Институциональные основы общественного сектора

Рост объема и многообразия общественных благ, повышение их значимости в современных стандартах качества жизни, расширение функций самоуправления, усиление корпоративности в сочетании с общественной самостоятельностью и инициативностью личности, обусловило становление более сложной институциональной организации экономики. Преобразуются и видоизменяются институциональные формы организации общественного сектора, более подвижны, гибки границы между общественным и рыночным секторами национальной экономики, все чаще возникают различные формы их взаимодействия и сотрудничества.

Институт понимается как совокупность правил и способов обеспечения их выполнения. Институт ограничивает доступ к ресурсам и создает разнообразие вариантов их использования, т. е. выполняет функцию ограничений при принятии экономических решений, координирует поведение экономических агентов.

Институциональные основы общественного сектора развиваются в четырех основных направлениях, не исключающих иные варианты: государственно-бюджетная деятельность, государственное предпринимательство, государственно-частное предпринимательство, привлечение частного предпринимательства к решению социально-экономических проблем общественного сектора.

Государственно-бюджетная деятельность, как наиболее традиционная, базируется на решении задач и выполнении государственных функций посредством аккумулирования основных ресурсов в государственном и муниципальных бюджетах и финансированием соответствующих статей расходов. Доступ к ресурсам определяется Гражданским и Бюджетным кодексами РФ, которые координируют поведение экономических агентов, имеющих государственный или муниципальный статус.

Государственное предпринимательство историей своего становления непосредственно связано с развитием гражданского общества и правового государства. На начальном этапе своего развития оно представляло собой хозяйственную деятельность казенных предприятий, имущество которых принадлежало государственной казне. Деятельность таких предприятий была направлена на увеличение доходов государственной казны и укрепление экономического и военного могущества государства.

В XX в. происходило тотальное огосударствление экономической деятельности как в бывших социалистических странах и развивающихся странах на начальном этапе их национальной независимости, так в странах с рыночной экономикой, особенно европейских, для которых было характерным циклическое развитие государственного предпринимательства, усиливающееся в военные годы и сокращающееся в мирные периоды.

Дальнейшая трансформация казенно-государственного предпринимательства привела к образованию общественно-кооперативного и социально ответственного типу акционерного и частного предпринимательства.

В странах с развитой рыночной экономикой государственно-казенное предпринимательство в сочетании с работой административного аппарата государства имеет узкую сферу распространения: на предприятиях военного ведомства и других силовых министерств, в градостроительстве, при осуществлении общегосударственных программ по строительству дамб, общегосударственных дорог, охраны окружающей среды, при освоении редких и ценных природных ископаемых, а также в отраслях естественных монополий — транспорт, связь и почта, водо-, энерго-, теплои газоснабжение в масштабе страны и на муниципальном уровне.

С углублением сегментации рынка, с диверсификацией производства, с широким внедрением разнообразных информационных технологий в современной рыночной экономике наблюдается тенденция сокращения и сужения сферы государственного предпринимательства в экономике развитого рынка путем различных форм разгосударствления и приватизации, перехода от жестких к более мягким формам государственного регулирования (дерегулирование).

Привлечение частного предпринимательства к общественным проектам, государственным программам призвано, с одной стороны, направить частные капиталовложения для его развития, перераспределить предпринимательский риск между частными и общественными инвесторами, защитить потребителей и налогоплательщиков от бремени больших платежей в будущем. С другой стороны, участие частного капитала в общественных проектах, государственных программах и национальных проектах обеспечивает высокий уровень эффективности организации управления, поскольку менеджмент частного предпринимательства обладает высокой квалификацией, позволяющей обеспечить конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынках.

Главным вкладом государственного сектора в совместный проект чаще всего является земля и лицензионные возможности по ее инженерному обустройству.

В отраслях естественных монополий созданы и эффективно функционируют общественные акционерные объединения в режиме корпоративного предпринимательства на принципах коммерческого расчета, т. е. так называемые общественные корпорации, капитал которых формируется главным образом за счет акционеров. В зависимости от социальной роли таких общественных корпораций государство защищает общественные интересы в них с помощью института «контрольного пакета акций», принадлежащего специальной государственной холдинговой организации, или с помощью «золотой акции», дающей право вето представителям государственной власти. Кроме того, государство регулирует общественную компанию с помощью лицензионной политики, предусматривающей соблюдение социальных требований перед местным сообществом.

В общественном секторе широко распространена форма участия частного капитала и частного предпринимательства, базирующаяся на контрактно-договорных отношениях, в том числе в виде концессии и франчайзинга.

Некоторые виды общественных благ обладают свойствами частных благ и могут быть платными, а значит предоставленными частным образом. Природе таких общественных благ соответствует особая институциональная структура, дающая возможность отделить функцию потребления от функции оплаты с тем, чтобы организовать коллективное потребление независимо от организации производства общественных услуг.

Государственные (муниципальные) службы выступают как коллективный потребитель, выражая запросы граждан подведомственной территории на соответствующие общественные блага, заключая контракты как с государственными организациями, так и частными предприятиями на производство общественных благ. Одно из звеньев государственной либо муниципальной структуры становится фондодержателем, вследствие чего возникает финансовая зависимость от него других звеньев. Например, поликлинике или семейному врачу предоставляются в соответствии с нормативом определенный объем общественных финансовых ресурсов, а пациенты получают право выбора стационарных медицинских учреждений. Выбор общественных услуг может быть организован с помощью предоставления каждой семье и каждому гражданину социального ваучера — образовательного, жилищного, полиса на социальное страхование, талона на получение продовольствия и т. д.

В данном случае речь идет о бюджетно-финансовых взаимоотношениях между внутренними структурами общественного сектора. Они приобретают характер «внутренней конкуренции» и являются частью «квазирынка».

Однако немало смешанных общественных услуг предоставляются государственным (муниципальным) органам управления, как структурам коллективного потребления, частным образом, т. е. путем заключения городскими властями контрактов с частными фирмами. Так, широко практикуется на тендерной, аукционной основе заключение муниципальных контрактов с частным бизнесом на сбор и утилизацию отходов, на уборку и озеленение улиц, на ремонт дорог и обслуживание световых дорожных знаков и т. д.

Наиболее развитые формы контрактной системы представляют собой концессия и франчайзинг. В условиях концессии частной фирме передается ответственность не только по управлению бизнесом, но и финансирование. Типичная модель концессии формируется по принципу «строительство-эксплуатация построенного объекта и передача прав собственности».

Муниципальные власти могут передавать частным фирмам право на строительство, эксплуатацию и управление объектами инфраструктуры на строго установленный в соответствии с договором срок, по истечении которого основные фонды передаются в общественный сектор. Срок концессии объекта определяется с учетом окупаемости и нормы прибыли на вложенный капитал.

Во многих случаях предоставление концессии подразумевает использование легитимных возможностей государственных структур, например, право экспроприации земли для строительства транспортных коммуникаций кратчайшим путем, что дает экономию капиталовложений. Поскольку объекты инфраструктуры, представляемые в концессию частным фирмам, обладают свойствами естественной монополии, то возникает необходимость государственного их регулирования точно так же, как и частного предпринимательства.

Объектом государственного регулирования и общественного контроля могут стать уровень и темпы роста тарифов на услуги. Концессии заинтересованы в том, чтобы возложить часть риска на общественный сектор, в форме гарантии размещаемых части акций среди государственных предприятий и финансовой поддержки центрального государственного банка. Оценка предпринимательского риска и его распределение между общественным и частным сектором представляет собой одну из сложных задач государственных структур управления. Особенно большие трудности возникают при оценке нематериальных активов. Формы концессии могут быть различные: в концессию могут быть переданы новые объекты инфраструктуры или действующие.

Новые объекты более привлекательны для частного бизнеса, и общественный сектор заинтересован привлечь новые капиталовложения за счет частных инвесторов.

Существующая институциональная организация допускает, с одной стороны, предоставление общественных благ частными фирмами и конкуренцию с государственными поставщиками общественных благ. С другой стороны, государственные органы власти имеют дело только с частной формой предоставления общественных благ. Это предполагает конкуренцию на входе в экономическое пространство, где будет осуществляться хозяйственная деятельность частного поставщика общественных благ. Для создания такой конкуренции контрактная система, в том числе концессия и франчайзинг, организуются на тендерной основе, путем открытой аукционной продажи лицензий и других контрактных прав.

Применение различных институциональных инструментов в общественном секторе может быть эффективным в том случае, если оно не сопровождается высоким ростом трансакционных издержек, который может превысить доходы от институциональных новшеств, и учитывает специфическую особенность природы некоторых видов общественных благ.

Успех контракта или франчайзинга в общественном секторе во многом зависит от того, насколько добросовестно и справедливо организованы условия аукциона для продажи контрактных прав и лицензии, насколько ясно проведена спецификация контракта, т. е. четко определены цели и сроки действия договора.

В современных условиях возрастает значение финансирования производства общественных благ не за счет налоговых поступлений и государственных бюджетных расходов, а непосредственно за счет собственных средств домохозяйств (населения). Переход от бюджетного финансирования к финансированию на основе принципа платности потребителями вносит существенные изменения в институциональные основы общественного сектора. Если с бюджетным финансированием связана некоммерческая деятельность, то с принципом платности — коммерческий расчет и предпринимательская деятельность. Бюджетное финансирование и некоммерческая деятельность в современном виде — это сфера чистого общественного блага, а коммерческая деятельность и принцип платности имеет отношение к чистому частному благу. Соотношение коммерческих и некоммерческих начал в общественном секторе определяется структурой и соотношением различного вида общественных благ. На крайних полюсах целого ряда общественных благ находятся чистые общественные блага и общественные блага, имеющие много общего с чистым частным благом. В промежутке между ними находятся различного рода смешанные общественные блага, близко или дальше стоящие от соответствующего полюса. Так, социально-культурные услуги являются смешанным общественным благом, но по масштабности внешнего эффекта их воздействия на общество и их социальной значимости они ближе всего к чистому общественному благу. С другой стороны, пользование мостами, тоннелями, паркование автомашин и ряд коммунальных услуг ближе всего к другому полюсу — чистому частному благу.

В зависимости от места на шкале ряда общественных благ доля коммерческого и некоммерческого начал в их финансировании может быть разной и при этой неодинаковой будет институциональная модель управления производства и потребления таких благ.