Система и структура федеральных органов исполнительной власти

Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, иных — постановлением Правительства РФ.

Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов. Правительство РФ координирует деятельность указанных органов.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Федеральное министерство возглавляет федеральный министр.

Федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых Президентом РФ или Правительством РФ.

Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральные министры вправе давать руководителям служб и агентств обязательные для исполнения указания, приостанавливать решения служб и агентств (их руководителей) или отменять эти решения¹.

Федеральное министерство организует работу подведомственных федеральных органов исполнительной власти по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности, проектов планов и показателей деятельности путем методического обеспечения и организации координационных совещаний.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, госбезопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Она может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых Президентом РФ или Правительством РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, государственных корпораций, наделенных в соответствии с федеральными законами полномочиями по исполнению государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора) и (или) предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, по предоставлению государственных услуг в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и исполнению государственных функций в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» подлежат включению в перечень государственных услуг и государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора).

Перечень является классификатором для государственных услуг и государственных функций, включенных в раздел федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)». Ведение перечня осуществляется Минэкономразвития России^[1].

Федеральный реестр государственных услуг содержит сведения о государственных услугах, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления иных государственных услуг и включены в утвержденный перечень, об услугах, оказываемых федеральными государственными учреждениями (ФГУ) и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств федерального бюджета, иные сведения в соответствии с перечнем, установленным Правительством РФ (ст. 11 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ)¹.

Федеральная государственная информационная система (ФГИС) «Федеральный реестр государственных и муниципалънъ1х услуг (функций)» создается для обеспечения ведения в электронной форме реестра государственных и муниципальных услуг, а также функций по ОГКН и муниципального контроля^[2][3]. Минэкономразвития России является уполномоченным органом по ведению информационного ресурса федерального реестра. Минкомсвязи России является оператором федерального реестра.

ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» обеспечивает доступ заявителей к сведениям об организации государственного контроля (надзора) ОГКН и предоставлении государственных услуг (ПГУ); предоставление услуг в электронной форме, а также учреждениями (организациями); учет обращений; доступ заявителей к иной информации; доступ заявителей к сведениям, размещаемым в информационных системах. К организациям, оказывающим платные услуги, включенные в перечень, определенный постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии „Росатом“ государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание», относятся федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП), ФГУ.

Органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать предоставления документов и информации или осуществления действий, которые не предусмотрены нормативными правовыми актами, предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в соответствии с нормативными и муниципальными правовыми актами, осуществления действий, связанных с обращением в иные органы организации (ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ).

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Оно может иметь статус коллегиального органа, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых Президентом РФ или Правительством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются и освобождаются Президентом РФ, иных — Правительством РФ по представлению федеральных министров.

Руководитель организует работу и несет персональную ответственность за выполнение возложенных функций, реализацию государственной политики, представляет федеральный орган исполнительной власти в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает от имени органа документы гражданско-правового характера¹.

Структура и штатное расписание центрального аппарата федерального органа исполнительной власти утверждаются его руководителем с учетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и актов, определяющих нормативную численность подразделений.

Структура центрального аппарата включает в себя руководство (руководителя и его заместителей), помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности — департаменты в федеральных министерствах или управления в федеральных службах и федеральных агентствах. В департаментах (управлениях) образуются отделы. В штатное расписание департаментов (управлений) включаются должности федеральной государственной гражданской службы, а также могут включаться должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы.

Руководитель федерального органа исполнительной власти организует его работу и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на федеральный орган исполнительной власти функций, а также за реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности, представляет федеральный орган исполнительной власти в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает от имени федерального органа исполнительной власти документы гражданско-правового характера, а также иные полномочия.

Заместители руководителя представляют федеральный орган исполнительной власти по отдельным вопросам сфер его деятельности, организуют и координируют осуществление функций в соответствии с регламентом, распределением обязанностей и иными актами, а также поручениями руководителя федерального органа исполнительной власти.

Директор департамента (начальник управления) представляет федеральный орган исполнительной власти в соответствии с полномочиями, определенными в регламенте, положении о структурном подразделении, должностном регламенте, а также на основании поручений руководителя (заместителей руководителя) федерального органа исполнительной власти. Директор департамента (начальник управления) не вправе подписывать письма о согласовании проектов актов, а также о направлении замечаний и предложений на них.

Формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти осуществляется преимущественно на основе программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В федеральном органе исполнительной власти может быть образована коллегия, которая является постоянно действующим совещательным органом при руководителе федерального органа исполнительной власти, образуется и возглавляется этим руководителем.

Состав коллегии и порядок участия в ее заседаниях определяются руководителем федерального органа исполнительной власти. Представители иных федеральных органов исполнительной власти и организаций могут входить в состав коллегии по согласованию с руководителями этих органов и организаций. Члены коллегии не имеют иных полномочий, кроме предусмотренных занимаемой должностью.

Принятые на заседании коллегии решения оформляются протоколом. План работы коллегии формируется на основе предложений структурных подразделений, а также предложений федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства.

Решения федерального органа исполнительной власти оформляются в виде приказа или в случаях, установленных законодательством РФ, в виде иных актов. По вопросам, требующим рассмотрения и подготовки проекта решения, руководитель дает поручения, а также устные указания руководителям структурных подразделений. Решения, принятые на совещании у руководителя (заместителя руководителя), оформляются протоколом. Контроль за исполнением поручений, содержащихся в протоколе, осуществляется структурным подразделением, ответственным за проведение совещания или обеспечивающим контроль за исполнением поручений.

Актами федерального министерства устанавливается порядок организации плановых проверок деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, проверок по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанных органов и их должностных лиц.

Порядок отмены противоречащих федеральному законодательству решений федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, утверждается федеральным министром, если иной порядок отмены решений не установлен ФЗ.

Участвуя в реализации основных направлений внутренней и внешней государственной политики федеральные органы исполнительной власти действуют согласно Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти¹.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты осуществления государственного контроля (надзора), предоставления государственных услуг (ОГКН и ПГУ) и должностные регламенты гражданских государственных служащих, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки их осуществления. Они составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

Регламентом ОГКН является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти органа, государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по исполнению государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами государственного контроля (надзора) в процессе осуществления государственного контроля (надзора), который полностью или частично осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органов государственного контроля (надзора) и их должностными лицами, между органами государственного контроля (надзора) и физическими или юридическими лицами, ИП, их уполномоченными представителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Регламент разрабатывается и утверждается органом государственного контроля (надзора), к сфере деятельности которого относится исполнение конкретного полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора), предусмотренного федеральным законом.

Регламентом ПГУ является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органов, предоставляющих государственные услуги, и их должностными лицами, между органами, предоставляющими государственные услуги, и физическими или юридическими лицами, ИП, их уполномоченными представителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями в процессе предоставления государственной услуги.

Регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами^[4].

Проекты регламентов, а также проекты нормативных правовых актов по внесению изменений в ранее изданные регламенты, признанию регламентов утратившими силу подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Минэкономразвития России.

Заключение

об оценке регулирующего воздействия на проекты регламентов, а также проекты нормативных правовых актов по внесению изменений в ранее изданные регламенты, признанию регламентов утратившими силу не требуется.

В регламент включаются разделы: а) общие положения; б) требования к порядку ОГКН; в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме; г) порядок и формы контроля за ОГКН; д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов, их должностных лиц. Сходные требования установлены для административных регламентов ПГУ, но можно выделить дополнения: установление требований к кругу заявителей и их информировании о ПГУ, утверждение стандарта ПГУ.

Концепция оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов в целях создания системы управления изменениями^[5] предписывает в первоочередном порядке работать над созданием системы управления изменениями — линейного (по цепочке) процесса актуализации сведений о государственных (муниципальных) услугах и порядке их предоставления.

Если в ОГКН, ПГУ участвуют несколько органов государственного контроля (надзора), регламент утверждается совместным приказом таких органов.

Регламент разрабатывается, как правило, после включения соответствующей функции по ОГКН, ПГУ в перечень государственных услуг и функций по ОГКН, ПГУ.

Проект регламента и пояснительная записка к нему размещаются на официальном сайте regulation.gov.ru в сети «Интернет» в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».

В случае если нормативным правовым актом, устанавливающим конкретное полномочие ОГКН, ПГУ, предусмотрено утверждение таким органом отдельного нормативного правового акта, предусматривающего порядок осуществления такого полномочия, наряду с разработкой указанного порядка подлежит утверждению регламент по осуществлению соответствующего полномочия. При этом порядком осуществления соответствующих полномочий не регулируются вопросы, относящиеся к предмету регулирования регламента.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со ст. 78 Конституции РФ могут создавать территориальные органы в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями. Осуществление части полномочий может быть передано органам исполнительной власти субъектов РФ. Не допускается наделение полномочиями территориального органа организаций, не являющихся государственными органами.

Правительство РФ или федеральное министерство на основе предложений руководителей подведомственных федеральных органов исполнительной власти, утверждает схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

В типовом положении о территориальном органе определяются:

• а) осуществления распорядительных, разрешительных, контрольнонадзорных полномочий, а также мер государственного принуждения;
• б) реализации федеральных программ, планов и иных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства и федерального министерства; в) взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах; г) осуществления полномочий руководителя территориального органа.

В положении о территориальном органе, утверждаемом руководителем федерального органа исполнительной власти, определяются основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности руководителей и иных должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, порядок представления отчетности территориального органа, а также порядок контроля за его деятельностью.

Федеральный министр принимает в соответствии с законодательством о государственной службе решения о поощрении и награждении лиц, назначаемых и освобождаемых федеральным министром, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий.

Руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, могут быть освобождены от должности руководителем федерального органа исполнительной власти. Руководитель федерального органа исполнительной власти может создавать территориальный орган межрегионального уровня в границах федерального округа, определять полномочия указанного территориального органа и его руководителя.

Полномочия территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, и руководителей указанных территориальных органов определяются соответствующим федеральным министром.

Полномочия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, и руководителей указанных территориальных органов определяются руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.

Федеральный орган исполнительной власти вправе приостановить действия и отменить решения своего территориального органа.

В территориальном органе рассматриваются и принимаются решения по обращениям органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, а также граждан.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти взаимодействуют с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти. При решении совместных задач территориальные органы обеспечивают необходимое взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Приказом Минэкономразвития России от 12.03.2018 № 120 утверждены Методические рекомендации по внедрению системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений).

• [1] Постановление Правительства РФ от 13.06.2018 № 676 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с оптимизациейпорядка разработки и утверждения административных регламентов».
• [2] По аналогии формируются реестры государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ, и реестры муниципальных услуг.
• [3] Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электроннойформе государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».
• [4] Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг».
• [5] Распоряжение Правительства РФ от 20.08.2015 № 1616-р «Об утверждении Концепции оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственногоинформационного взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утвержденияадминистративных регламентов в целях создания системы управления изменениями».