Становление науки о государственном управлении: этапы и характеристика

Классическая школа государственного управления (или административная школа в управлении) существовала с 1920 по 1950 г. Основателем основных концепций классической школы является ее глава Анри Файоль, французский горный инженер, выдающийся менеджер-практик, один из основоположников теории управления.

В отличие от школы научного управления, которая занималась в основном вопросами рациональной организации труда отдельного рабочего и повышением эффективности производства, представители классической школы разрабатывали подходы к совершенствованию управления организацией в целом^[1].

Как известно, основной задачей и идеями представителей классицизма являлось закрепление так называемых универсальных принципов управления. Основоположник и главный идеолог школы Файоль, а также другие ее яркие представители занимали руководящие административные должности, в связи с чем в специализированной и профессиональной литературе классическую школу определяли и как административную.

Научные труды сторонников классической школы основывались на анализе практического опыта управления крупными организационными структурами, связанными с производством товарно-материальных ценностей. Цель деятельности администрации при управлении производством состояла в постоянном повышении эффективности^[2]. Идеи сторонников классической школы, используемые в производстве, переняли ее носители в государственных структурах, которые считали, что необходимо постоянно повышать эффективность государственного управления за счет оптимизации использования человеческого труда и тех материальных ресурсов, которые необходимы для достижения целей, стоящих перед государством.

Государственное администрирование получило бурное развитие в системе государственного управления в США, так как в 1920—1930;х гг. многие высшие учебные заведения привлекали к научно-исследовательской деятельности управленцев из федеральных и региональных органов власти и постоянно совершенствовали учебные планы и программы, внимательно обозначая в них все инновации, которые появлялись в практической деятельности. Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. В европейской науке система государственного управления и теория государственного управления как научные дисциплины появились немного позже и, благодаря жесткой системе регламентации в составлении учебных планов и программ, не всегда вносили изменения, связанные с новациями в области повышения эффективности процессов управления на государственной службе. Европейский и американский подходы различались и тем, что сторонники последнего яро отстаивали следующую позицию — научное знание в области государственного управления и сфера управления частными компаниями могут и должны быть сближены. Многие учебные курсы, так или иначе связанные с различными функциональными признаками управления, преподавались представителями научной среды во многих учебных заведениях США равнозначно для тех, кто готовил себя к государственной службе, и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. Широкий охват аудитории, бурный интерес к проблемам эффективности управления со стороны как государственной власти, так и частного капитала способствовали появлению множества научных работ, учебников по теории управления, теории государственного управления, эффективности управления и многим другим.

Большой вклад в развитие принципов государственного управления внес известный политический деятель, 28-й президент США, лауреат Нобелевской премии мира 1919 г. Вудро Вильсон (1856—1924). Его деятельность была также связана с разработкой первых принципов открытости страны внешнему миру, миротворчеством, свободным развитием наций, формированием права самоопределения наций. В своей предвыборной кампании он отстаивал идеи военного невмешательства и, став главой государства, провел ряд последовательных реформ, получивших название «Новая свобода», целью которых стало снижение налогов и пошлин, укрепление финансовой системы страны, оптимизация банковской системы, модернизация управления ею. В этот же период рядом федеральных законов, успешно проведенных через Конгресс США, был укреплен институт конкуренции и усилен федерально-государственный контроль над промышленными концернами посредством образования эффективно действующей структуры — федеральной торговой комиссии.

Активно В. Вильсон проводил свои решения во внешней политике страны. Еще до того, как США вступили в Первую мировую войну, а именно в апреле 1917 г., им была озвучена идея создания послевоенного союза государств, которая впоследствии воплотилась в Лигу наций. Президент Вильсон неоднократно выступал с идеями открытой дипломатии, мировой свободной торговли, всеобщего разоружения и проведения границ соответственно карте национальностей.

Вильсон всегда, независимо от рода деятельности или занимаемого государственного поста, пытался нестандартно подойти к решению стоящих перед ним проблем, найти новые еще не испытанные способы их разрешения (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Научные труды В. Вильсона, их характеристика и влияние на государственное управление

Окончание табл. 2.1

Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Ученый полагал, что задачи органов государственной власти непосредственно связаны с удовлетворениями потребностей населения в достижении определенного уровня благосостояния — «в прошлом большинство подчинялось правительству, сейчас все наоборот. Если раньше правительство могло следовать причудам двора, но сейчас оно должно следовать взглядам нации в целом»^[3]. В своих научных работах Вильсон подчеркивал важность государственного контроля над всеми сферами общественной жизни, а также государственного регулирования коммерческой деятельности в США. Он неоднократно доказывал необходимость установления государственной собственности над объектами государственного значения, управлять которыми следовало бы с большей ответственностью и на основе определенных этических требований. Можно заключить, что Вильсон выступал за деловой подход в управлении государственными структурами. Более того, именно он с научной точки зрения обосновал определение публичного управления как способа реализации публичной власти и утверждал, что административная функция, которую вместе с политической несут все правительства, заключается в исполнении обязанностей государства перед населением.

Заложенная Вильсоном идея о том, что структура государственного управления построена на основе структуры управления бизнесом, получает сегодня бурное развитие при определении оценки труда государственного служащего во всем мире и применяется при построении эффективных систем лоббирования интересов.

Большое значение в трудах Вильсона уделялось проблемам разработки модели «административной эффективности», предполагающей возможность применения в системе государственного управления методов организации и управления бизнесом. В научных работах ученого также обосновывается необходимость наличия высоких профессиональных качеств и компетенций у представителей администрации и возможность подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Вильсон считал, что «отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы»^[4]. Вильсон также ратовал за идею о том, что от эффективности административно-государственного управления зависит уровень развития современного общества. Многие основные проблемы решаются сегодня на правительственном уровне, и от умения государственной администрации проводить в жизнь социально-экономическую политику зависит в конечном итоге динамика общественного развития.

Поддержку идеи Вильсона получили в трудах американского ученого Дж. Гуднау, в которых он доказывал необходимость четкого разделения функций политики и администрирования. Представители политической среды должны были наделяться функцией контроля над деятельностью администраторов. Таким образом, можно заключить, что Вильсон и Гуднау предприняли попытку четкого разделения политики и администрирования, являясь сторонниками научного управления, которое должно было быть независимым от политических решений и идеологии.

Данная идея получила дальнейшее развитие — многих ученых стали занимать вопросы научного управления, независимого от политической идеологии. Более того, начиная с первого десятилетия XX в. изучение многих прогрессивных теорий управления включается в программы университетов Америки и Западной Европы. Вильсон утверждал, что наука администрирования станет способствовать поиску способов улучшения деятельности правительства, оказывая положительное влияние на трудоемкость управленческого труда и общую организацию управления. При этом объект теории административно-государственного управления — это административно-государственная деятельность, которая являет собой процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации, в структуру которых входят административные службы исполнительных, законодательных и судебных органов. Научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем эффективной организации выступает предметом теории административно-государственного управления^[5].

В разработку теории государственного управления существенный вклад внес немецкий социолог М. Вебер, который в своем классическом произведении «Хозяйство и общество» (1921) определил место и роль бюрократии в государственном управлении. Согласно его научному обоснованию, бюрократия представляет собой исторический феномен, сформировавшийся на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Однако уже в тот период Вебер высказывал большую обеспокоенность количественным ростом бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства — значит еще больше ухудшать положение»^[6]. Ученый также определил универсальные принципы бюрократической организации:

• • административные учреждения организованы иерархически;
• • каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
• • государственные служащие назначаются (а не выбираются) на основе профессиональной квалификации, как указано в их дипломах, или по результатам экзаменов на должность;
• • государственные служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
• • для государственного служащего данная работа представляет профессию (основное занятие);
• • служащий не владеет учреждением, в котором работает, подчиняется дисциплине и находится под контролем;
• • смещение с должности основывается на решении вышестоящих руководителей^[7].

В области теории административно-государственного управления данные принципы могут быть использованы для решения таких управленческих проблем, как:

• • рациональная и эффективная организация системы государственной власти и управления на следующих уровнях иерархии: национальном, региональном и местном. На принципах Вебера построен каркас общей теории функционирования и развития государственных организаций, обозначены задачи централизации и децентрализации, определены и разграничены функции аппарата государственного управления на разных уровнях, разработаны основы государственного управления как целостной системы;
• • подбор, ротация, подготовка кадров административного аппарата. Труды Вебера могут быть использованы для исследования вопросов об оптимизации структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, а также для решения задач эффективной мотивации и управления персоналом государственных организаций, формирования системы профессионально-квалификационных требований к государственным служащим, проблем лидерства и борьбы с бюрократизмом;
• • исследование техники государственного администрирования, при этом особая роль принадлежит разработке теории принятия государственных решений, стратегического планирования и прогнозирования, методов эффективного административно-государственного управления, технологии взаимодействия властных структур и СМИ, государства и общества. В своих работах Вебер неоднократно подчеркивал, что бюрократия строится на основе знаний, которые представляют собой специфически рациональную основу бюрократического правления. Могущество власти, по мнению ученого, усиливается за счет профессиональных знаний, приобретенных в результате опыта в процессе продвижения по служебной лестнице государственным служащим. Важным профессиональным знанием является знание документооборота и документального обеспечения управления.

Сторонники Вебера, так же как и он сам, полагали, что государственный служащий — это не политик, который отстаивает политические идеи и взгляды, представляя интересы отдельных социальных сил. Государственный служащий должен отличаться беспристрастностью в принятии решений, соблюдать этические правила преобладания общественного интереса над личным.

В заключение можно сделать вывод о том, что в трудах Вебера, Вильсона, Гуднау во главу угла поставлены две основополагающие идеи научной теории государственного управления:

• 1) реформирование государственного аппарата возможно, если предстоящие процессы научно изучены и апробированы на практике;
• 2) параллельное существование политического и административного управления.

Можно утверждать, что проблемами государственного управления на научной основе занимались и представители западноевропейской школы. Заметный вклад в разработку форм правления внесли ученые Франции, которые изучали важнейшие аспекты государственного управления в рамках теории конституционного права. В известном труде основателя политической науки Франции А. Эсмена «Элементы конституционного нрава» (1895) осуществлена попытка выявить и проанализировать основные признаки государственного управления Франции. Государство, согласно Эсмену, являет собой форму юридической конструкции, которая может быть отожествлена с правопорядком, основанным на наборе с норм, закрепленных в конституции. Государственная власть есть выражение общественной власти и не стоит на службе у определенного класса. Эсмен предложил конституционную модель разделения властей, согласно которой государственный аппарат должен представлять интересы всех слоев общества. Чтобы избежать «тирании большинства», важно при организации работы представительного органа — парламента применить принцип двухпалатное™. Нижняя палата, разрабатывающая и принимающая законодательные акты, формируется на основе всеобщего избирательного права, а верхняя палата, утверждающая законы и обладающая правом отлагательного вето, формируется с использованием избирательных цензов (ограничений) и олицетворяет аристократическое начало. Таким образом, двухпалатная структура парламента «позволит разумно сочетать дух прогресса и дух традиции и консерватизма»^[8].

Эсмен является пионером в предположении о том, что гарантией обеспечения прав и свобод гражданина, защиты правопорядка является сильная исполнительная власть. Он также полагал, что эффективность власти зависит не от жесткого разделения властей, а от эффективной системы сотрудничества между ними. Правительство страны подотчетно парламенту и формируется на основе результатов парламентских выборов партией, набравшей большинство голосов. В связи с этим за парламентом закрепляется право проводить самостоятельный политический курс и радикальные преобразования с опорой на парламентское большинство. Данная организационная система получила название «кабинетное правление».

Еще одной новацией Эсмена стало внедрение принципа политической конкуренции в работу правительства, заключающегося в обязательном чередовании партий у власти. Несмотря на многие прогрессивные идеи, Эсмен весьма осторожно относился к наделению граждан политическими правами. По его мнению, их следует доверять только «способным», поскольку политические права выполняют особую социальную функцию^[9]. Также он отрицал непосредственную демократию и продвигал представительную, ратовал за ценз возраста и оседлости и за то, что избирательное право не должно предоставляться женщинам. Гражданин не может давать оценку принятым законам, если только он не имеет достаточных компетенций в области юриспруденции и политических науках. Эсмен также ограничивал прямое влияние избирателя на представителей власти, их волю и решения.

Изучение теоретических вопросов системы государственного управления в Великобритании датировано концом XIX в., когда в ведущих университетах страны в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее — в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах стали создаваться научные школы, объектом исследования в которых стали государственно-правовые институты, формы и особенности их организации, механизмы взаимодействия и функционирования и т. д.

Начиная с 1930;х гг. в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, старались избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно^[10].

• [1] См.: Гапоненко А. Л., Савельева М. В. Теория управления: учебник., 2013.
• [2] См.: Кузнецов 10. В., Мелякова Е. В. Теория организации: учебник., 2013.
• [3] Вильсон В. Наука государственного управления // Классики теории государственного управления: Американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда (ред. коллегия: А. В. Сурин, Ю. Ю. Петрунин (отв. ред.), Л. В. Минаева, Г. Л. Купряшин). М.: Изд-воМосковского ун-та, 2003.
• [4] См.: Wilson W. The study of administration // Political science quarterly. 1887. Vol. 2(June). P. 197−222.
• [5] См. более подробно: Теоретические и прикладные аспекты развития современногопредпринимательства. М: Перо, 2014; Уткин Э. Л. Взгляд на современный менеджмент //Вестник Финансового университета. 1999. № 3. С. 19—28; Экономическая теория: истокии перспективы. М: Экономический фак-т МГУ: ТЕИС, 2006; Эффективный экономическийрост. Теория и практика: учеб, пособие для студентов экой, вузов / Т. В. Чечелева [и др.] ;под общ. ред. Т. В. Чсчелевой. М.: Экзамен, 2003.
• [6] См. более подробно: Вебер М. Жизнь и творчество Макса Вебера. М., 2007; Его же. Хозяйство и общество, часть 1 «Экономика, общественное устройство и власть», глава III"Типы господства и их отношение к экономике" / пер. с нем. Е. Ляпуновой; под ред. Н. Головина // Социологические исследования. 1988. № 5; Рахманов А. Б. «Хозяйство и общество"М. Вебера: проблемы текстологии и истории создания // Вестник Московского университета. Сер. 18: Социология и политология. 2010. № 2.
• [7] См. более подробно: Вебер М. Избранные произведения: пер. с нем. / сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; предисл. П. П. Гайденко; коммент. А. Ф. Филиппова. М.: Прогресс, 1990; Его же. Исследования по методологии наук. М.: ИНИОН, 1980; Его же. Протестантская этика и дух капитализма. М.: Праксис, 2003.
• [8] Эсмен А. Основные начала государственного права. М., 1898. С. 356.
• [9] См.: Там же. С. 368.
• [10] См. более подробно: Горбатенко А. П. Эволюция управленческой мысли // Актуальныевопросы управления социально-экономическими системами: I научно-практическая конференция. Ставрополь: АГРУС, 2014. С. 25—27; Костенко Е. II. Теория управления: эволюцияконцепций в зарубежных странах. 2-е изд., дон. и испр. Ростов н/Д: Содействие — XXI век, 2013; Омельченко Н. А. История государственного управления: учебник для бакалавров.2-е изд., пер. и доп., 2014; Понуждаев Э. Л., Понуждаева М. Э. История управленческой мысли. М.; Берлин: Директ-Медиа, 2015.