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

Основными чертами сложившейся модели государственной гражданской службы в США являются:

• — высокая роль политических назначений в системе государственной службы, особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;
• — наличие «системы заслуг» («Merit System»): оплата труда и продвижение по службе зависят от результатов работы государственного служащего;
• — упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;
• — значительная степень децентрализации системы государственной службы, что связано с наличием как федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов федерации (законы штатов о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
• — незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие — высшие политические назначенцы, гражданские служащие — профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих;
• — особое внимание уделяется проблемам этики государственной служащих.

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы.

Необходимо отметить, что наиболее значительное реформирование системы государственной службы производилось в период глубинных социально-экономиче[ЛАВА 3 ских изменений. Так, появление «рациональной» модели государственной службы в конце XVII — начале XVIII в. неразрывно связано с процессами формирования централизованных государств и абсолютных монархий. Реформы государственной службы 50 — 80-х гг. XIX в. связаны с переходом ряда стран на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х гг. XX в. обусловлены переходом к постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Как справедливо отмечают ряд авторов, органы государственной власти, играя важную роль в политической жизни, в проведении экономической стратегии правительств, взаимодействуют со множеством частных, неправительственных, общественных организаций. Все чаще на Западе говорят о необходимости выражения государственной службой «общественного интереса», который должен определять всю деятельность правительственных органов и ассоциироваться с контролем со стороны общества за действиями чиновников. Изменяется роль государства в современном мире: оно должно быть способно создать универсальный проект развития общества, интегрирующий общие интересы и обеспечивающий социальное согласие. Соответственно, государственная служба должна утвердить новые ценности администрации, развивать свою восприимчивость к социальным переменам и требованиям общества¹.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на конец XX — начало XXI в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь использовать их с учетом национальных особенностей. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие про;

' Управление государственной гражданской службой Российской Федерации / Под. общ. ред. А И.Турчинова. М.: РАГС, 2009 С. 44.

блемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира. В ряде стран реформирование государственной службы проходило в рамках реализации концепции «нового государственного управления».

В связи с этим практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:

• 1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью:
• 2) усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах — за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая итак очень велика);
• 3) идеология «нового государственного управления» (Великобритания, Австралия, США, Нидерланды), включающая в себя следующие элементы:
  • — ориентация государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
  • — ограничение высшими органами исполнительной власти сферы своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступка части своих полномочий автономным агентствам;
  • — «менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности);
  • — усиление открытости гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
• 4) децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
• 5) повышение внимания к культурным и моральноэтическим аспектам государственной службы.

В данной связи нельзя не отметить, что при проведении административной реформы^[3] Россия достаточно полно использует зарубежный опыт, а именно идеологию «нового государственного управления», ориентируясь, прежде всего на опыт США, Великобритании, Нидерландов, Австралии и др. Суть данной идеологии, перенесенной на российскую почву, можно выразить в следующих постулатах:

• — в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;
• — непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;
• — высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;
• — агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
• — результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;
• — материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентств на контрактной основе.

В данном случае самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является тезис о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги¹.

В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления.

В рамках таких сетевых структур эффективность принимаемых решений обеспечивается возрастающей ролью экспертов-профессионалов не только как консультантов, но и как ведущих акторов процесса выработки государственной политики. В свою очередь, согласованность такой политики основывается на доверии вовлеченных в данный процесс².

Появляется формула, согласно которой госслужба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами, которым служит. Однако подобная система способна институционализироваться только при взаимном доверии всех заинтересованных сторон, что является основой социального капитала.

• [1] Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Вып. 1: Общиепроблемы. Зарубежный опыт. М. 1994 С 79.
• [2] См.: Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управлениезарубежных стран М. 2001. С. 88−95, 269 — 285.
• [3] Подробнее о проведении административной реформы в РФ см.:Васильев В. П .Деханова Н. Г., Холоденко ЮЛ. Государственное управление: Учеб пособие. М.: Дело и сервис, 2010.