Сбалансированность бюджетов: профицит и дефицит

Принципы планирования и исполнения бюджета РФ с дефицитом, которые были нормой в 1990;х гг., казалось, ушли в прошлое вместе с проблемами, во многом послужившими причиной кризиса 1998 г. и связанными с дефолтом по долговым обязательствам государства. Внешний долг России сейчас практически урегулирован, а также значительно сократился и составляет менее 4% ВВП, что даже существенно меньше установленных Договором о Европейском Союзе (г. Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) критериев для стран еврозоны, согласно которым долг правительственного сектора должен быть менее 60% от ВВП или приближаться к этому умеренным темпом. Внутренний долг также находится в разумных пределах, а доходность государственных долговых инструментов приближается к значениям для долговых бумаг развитых стран. Фактически за последнее десятилетие Россия превратилась из крупного должника в кредитора. В полной мере стали использоваться известные долговые схемы поддержки экспорта российских товаров и услуг, например, в области энергоресурсов и атомной энергетики. Вместе с тем остается в значительной части неурегулированным долг иностранных государств перед Россией, существенно растет корпоративный внешний долг, который уже превысил государственный, поэтому долговая тематика еще останется актуальной для целей научного исследования.

Использование профицита и формирование финансового резерва

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• — инструменты макроэкономической стабилизации;
• — сущность профицита бюджета, нефтегазовых доходов;

уметь

• — различать задачи создания специализированных фондов;
• — определять ограничения по использованию и управлению Резервным фондом и Фондом национального благосостояния;
• — определять особенности функционирования, цели и задачи государственных корпораций;

владеть навыками

— формирования и управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

В главе рассмотрены различные инструменты макроэкономической стабилизации в условиях профицита государственного бюджета, возникновение которого обусловлено ростом мировых цен на энергоресурсы. Определено значение Стабилизационного фонда, одной из целей создания которого были борьба с инфляцией и погашение внешнего государственного долга. Авторы более подробно остановились на положениях, касающихся Фонда национального благосостояния и Резервного фонда, а также задачах их функционирования. Рассмотрены виды финансовых активов, в которые разрешено инвестировать средства фондов. Даны понятия нефтегазовых доходов, нефтегазового дефицита и нефтегазового трансферта федерального бюджета.

Ключевые понятия

Сырьевые доходы, сбалансированность бюджетной системы, профицит бюджета, Стабилизационный фонд, Фонд национального благосостояния, Резервный фонд, нефтегазовые и ненефтегазовые доходы, нефтегазовый трансферт

С момента начала формирования российского бюджета с существенным профицитом, вызванным поступлением значительного объема средств, полученных от высоких цен на энергоресурсы, Правительство РФ столкнулось с необходимостью регулирования увеличивающегося денежного предложения не только инструментами ЦБ РФ, но и посредством проведения более жесткой бюджетной политики и изъятия из экономики избыточной денежной массы.

Профицит бюджета — превышение доходов бюджета над его расходами.

В первую очередь здесь важно упомянуть Стабилизационный фонд, который прекратил свое существование после 2007 г., а фактически был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд — часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Фактически Стабилизационный фонд за время своего существования выполнил следующие основные задачи:

• 1) фонд использовался Правительством РФ в качестве монетарного инструмента борьбы с инфляцией, т. е. для стерилизации избыточного денежного предложения. Даже несмотря на высокий уровень инфляции, который наблюдается в России последние несколько лет, в случае использования средств фонда на увеличение текущих бюджетных расходов, уровень инфляции в России был бы по разным оценкам в два и более раза выше фактических ежегодных значений;
• 2) средства фонда направлялись на погашение и обслуживание государственного внешнего долга, что позволило не только значительно уменьшить ежегодные бюджетные расходы на его обслуживание, но и значительно сократить саму сумму внешнего госдолга.

Диаграмма показывает двукратный рост объема Стабилизационного фонда с декабря 2006 г. по декабрь 2007 г.

Источником формирования созданных на основе Стабилизационного фонда Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются дополнительные доходы бюджета. Для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также для финансового обеспечения нефтегазового трансферта используются нефтегазовые доходы федерального бюджета. К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

• — налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
• — вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
• — вывозных таможенных пошлин на газ природный;
• — вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Рис. 15.1. Динамика изменения Стабилизационного фонда в 2006—2008 гг. (млрд долл. США) Определенная часть указанных нефтегазовых доходов в виде нефтегазового трансферта ежегодно направляется на финансирование расходов федерального бюджета. После формирования нефтегазового трансферта в полном объеме нефтегазовые доходы поступают в Резервный фонд.

Здесь важно отметить установленные БК ограничения по использованию и управлению данными фондами. С 1 января 2010 г. до 1 января 2015 г.:

• — нормативная величина Резервного фонда не определяется, нефтегазовые доходы федерального бюджета не используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта и для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета;
• — доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния не зачисляются в Фонд, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета;
• — обособленный учет средств нефтегазовых доходов федерального бюджета не осуществляется;
• — проведения расчетов и перечислений средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния приостановлен.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

Величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Нормативная величина Резервного фонда устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП.

Резервный фонд формируется за счет:

• — нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;
• — доходов от управления средствами Резервного фонда.

В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в запланированном размере утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации.

В табл. 15.1 приведены данные совокупного объема средств Резервного фонда с 2010 по 2013 гг.

Таблица 15.1. Совокупный объем средств Резервного фонда.

Фонд национального благосостояния формируется за счет:

• — нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;
• — доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

В табл. 15.2 приведены данные совокупного объема средств Фонда национального благосостояния за 2010−2013 гг.

Таблица 15.2. Совокупный объем средств Фонда национального благосостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться ЦБ РФ, Фонда национального благосостояния — ЦБ РФ и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ. В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ.

Целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

• — долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
• — долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;
• — депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;
• — депозиты и остатки на банковских счетах в ЦБ РФ.

Долговые обязательства должны соответствовать следующим требованиям:

• — эмитент долговых обязательств должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «АА-» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинге» (Fitch-Ratings) или «Стандарт энд Пурс» (.Standard & Poor’s) либо не ниже уровня «АаЗ» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторе Сервис» (Moody's Investors Service). Если эмитенту долговых обязательств указанными агентствами присвоены разные рейтинги долгосрочной кредитоспособности, то в качестве рейтинга долгосрочной кредитоспособности принимается наименьший из присвоенных;
• — сроки погашения выпусков долговых обязательств являются фиксированными, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;
• — нормативы минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств, установленные Минфином России, являются обязательными;
• — ставка купонного дохода, выплачиваемого по купонным долговым обязательствам, а также номиналы долговых обязательств являются фиксированными;
• — номинал долговых обязательств выражается в долларах США, евро и фунтах стерлингов, платежи по долговым обязательствам осуществляются в валюте номинала;
• — объем выпуска долговых обязательств, находящихся в обращении, составляет не менее 1 млрд долл. США для долговых обязательств, номинированных в долларах США, не менее 1 млрд евро — для долговых обязательств, номинированных в евро, и не менее 0,5 млрд ф. ст. — для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов;
• — выпуски долговых обязательств не являются выпусками, предназначенными для частного (непубличного) размещения.

В соответствии с предоставленными Правительством РФ полномочиями Минфин России утвердил нормативную валютную структуру средств Резервного фонда в следующем составе: доллар США — 45%; евро — 45%; фунт стерлингов -10%.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

• — долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
• — долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;
• — депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» ;
• — депозиты и остатки на банковских счетах в ЦБ РФ;
• — долговые обязательства и акции юридических лиц;
• — паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Требования к финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств отдельно для Резервного фонда и Фонда национального благосостояния устанавливаются Правительством РФ.

Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Казначейству России в ЦБ РФ.

В Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в срок до 1 февраля текущего финансового года зачисляются остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового года, соответствующие объему поступлений нефтегазовых доходов в декабре отчетного финансового года:

• — в Резервный фонд — в объеме, не превышающем разницы между нормативной величиной Резервного фонда в отчетном финансовом году и его накопленным объемом на конец отчетного финансового года;
• — в Фонд национального благосостояния — в объеме указанных остатков, уменьшенных на сумму перечислений в Резервный фонд.

Расчеты и перечисления средств в связи с формированием и использованием в соответствии с БК нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляются Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ.

Учет операций с нефтегазовыми доходами федерального бюджета, средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния осуществляется в порядке, установленном для учета операций со средствами федерального бюджета.

Операции с нефтегазовыми доходами федерального бюджета, со средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета.

Правительство РФ в составе отчетности об исполнении федерального бюджета представляет в Государственную Думу и Совет Федерации ежеквартальный и годовой отчет о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, формировании и использовании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами указанных фондов.

Минфин России ежемесячно публикует сведения о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, зачисления средств в указанные фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце.