Правовое регулирование финансово-бюджетных отношений в городе

Известное изречение «финансы — это кровь экономики» особенно актуально для современных российских городов, так как основной финансово-экономической проблемой органов власти в городах, как и во многих муниципальных образованиях, является проблема обеспечения сбалансированности городского бюджета и обеспечение наполнения финансовыми и материальными ресурсами всех функциональных структур управления для поддержания городского хозяйства в работоспособном состоянии.

Л. А. Велихов писал по этому поводу: «Вообще роль финансов в городском хозяйстве представляется решающей. При всех наивыгоднейших условиях, а именно квалифицированном личном составе, широкой компетенции, полноправии, самостоятельности… и рациональной организации самоуправления, городское хозяйство беспомощно, если оно страдает недостатком финансовых средств, и, наоборот, богатство населенных центров само по себе, при сколько-нибудь рациональном муниципально-финансовом законодательстве, …позволяет им достигать положительных результатов, вопреки всем ненормальностям организации и быта»^[1].

Термин «финансы» происходит от латинского глагола finare — окончание, урегулирование (в основном денежного) спора, отсюда financia — обязательная уплата денег или денежный платеж вообще. По материальному содержанию финансы государства и органов местного самоуправления представляют собой фонды денежных средств, мобилизованных государством или органами местного самоуправления на разрешение своих задач и функций.

Как экономическая категория финансы представляют собой совокупность экономических отношений, образующихся в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных средств^[2].

Однако необходимо заметить, что финансы — это не сами денежные средства, а отношения между субъектами по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств. Финансовые правоотношения — это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, субъекты которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализуя их предписания по образованию, распределению и использованию государственных (муниципальных) денежных средств.

А. Р. Ковалевский, раскрывая понятие «общественных финансов» как направленных на оплату каких-либо услуг, которые обеспечивают права и свободы граждан, включает в их состав на местном уровне:

• 1) бюджет муниципалитета (в том числе кредиторскую задолженность и дебиторскую задолженность перед бюджетом);
• 2) финансы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
• 3) финансы хозяйственных обществ, акциями (долями) которых владеет муниципалитет;
• 4) финансы, которые генерируются муниципальной собственностью^[3].

Опираясь на определение финансовой деятельности, данное в учебнике под редакцией Е. Ю. Грачевой и Г. П. Толстопятенко, можно предложить понятие финансовой деятельности органов городского самоуправления как организационной деятельности уполномоченных органов по планомерному образованию, распределению и использованию фондов денежных средств в целях бесперебойного функционирования городского муниципального образования для реализации задач социально-экономического развития города на основе конституционных принципов: законности, гласности, плановости.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-правовых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и другое. Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целостной системы финансово-плановых документов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах^[4].

А. Ф. Шуплецов считает, что муниципальные финансы выражают экономические отношения, связанные с обеспечением централизованными источниками финансирования муниципального сектора экономики, наиболее значимых программ развития производства и общественного сектора, организаций и учреждений бюджетной сферы. Их функционирование направлено на достижение общих целей развития социально ориентированной экономики.

Во-первых, это функция планирования, предполагающая формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. К функции планирования обычно относят и распределение ограниченного объема финансовых ресурсов во временном аспекте исходя из приоритетов и целей развития. Реализуется эта функция через составление бюджетов на соответствующий финансовый год и перспективу, балансов финансовых ресурсов, порядка налогообложения и т. п.

Во-вторых, это функция организации, которая включает бюджетное устройство, бюджетную классификацию, предполагает необходимость определения порядка составления, утверждения и исполнения бюджета, разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, определения прав и обязанностей функциональных подразделений финансовых органов. С этим связан процесс организационного построения внутренней системы регулирования и контроля бюджетных потоков и финансовых ресурсов муниципального образования.

В-третьих, это функция стимулирования, основывающаяся на деятельности, направленной на реализацию целей. С помощью этой функции интерпретируются факторы, влияющие на финансовую деятельность и учитывающие ее потребность в денежных средствах. Решающую роль играют факторы, определяющие поведение служащих в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам финансов.

В-четвертых, это функция контроля, что означает содействие реализации поставленных целей. К ним относится выработка норм и нормативов, являющихся эталоном, критерием оценки результатов, сравнение достижений с поставленными целями и установленными критериями, обеспечение внесения необходимых изменений в условия и факторы финансовой деятельности^[5].

Муниципальный финансовой контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования^[6].

Принципы муниципального финансового контроля подразделяются на общие (независимость, объективность и компетентность, гласность) и прикладные (результативность; обоснованность и доказанность информации проверок; превентивность; презумпция невиновности; согласованность действий контрольных органов; четкость и логичность предъявляемых требований; неподкупность контролеров).

В. Н. Парахина, Е. В. Галеев и Л. Н. Ганшина вводят понятие финансового механизма, как систему финансовых методов, финансовых инструментов (рычагов), правовое, нормативное, информационное, организаци-онное обеспечение финансовой деятельности (схема 12) Г Как справедливо отмечает А. А. Джагарян, категория «местный бюджет» и соответствующее ей явление действительности имеют специфическое сложное содержание, что определяется природой и характером муниципальных бюджетных отношений как складывающихся по поводу закрепления и движения публичных финансовых ресурсов в связи с осуществлением особой (муниципальной) формы публичной власти народа (рис. 7.7).

Рис 7.7. Структура муниципального финансового механизма.

В юридической науке бюджет обычно рассматривается как троичный образ экономического, материального и юридического содержания. Соответственно, с материальной точки зрения бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного публично-правового образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов публичной власти. С экономической точки зрения он является совокупностью денежных отношений, складывающихся в публично-правовом образовании по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизованного в масштабах соответствующего публично-правового образования^[7]

денежного фонда, предназначенного для финансирования его функций и задач. В юридическом плане бюджет — правовой акт, который принимается в надлежащей юридической процедуре и форме представительным органом публичной власти соответствующего публичнотерриториального субъекта и оформляет основной финансовый план образования, распределения и использования его централизованного денежного фонда, закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений¹.

Бюджетный Кодекс РФ в ст. 6 определяет муниципальный бюджет «как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций… местного самоуправления»^[8][9].

Как экономическая категория бюджет:

• — централизованный фонд денежных средств, созданный для покрытия государственных и муниципальных расходов (материальный аспект);
• — система экономических взаимоотношений, складывающихся в процессе распределения национального дохода (общественный аспект).

Городские (местные) бюджеты служат финансовой основой осуществления и развития городского самоуправления. Они разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований городов. В связи с этим, на наш взгляд, можно выделить следующие основные требования к формированию бюджетных средств: достаточность финансовых ресурсов и стабильность источников доходов.

Суть требования достаточности зафиксирована в Европейской Хартии местного самоуправления^[10], в которой установлено, что финансовые ресурсы местных сообществ должны быть соразмерны полномочиям, предусмотренным Конституцией или законом. Под понятием «достаточности» следует подразумевать, что финансово-экономическая основа местного самоуправления способна обеспечить реализацию полномочий местных представительных и исполнительных органов власти, а также органов территориального общественного самоуправления.

Обеспечение этого требования не может быть осуществлено только путем принятия правовых норм, необходимы и организационные меры по их реализации на государственном и местном уровне. Уровень достаточности определяется также практикой деятельности органов городского самоуправления, в которую включаются также обычаи, традиции, ментальность, характерные для отдельных слоев населения соответствующей самоуправляемой территории.

Требование стабильности означает правовое закрепление источников доходов органов местного самоуправления. Тем самым стабильной признается такая финансово-экономическая база местного самоуправления, объекты и источники которой закреплены законодательно в силу их относительной стабильности как формы урегулирования общественных отношений. Это своеобразная гарантия от произвола органов государственной власти, которые координируют всю систему местного самоуправления.

Структура бюджета состоит из доходной и расходной части. Доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

В соответствии со ст. 41 Налогового кодекса РФ доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить, и определяемая главами 23, 25 Налогового кодекса РФ. К видам доходов бюджетов относятся налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления.

Собственные доходы — это доходы городского бюджета, которые обеспечивают осуществление расходных обязательств городского муниципального образования, принятых в пределах их собственных полномочий. Несобственные доходы — доходы городского бюджета, которые обеспечивают расходные обязательства городского муниципального образования, в пределах полномочий, делегированных им другими уровнями власти. Источники доходов местных (городских) бюджетов показаны на рис. 7.8^[11].

Расходы городского муниципального бюджета можно представить с правовой и экономической точек зрения:

• а) урегулированная нормами финансового права деятельность городских органов самоуправления по расходованию денежных средств для обеспечения выполнения задач и функций, стоящих перед городским самоуправлением в данный период времени;
• б) выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Таким образом, текущие расходы городских бюджетов, предназначенные для покрытия ежедневных потребностей городов, обеспечивают решение вопросов простого воспроизводства в масштабе определенного города. В то время как капитальные расходы бюджетов, направлены на решение задач расширенного воспроизводства в тех же масштабах и предполагают достижение ожидаемых результатов в долгосрочной перспективе. Структура расходов местных (городских) бюджетов представлена на рис. 1.9^х.

Рис. 7.8. Доходы местных (городских) бюджетов

Бюджетные расходы осуществляются в соответствии с определенными принципами:

• — целевой характер расходов — все государственные и муниципальные расходы должны осуществляться на определенные цели в соответствии с программой финансирования;
• — обоснованность — все расходы должны быть обоснованы с точки зрения социальной, экономической, культурной или политической необходимости;
• — максимальная эффективность использования — обеспечение общественно необходимого результата при минимальных затратах.
• — соблюдение режима экономии — использование системы форм и методов минимизации затрат денежных средств для получения запланированного результата, связанного с сокращением расходов;^[12]

Рис. 7.9. Расходы местных (городских) бюджетов

— подотчетность — соответствующий контролирующий государственный и муниципальный орган должен осуществлять текущий и итоговый контроль за расходованием денежных средств.

Существует много различных видов классификаций расходов местных бюджетов, но, как мне представляется, предложенная А. Р. Ковалевским система классификаций носит обобщающий характер.

• 1. Ведомственная классификация — отражает распределение ассигнований по распорядителям бюджетных средств в соответствии с организацией системы органов местного самоуправления на данной территории.
• 2. Функциональная классификация — это классификация расходов местного бюджета по основным функциям органов местного самоуправления (организация функционирования ЖКХ, транспорта, системы образования и др.).
• 3. Экономическая классификация — отражает расходы в связи с теми или иными экономическими событиями (закупкой товаров и услуг, инвентаря, выплатой зарплаты, обслуживанием долга)^[13].

Одной из главных задач в бюджетно-финансовой деятельности является эффективное расходование бюджетных средств, другими словами, потраченные средства должны приносить максимальную общественную пользу.

Направления повышения эффективности расходов местных бюджетов можно представить как:

• — повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений, снижение их дотационности;
• — нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг;
• — установление экономически обоснованных цен и тарифов на муниципальные услуги, расширение спектра платных услуг;
• — усиление контроля над расходованием бюджетных средств;
• — переход на бюджетирование по результатам;
• — привлечение частного бизнеса к оказанию отдельных видов услуг;
• — конкурсное размещение муниципального заказа;
• — внедрение ресурсосберегающих технологий в городском хозяйстве¹.

Бюджетное законодательство, прежде всего, Бюджетный Кодекс РФ, содержит исчерпывающий перечень форм, в которых могут осуществляться расходы бюджетов.

• 1. Ассигнования на содержание городских бюджетных учреждений представляют собой бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью бюджетному учреждению для финансового обеспечения реализации его функций.
• 2. Оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам, предполагает переход права собственности на денежные средства, уплачиваемые специально уполномоченными исполнительными органами городов, а также иными организациями физическим и юридическим лицам в обмен за переданные товары, выполненные работы или оказанные услуги.
• 3. Под трансфертами населению понимается перераспределение денежных платежей, осуществляемых в пользу граждан РФ, между вышестоящими и нижестоящими бюджетами. Трансферты населению устанавливаются в следующих случаях:
  • — при осуществлении органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов городского самоуправления,
  • — при передаче отдельных государственных полномочий городским органам власти,
  • — при компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.
• 4. Понятие бюджетных кредитов юридическим лицам включает в себя предоставление денежных средств организациям на основе возмездности и возвратности по любым основаниям, в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов, а также иные денежные обязательства перед бюджетом. Анализ бюджетного законодательства РФ позволяют определить бюджетный кредит как одну из форм движения заемного капитала, при которой в роли заимодавца (кредитора) выступает государство или муниципальные образования. По своему характеру бюджетный кредит наиболее близок банковскому кредиту. Однако они имеют принципиально отличные цели. Так, если банки, осуществляя кредитные операции, преследуют в качестве основной цели — получение прибыли, то города, выступая в роли заимодавца (кредитора), преследуют цель — оказать финансовую поддержку лицам, которым предоставляются заемные средства.
• 5. Субвенции представляют собой бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе юридическим лицам на осуществление определенных целевых расходов. Под субсидиями понимаются бюджетные средства, предоставляемые как юридическим, так и физическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетные средства, предоставленные в качестве субсидий и субвенций, не могут использоваться на иные цели, нежели те, для достижения которых они были выделены. В противном случае субсидии и субвенции подлежат возврату в тот бюджет, из которого они были выделены.

6. Инвестиции бюджетных средств в уставные капиталы (фонды) действующих или вновь создаваемых юридических лиц предполагают их долгосрочные вложения в различных отраслях экономики с одновременным приобретением прав на участие в управлении делами таких юридических лиц.

Инвестирование бюджетных средств в уставные капиталы юридических лиц осуществляются в соответствии с инвестиционными проектами, которые находят свое отражение в бюджете на соответствующий финансовый год. Основанием для предоставления бюджетных инвестиций является договор, заключаемый исполнительными органами городов с юридическими лицами, в уставный капитал которых осуществляется такое инвестирование.

7. Под обслуживанием долговых обязательств городов понимается деятельность по их размещению, выплате доходов по ним, а также их погашению. Затраты на обслуживание долговых обязательств городов осуществляются за счет средств городского бюджета. Обслуживание внутреннего долга города производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Для сбалансированности городских бюджетов может использоваться финансовая помощь, оказываемая вышестоящими бюджетами, в соответствии с положениями БК РФ, регулирующими межбюджетные отношения.

В БК РФ установлено, что межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• — распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
• — разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
• — равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• — выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• — равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

По мнению А. Р. Ковалевского существует три основных метода бюджетного планирования, связанного с межбюджетными отношениями:

• • метод «от достигнутого» — ориентиром для определения финансовой помощи муниципалитету служит размер его доходов и расходов за прошлый год. Эти величины умножаются на индекс — дефлятор, после чего из бюджета региона восполняется расчетный дефицит. Использование данного метода приводит к тому, что муниципалитеты «раздувают» свои расходы и лишаются всякой заинтересованности в сборе доходов;
• • нормативный метод основан на финансировании учреждений по различным нормативам. Но, во-первых, невозможно разработать нормативы на все случаи жизни, а во-вторых, нормативный подход не позволяет оценить качество бюджетных услуг. Субъекты Федерации часто распределяют финансовую помощь между муниципалитетами, исходя из имеющейся сети бюджетных учреждений. Поэтому муниципалитеты заинтересованы в сохранении неэффективной сети и раздувании собственных расходов;
• • метод, ориентированный на достижение результатов, предусматривает распределение средств в зависимости от достигнутых результатов, прежде всего, качества оказываемых бюджетных услуг.

А. Р. Ковалевский также обращает внимание на так называемые «нефинансируемые мандаты», которые в российских условиях можно определить как наведенные расходы (выпадающие доходы) бюджетов муниципальных образований, вызванные решениями органов федеральной или региональной власти. К ним он относит:

• — добровольное финансирование реализации различных социальных льгот, закрепленных в федеральном и региональном законодательстве;
• — изменение государственных стандартов, нормативов и регламентов, которое ведет к возникновению дополнительных (наведенных) расходов муниципальных бюджетов на их исполнение;

— оказание различной помощи федеральным структурам, находящимся на их территории (налоговые органы, органы внутренних дел и др.)^[14].

Отмечая особенности формирования финансово-экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения, Ю. М. Алпатов справедливо считает, что содержащиеся в федеральном законодательстве о местном самоуправлении и в бюджетном законодательстве особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, по сути, провозглашают принцип приоритета прав субъектов РФ над правами муниципальных образований внутригородских территорий этих городов федерального значения. Порядок функционирования муниципальных образований в городах федерального значения, формирование их финансовой базы, организация их бюджетных отношений с другими участниками бюджетного процесса исключены из общего режима, установленного Бюджетным кодексом РФ, поскольку все наиболее важные финансовые вопросы таких муниципальных образований регламентируются законами Москвы и Санкт-Петербурга^[15].

В частности, планы приватизации объектов муниципальной собственности внутригородского муниципального образования подлежат обязательному согласованию с государственными органами власти города федерального значения. Не подлежат приватизации объекты, имеющие историческую и культурную ценность субъекта РФ.

Формирование, утверждение и исполнение бюджетов внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, установленном законами городов федерального значения. В бюджеты внутригородских муниципальных образований поступают финансовые средства для осуществления отдельных государственных полномочий и городских целевых программ социально-экономического развития города федерального значения. Бюджет города федерального значения и свод бюджетов внутригородских муниципальных образований составляют консолидированный бюджет города федерального значения.

Законами субъектов РФ — городов федерального значения могут устанавливаться дифференцированные ставки отчислений от регулирующих доходов бюджетов городов федерального значения в местные бюджеты внутригородских муниципальных образований. В составе бюджетов городов федерального значения создаются фонды финансовой поддержки внутригородских муниципальных образований. Порядок предоставления финансовой помощи из городского бюджета определяется законами субъектов РФ — городов федерального значения. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, законами городов федерального значения органы государственной власти вправе проводить проверку исполнения местного бюджета внутригородского муниципального образования.

Основным инструментом, используемым в прогнозировании состояний сложно-структурированных систем с множеством переменных факторов, к которым, несомненно, относится финансово-экономическая система города, является моделирование. Одной из важнейших особенностей городского муниципального финансового моделирования является публично-правовой характер деятельности городских органов местного самоуправления, который предполагает соединение в финансовой модели публичного интереса муниципального образования, муниципальную финансово-экономическую выгоду (материальное благо) и правовое обеспечение реализации разработанной модели^[16].

К особенностям муниципальной финансовой модели необходимо отнести бюджетный источник городских доходов и сложность их прогнозирования, привязка к годичному бюджетному циклу, сложность и многообразие моделируемой деятельности, ориентированность на оптимальное распределение имеющихся у городской власти денежных ресурсов.

При помощи данной модели могут решаться следующие задачи:

• 1) имитация денежных, ресурсных и иных потоков в процессе деятельности городских органов власти и управления, а также хозяйствующих субъектов;
• 2) определение источников городских финансовых ресурсов и направлений их расходования;
• 3) определение факторов, имеющих ключевое влияние на состояние городских финансово-экономических объектов;
• 4) выявление критических точек, проблемных зон и зон риска в финансово-экономической деятельности муниципалитета;
• 5) оценка эффективности предлагаемых мероприятий и решений по устранению рисков и проблем;
• 6) оценка различных сценариев состояния городского финансовоэкономического объекта.

Важнейшим механизмом моделирования является прогнозирование, перспективы которого часто различают как оперативно-краткосрочные (до одного года), тактически-среднесрочные (двух-трех лет) и стратегически-долгосрочные (пять и более лет). Как представляется, нельзя даже в кризисных условиях заниматься только оперативно-краткосрочными задачами, так как это часто не позволяет решать по-настоящему серьезные проблемы населения и формировать перспективу развития. Наиболее «опасным» с точки зрения эффективности экономики и управления является увлечение так называемым ручным управлением, когда решаются только сиюминутные проблемы путем «аварийно-спасательной» мобилизации сил и средств без четкого обоснования и прогноза затрат и социально-экономических последствий.

Федеральное и региональное законодательство и иные нормативноправовые акты должны создавать необходимый правовой режим обеспечения реализации муниципальных финансовых моделей, исходя из экономических интересов населения и муниципальных образований. Одними из самых важных регулирующих этот режим правовых актов, обеспечивающих бюджетные права и возможности муниципальных образований являются Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, которые, к сожалению, все более сокращают финансово-бюджетные полномочия органов местного самоуправления, не сообразуясь с реальными потребностями муниципальной экономики и разных слоев населения.

Весьма слаб еще механизм ответственности государственных органов за обеспечение стабильного и достаточного финансово-материального обеспечения переданных государственных полномочий, когда в противовес статье 132 (ч. 2) Конституции РФ выделяются финансовые ресурсы только на зарплату сотрудников, выполняющих эту работу.

В практической деятельности органов местного самоуправления уже используются отдельные виды муниципальных финансовых моделей. В частности, такой опыт есть в г. Уфе, где была разработана и внедрена финансовая модель муниципального образования и финансовых потоков между региональным и местным бюджетом. Целью данной модели являлось устранение дисбаланса между бюджетными полномочиями и расходными обязательствами на федеральном, региональном и местном уровнях^[17].

Однако широкого распространения этот опыт не получил. Ключевые факторы, препятствующие использованию финансовых моделей при планировании расходов муниципальных образований, мы изложили ниже.

• 1. Отсутствие экономического подхода к расходованию средств (максимальный результат при ограниченных ресурсах). Ограниченные бюджетные средства должны тратиться максимально эффективно и оптимально. Это невозможно без детального планирования с учетом различных внешних (в том числе и макроэкономических) факторов. Зачастую бытует подход к бюджетным деньгам как к данности, об эффективности расходования которых можно не заботиться.
• 2. Значительная специфика хозяйственной деятельности муниципальных властей. Бюджетная система финансирования, практически отсутствие доходной части, много социальных расходов.
• 3. Отсутствие привычки к стратегическому планированию в муниципальном образовании. Бюджетный подход предполагает мышление в рамках года, тогда как стратегическое мышление предполагает оперирование более длительными периодами, причем достижение выгоды может быть достигнуто за пределами одного года.
• 4. Недостаточная квалификация работников экономического блока. Деятельность муниципальных властей разнообразна, что требует составления комплексных финансовых моделей, в том числе с применением достаточно сложных решений. Далеко не все работники способны выполнить эти задачи¹.

В качестве общего вывода можно сказать, что в современных условиях финансово-экономические факторы оказывают все более возрастающее влияние на правовое регулирование городского самоуправления. Они не только ограничивают возможности выбора и использования тех или иных муниципальных финансово-экономических инструментов, но и во многом определяют реалистичность городской социальноэкономической политики. Это порождает определенное напряжение между экономической целесообразностью, с одной стороны, и конституционными принципами местного самоуправления, с другой. Возникает угроза экономического (бюджетного) давления на городское самоуправление, когда его компетенция, в том числе социальные полномочия, и организационные формы все больше зависимы от финансово-материальных ресурсов, выделяемых из вышестоящих бюджетов. За этим явно прослеживается боязнь государственной власти обеспечить достаточную самостоятельность городским органам самоуправления, так как возникнет вопрос о целесообразности содержания столь разветвленного и многочисленного чиновничьего аппарата на региональном уровне, основной деятельностью которого является «бумаготворчество и ресурсоделительство».

• [1] Велихов Л. А. Указ. соч. С. 342—343.
• [2] Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М. :Проспект, 2010. С. 6.
• [3] Ковалевский А. Р. Муниципальные финансы: лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. С. 40.
• [4] Табатадзе Т. Г. Правовые принципы осуществления финансовой деятельностимуниципальных образований // Юритъ-Правлвед. 2010. № 4. С. 119—122.
• [5] Шуплецов А. Ф. Роль муниципальной экономики в обеспечении социально-бытовых потребностей населения // Известия ИГЭА (электронный журнал). 2010. № 4.С. 286—294.
• [6] Финансовое право: учебник / под отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М.:Проспект, 2010. С. 35—36.
• [7] Парахина В. Н. Галеев Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: учеб, пособие. М.: КноРус, 2010. С. 327.
• [8] Джагарян А. А. Местный бюджет в российском праве: конституционные аспектыинституализации // Terra economicus, 2010. Т. 8. № 2. С. 274—290.
• [9] Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред.от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 1998, № 31. Ст. 3823.
• [10] Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.198 № 55-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
• [11] Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова.М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. С. 389.
• [12] Там же. С. 392.
• [13] 2 Ковалевский А. Р. Муниципальные финансы. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. С. 47—48.
• [14] Ковалевский А. Р. Муниципальные финансы: лекции по экономике города и муниципальному управлению.М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. С. 48—51.
• [15] Алпатов Ю. М. Финансово-правовые основы осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
• [16] Таболин В. В., Таболин А. В. Муниципальные финансовые модели: экономикоправовая сущность и классификация // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. № 2. 2016. С. 9—13.
• [17] Фаттахов Р. В. Финансовая модель муниципального образования // Вестник Уфимского государственного авиационного технического ун-та. Т. 3. № 1. 2002.С. 37—44.