Российская модель функционирования и распределения исполнительной власти

Россия в монархический период своей истории не имела правительства в современном понимании этого слова. Все функции государственного управления во всем их объеме принадлежали царствующему государю. Учреждаемое им правительство полностью подчинялось монархической власти и осуществляло только делегированные полномочия — законосовещательные и административные. Официальный статус правительства определялся как орган коллегиального управления при особе государя, и именовались правительства чаще всего думой или советом. Подобные наименования отражали желание монарха получить именно совет от коллегиального органа «соуправления». Только с созданием Государственной думы в начале XX в., наделенной ограниченными законодательными полномочиями, правительство начинает приобретать те функциональные черты, которые сегодня характеризуют данный орган в системе высшего государственного управления.

Сегодня, согласно Конституции РФ 1993 г., Правительство состоит из Председателя правительства, его заместителя и федеральных министров. Правительство формируется следующим образом: Председатель правительства, назначаемый Президентом РФ с согласия Государственной Думы, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров (ст. 111, ст. 112).

К основным полномочиям правительства по тексту Конституции РФ относятся следующие:

• — разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
• — обеспечение проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• — обеспечение проведения в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
• — осуществление управления федеральной собственностью;
• — осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
• — осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

В табл. 6.3 представлена динамика смены правительств Российской Федерации с 1991 г. по сей день.^[1]

Таблица 6.3

Правительства Российской Федерации (1991—2016 гг.).

Помимо Конституции существует Федеральный конституционный закон (ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации», принятый Государственной Думой 11 апреля 1997 г. Свои полномочия Правительство РФ реализует, прежде всего, через правовые акты в форме постановлений правительства (имеющих нормативный характер) и распоряжений правительства (но оперативным вопросам).

По Конституции 1993 г. российское Правительство осуществляет исполнительную власть в РФ (ст. 110). Но является ли Правительство единственным руководителем этой власти? Действующая Конституция РФ прямо не называет Президента главой исполнительной власти. Но в республике президентского типа президент, даже не входя формально ни в одну из трех властей, часто сосредоточивает в своих руках все основные полномочия исполнительной власти. Ибо, как напоминает М. В. Баглай, председатель Конституционного суда РФ в 1997—2003 гг., «…никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо ветви государственной власти»¹. Согласно Конституции и законодательству РФ, президент имеет мощные рычаги влияния на работу правительства. Так, президент может отменить постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам президента (ст. 33 ФКЗ). Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом.

Президент вправе уволить Правительство в виде альтернативы роспуску Думы, а также, исходя из формулировок Конституции, уволить его по собственному усмотрению, что и было неоднократно сделано с правительствами В. Черномырдина, М. Фрадкова, В. Зубкова и других российских премьеров.^[2]

В области формирования Правительства Президент РФ также обладает широкими полномочиями. В соответствии со ст. 83а «Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ». Однако это согласование формально, так как в случае трехкратного несогласия с кандидатурой Президента Думе грозит роспуск (ст. 111.4). Назначения федеральных министров проходят без согласия Госдумы.

По мнению ряда исследователей, Президент и Правительство представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций. При анализе всей совокупности правовых норм обнаруживается либо несогласованность полномочий Президента и Правительства, либо поглощение полномочий Правительства соответствующими прерогативами Президента. Фактически единая система исполнительной власти па федеральном уровне возглавляется двумя параллельными органами (рис. 6.1).

Есть и более радикальная точка зрения, сторонники которой утверждают, что правительство РФ только формально является самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти. На практике оно оказывается элементом даже не механизма президентской власти, а президентского «модуля управления», исполнителем воли Президента. В силу значимости президентского компонента в системе государственной власти и государственного управления, форму правления в РФ часто называют поэтому «суперпрезидентской» или «гиперпрезидентской».

Следует отметить, что чисто юридические определения не объясняют особенностей режима. Ведущую роль в развитии политических режимов и отношений между ветвями власти играют не конституционные формы, а реальное соотношение политических сил и политическая культура, определяющая характер функционирования институтов власти.

Российская специфика определяется исторической традицией монархической государственности. Президент в России не входит в систему разделения властей и стоит над ветвями власти в государстве, выполняя функции гаранта конституции и арбитра. При этом он — фактический глава исполнительной власти, положение которой делает права и возможности представительной власти политически минимальными. В то же время исполнительная власть как политический институт, находящийся под «зонтиком» Президента, практически неуязвима.

В принципе сильная президентская власть, как подчеркивают специалисты, «никак не подрывает демократический характер правового государства, напротив, она в определенных условиях оказывается единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка и проведения глубоких реформ»¹. Однако в нестабильных условиях нередко происходит перерастание президентской власти в авторитарную. Этому способствуют слабость гражданского общества, отсутствие дееспособной партийно-политической системы, размытость общественного мнения.^[3]

Рис. 6.1. Структура Правительства РФ (по состоянию на 2015 г.)^1.

¹ Приведено по: URL: http://government.ru/ministries/ (дата обращения: 02.06.2016).

• [1] См. подробнее: Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. 5-е изд. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. С. 281−282.
• [2] Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. 2-е изд. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2012. С. 11.
• [3] Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. С. 12.