Организационно-экономический механизм формирования портфеля региональных целевых программ: На примере Тульской области

Актуальность темы

исследования. Мировой опыт и практика хозяйствования стран с эффективно функционирующими рыночными отношениями свидетельствует о нарастании меры государственного регулирования экономики. Одним из наиболее действенных его инструментов является программно-целевой метод управления, который позволяет, в определенной степени, воздействовать на социальные и экономические процессы, происходящие в стране. Его значение еще больше возрастает в условиях перехода к рыночным отношениям, поскольку ликвидация централизованного управления заставляет искать другие способы государственного вмешательства при решении комплексных экономических проблем. В данной ситуации программно-целевой метод становится одним из важнейших средств реализации структурной политики государства и регионов.

В условиях наметившейся тенденции расширения полномочий региональных законодательных и исполнительных органов власти возрастает значение региональных целевых программ (РЦП). Они играют определяющую роль в регулировании инвестиционного процесса в регионе, направляя его на важнейшие, приоритетные цели.

Анализ информации о ходе реализации федеральных и региональных целевых программ позволяет сделать вывод, что ситуация с их реализацией неуклонно ухудшается. К исполнению принимается большое количество программ. К примеру, в 1998 году в Минэкономики России на различных стадиях разработки и реализации находилось свыше 250 федеральных целевых программ, из них уже утверждено 170. Ситуация с реализацией РЦП аналогична. Так, за 1993;98гг. постановлениями губернатора Тульской области и Тульской областной думы было принято 54 региональные программы. Потребность в финансировании такого количества программ намного превышает возможности государства и регионов. В сложившихся условиях одни программы приходится откладывать до начала реализации, приостанавливать на неопределенный срок реализацию других, остальные — финансировать не в полном объеме. Принятие такого количества программ явилось следствием несовершенства процесса формирования портфеля целевых комплексных программ.

Нарастающая острота социально-экономических проблем как государства, так и отдельных регионов с одной стороны, и несовершенство способов их решения программно-целевым методом — с другой, обуславливают необходимость дополнительных исследований в этом направлении.

Степень научной разработанности проблемы. Изучением вопросов разработки целевых комплексных программ (ЦКП) занимались многие отечественные и зарубежные ученые. Среди них Л. М. Бадалов, В. Ю. Будавей, В.И.Данилов-Данильян, Ю. В. Еременко, Л. А. Козлов, А. Р. Лейбкинд, Е. Н. Матвеева, В. Ф. Медведев, Б. З. Мильнер, А. А. Морарь, В. А. Мосин, Б. П. Моторыгин, Е. Д. Новиков, Г. С. Поспелов, Е. В. Руднева, Ф. М. Русинов, Т. А. Сплетова, Н. Стефанов, В. Л. Тамбовцев, А. В. Тарханов, А. А. Тихомиров, Е. А. Федорова, В. А. Шульга и другие. Методологические проблемы разработки и реализации региональных программ рассматривали А. Г. Аганбегян, А. М. Асалиев, М. И. Долишний, О. В. Караванский, А. С. Маршалова, З. В. Микитишин, В. Ю. Пехота, Н. Д. Прокопенко, Н. П. Федоренко, Р. И. Шнипер и другие.

Несмотря на то, что в научной литературе подходам к разработке и реализации ЦКП уделялось много внимания, недостаточно изученными являются вопросы формирования портфеля РЦП. В частности, до настоящего момента не разработана методика ранжирования ПРП по приоритетности, которая могла бы быть применима на практике. Результаты научных исследований по данному вопросу носят, в основном, постановочный характер. Более того, в условиях рыночных отношений вопрос о формировании портфеля ЦКП должен решаться на новом уровне, исходя из современной экономической ситуации. Это ставит перед исследователями задачу разработки методики ранжирования ПРП по приоритетности как на федеральном, так и на региональном уровне. В нашей диссертации предпринимается попытка разработки такой методики для региона. Это, на наш взгляд, позволит в определенной степени систематизировать результаты исследований по вопросу формирования перечня одновременно реализуемых программ и даст возможность практического применения имеющихся теоретических подходов к данной проблеме.

Основная цель диссертационного исследования заключается в исследовании отечественного и зарубежного опыта, накопленного в вопросе программно-целевого метода управления, выявлении особенностей практики формирования портфеля РЦП в Тульской области, в выработке на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию процесса формирования портфеля РЦП государственного регулирования экономики.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• исследование теоретических основ программно-целевого метода управления государственного регулирования экономики;

• анализ сущности ЦКП с выделением особенностей РЦП;

• анализ исполнения РЦП в Тульской области с выделением основных проблем их реализации;

• анализ адресности РЦП с точки зрения состояния региональной экономики и приоритетов ее развития;

• исследование процесса формирования портфеля РЦП на примере Тульской области, выявление недостатков в этом процессе, обуславливающих неэффективность программно-целевого управления в регионе;

• разработка рекомендаций по совершенствованию методологии и практики формирования портфеля РЦП;

• разработка методики ранжирования ПРП по приоритетности.

Объектом диссертационного исследования являются РЦП как один из важнейших инструментов регулирования региональной экономики в условиях перехода к рыночным отношениям.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в процессе разработки и реализации РЦП.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области программно-целевого метода управления, распределения ресурсов, а также по проблемам использования метода экспертных оценок при решении экономических задач. При работе над диссертацией использовались материалы публикаций в периодических научных изданиях о социально-экономическом положении Тульской области, исполнении ее бюджета, реализации ЦКП на ее территории. Автором изучались законодательные акты Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства, инструктивные материалы министерств и ведомств, имеющие отношение к теме диссертации, законодательные акты Тульской области, постановления губернатора Тульской области и Тульской областной думы, материалы Государственного комитета РФ по статистике, Тульского областного комитета Государственной статистики, информация, полученная из департаментов и управлений администрации Тульской области, Главного управления федерального казначейства Министерства финансов по Тульской области.

При работе над диссертацией применялись методы математического моделирования, статистики, логического анализа, экономической оценки эффективности проектов, экспертные методы.

Научная новизна диссертации состоит в разработке организационно-экономического механизма формирования портфеля РЦП в системе государственного регулирования национальной экономики с учетом концентрации ограниченных ресурсов в интересах устойчивого развития регионов.

Наиболее существенные научные результаты исследования, полученные лично автором и выдвигаемые на защиту:

• проведено исследование теоретических основ программно-целевого метода управления с выделением особенностей РЦП;

• на основе анализа реализации РЦП и процесса формирования их портфеля на примере Тульской области выявлена низкая эффективность использования РЦП как инструмента государственного регулирования экономики и необходимость совершенствования процесса формирования портфеля РЦП.

• предложены мероприятия по совершенствованию формирования портфеля РЦП государственного регулирования экономики;

• по результатам анализа социально-экономического положения районов Тульской области определены наиболее депрессивные районы и предложено разрабатывать РЦП, направленные на государственное регулирование экономического положения территорий, в первую очередь для таких районов;

• обоснована необходимость увязки в процессе государственного регулирования экономики процедуры выделения проблем, потенциально претендующих на решение программно-целевым методом, с результатами анализа социально-экономического положения региона и приоритетами его развития;

• разработана новая методика ранжирования программно-решаемых проблем (ПРП) по приоритетности, которая учитывает рыночные условия и адаптирована для работы администрации региона;

• впервые предложена формула интегрального показателя приоритетности ПРП;

• показатели эффективности и результативности ЦКП систематизированы в шесть групп критериев;

• обоснована целесообразность учета степени принадлежности многоаспектных проблем к функциональным группам и предложены рекомендации по определению коэффициентов принадлежности проблемы к функциональным группам.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в систематизации теоретико-методологических основ процесса формирования портфеля РЦПв разработке методики ранжирования ПРП по приоритетностив предложении новых показателей для оценки приоритетности ПРПв том, что его результаты могут быть использованы в работе региональных законодательных и исполнительных органов власти, в частности, при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год. Предложенная в диссертационном исследовании методика ранжирования ПРП по приоритетности направлена на обеспечение наиболее эффективного использования ресурсов при решении территориальных проблем.

Апробация и практическое внедрение результатов исследования.

Теоретические положения и выводы, полученные в ходе выполнения диссертационного исследования, были доложены автором на всероссийской научно-практической конференции «Экономика и финансы» (г. Тула, 1997 г.), всероссийской научно-практической конференции «Экономика и финансы», посвященной десятилетнему юбилею создания экономического факультета (г. Тула, 1998 г.), XXXIV научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава Тульского государственного университета (г. Тула, 1998 г.), всероссийской научно-практической конференции «Экономика. Управление. Финансы» (с международным участием) (г. Тула, 1999 г.), международном симпозиуме «Наука и предпринимательство» (г. Львов, 1999 г.), всероссийской научно-практической конференции «Экономика, управление и финансы» (г. Тула, 1999 г.). На основе предлагаемой в диссертационном исследовании методики ранжирования ПРП по приоритетности разработан Порядок формирования перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке, получивший принципиальное одобрение со стороны администрации Тульской области. Результаты исследования использованы в работе страховой корпорации «Комест-ра», в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий на кафедре Финансов и менеджмента и Мировой экономики, в практической работе Управы г. Тулы, Тульского научно-координационного центра.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Расстановка приоритетов при финансировании региональных программ. Всероссийская научно-практическая конференция «Экономика и финансы». Тезисы докладов. — Тула. — ТулГУ. — 1997. — 0,1 п.л.

2. Формирование перечня одновременно реализуемых региональных целевых программ на основе интегрального критерия приоритетности. В сб. на-учн. трудов «Всероссийская научно-практическая конференция „Экономика и финансы“, посвященная десятилетнему юбилею создания экономического факультета». — Тула — ТулГУ. — 1998. — 0,2 п.л. (в соавторстве).

3. Распределение ресурсов между региональными целевыми программами. В сб. научн. трудов «Всероссийская науч.-практ. конф. «Экономика. Управление. Финансы». — Тула — ТулГУ — 1999 г. — 0,23 п.л.

4. Особенности оценки приоритетности многоаспектных программ. В сб. научн. трудов «Всероссийская науч.-практ. конф. «Экономика. Управление. Финансы». — Тула — ТулГУ. — 1999 г. — 0,3 п.л.

5. Об оценке эффективности региональных целевых программ. Международный симпозиум «Наука и предпринимательство». — Тезисы докладов. -Винница-Львов. — 1999 г. — 0,1 п.л.

Логика и структура диссертационной работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы и заключение, изложенные на 151 странице машинописного текста, содержит 22 таблицы, 6 рисунков, библиографический список из 149 наименований и 8 приложений.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ.

1. Программно-целевой метод управления является одним из наиболее важных и эффективных инструментов регулирования экономики как со стороны государства, так и со стороны более мелких территориальных образований. Его применение целесообразно при решении тех проблем, которые не могут быть решены на основе рыночного механизма или с использованием традиционных рычагов государственного вмешательства. Значение программно-целевого метода управления, неотъемлемого элемента социалистической системы хозяйствования, еще больше возрастает в условиях перехода к рыночным отношениям, поскольку ликвидация централизованного управления заставляет искать другие инструменты для решения комплексных экономических проблем. В таких условиях программно-целевой метод управления, который позволяет, в известной мере, воздействовать на происходящие социальные и экономические процессы, становится важнейшим средством реализации структурной политики государства и регионов.

2. В условиях наметившейся тенденции расширения полномочий региональных законодательных и исполнительных органов власти и перекладывания расходов, обслуживающих интересы территорий, на региональные бюджеты, возрастает значение РЦП. Они играют определяющую роль в регулировании инвестиционного процесса в регионе, направляя его на важнейшие, приоритетные цели.

3. Учитывая невозможность немедленного преодоления негативных процессов в народном хозяйстве и социальной сфере региона, исключительную сложность и ресурсоемкость возрождения промышленности, сельского хозяйства и восстановления принципов социальной справедливости, необходимо более системно и адресно использовать программно-целевой метод управления региональной экономикой.

4. В регионах, в частности в Тульской области, программно-целевой метод как инструмент государственного регулирования социально-экономических процессов находятся на этапе становления, а значит, в его реализации неизбежны существенные ошибки и недоработки. В частности, имеет место принятие большого количества программ, которые заведомо не могут быть полностью обеспечены ресурсами. В результате, реализация программ, на которые уже были выделены ресурсы, приостанавливается, а остальные программы обеспечиваются ресурсами не в полном объеме. То есть вместо концентрации ресурсов на наиболее важных направлениях при отказе от второстепенных законодательные и исполнительные органы власти региона распределяют ресурсы между всеми заявленными на программно-целевое решение проблемами пропорционально требуемому объему. Но в условиях неполного исполнения бюджета, и эта доля от требуемого объема выделяется не в полном объеме, а зачастую вообще не выделяется.

5. Сложившаяся ситуация обусловлена несоответствием формирования портфеля РЦП установленному порядку и главным образом — отсутствием методики ранжирования ПРП по значимости и приоритетности. Это при том, что именно здесь реализуется главный принцип программно-целевого метода управления — концентрация ресурсов на решении наиболее важных проблем. Данная ситуация ставит перед исследователями задачу разработки методики ранжирования ПРП по значимости и приоритетности, которая позволила бы систематизировать накопленный в этом вопросе опыт и дать возможность использовать его в практической деятельности законодательных и исполнительных органов власти региона.

6. Как показывает анализ, наряду с отсутствием процедуры ранжирования ПРП в процессе формирования портфеля РЦП должным образом не проводится отбор ПРП. Несмотря на то, что органами исполнительной власти регулярно проводится детализированный анализ социально-экономического положения области, портфель РЦП формируется без увязки с ним, и ресурсов на решение наиболее приоритетных проблем практически не выделяется. При отборе проблем для программного решения законодательные и исполнительные органы власти почти не руководствуются приоритетами социально-экономической политики области, которые изложены в Концепции среднесрочной программы стабилизации и устойчивого развития Тульской области на 1997;2005 годы.

7. В портфеле преобладают РЦП, направленные на решение отдельных социальных и организационно-хозяйственных вопросов. В итоге, остаются нерешенными проблемы сохранения и развития научно-технического и производственного потенциала региона, которые для Тульской области являются наиболее актуальными. Это приводит к хроническому снижению доходов бюджета территории и невозможности финансирования социальных мероприятий.

8. Существующая практика формирования портфеля РЦП ведет к фактическому обесценению программно-целевого метода как инструмента государственного регулирования экономики региона. В результате народнохозяйственный комплекс и социальная сфера по-прежнему остаются в состоянии кризиса.

9. Необходимость определения конкретных путей и мер по ликвидации сложившегося положения и возвращения программно-целевого метода управления к своему изначальному смыслу требует совершенствования процесса формирования портфеля РЦП. Одним из первых шагов должен стать анализ реализуемых, приостановленных и отложенных РЦП, по результатам которого необходимо принять решение, реализацию каких необходимо продолжать, а каких — приостановить, исходя из располагаемого объема ресурсов и приоритетности программ. По возможности необходимо финансировать реализуемые РЦП в полном объеме. Если избежать сокращения финансирования все-таки не удается, то следует прибегать не к пропорциональному сокращению всех расходов, а к обоснованному пересмотру программных мероприятий в условиях частичного финансирования. В связи со сложившейся ситуацией целесообразно рекомендовать разработчикам предусматривать варианты неполного финансирования программы.

10. Учитывая, что некоторые программы направлены на решение одних и тех же задач, автор считает целесообразным рассмотреть вопрос об объединении некоторых программ, что даст возможность сэкономить ресурсы, выделенные на их реализацию.

11. Принимаемые к исполнению РЦП должны быть увязаны с реализуемыми федеральными программами, а также региональными программами приграничных территорий. При разработке РЦП, соответствующих федеральным, следует включать в них мероприятия, которые не учтены в федеральных программах и не предусмотрены к финансированию из федерального бюджета, что даст возможность сконцентрировать ресурсы, на решении проблем, которыми не занимаются федеральные органы.

12. При формировании портфеля РЦП необходимо следовать основному принципу программно-целевого управления, который заключается в концентрации ограниченных ресурсов на решении наиболее приоритетных проблем. Для достижения этой цели автор предлагает:

• добиться увязки процедуры выделения проблем, потенциально претендующих на программное решение с результатами анализа социально-экономического положения региона и приоритетами его развития;

• РЦП, направленные на сглаживание межрайонных различий по показателям уровня развития и условий жизни, разрабатывать только для наиболее депрессивных районов области;

• при отборе проблем для программного решения обращать внимание на наличие у проблемы признаков программно-решаемой;

• при формировании портфеля РЦП особое внимание уделять процедуре ранжирования ПРП по приоритетности.

13. Автором разработана методика ранжирования ПРП по приоритетности. Для оценки приоритетности ПРП автор считает целесообразным использовать шесть групп критериев эффективности и результативности, которые сводятся в предложенный автором интегральный показатель приоритетности ПРП. Считая, что значимость одних и тех же групп критериев для различных функциональных групп ПРП неодинакова, автор предлагает при расчете интегрального показателя приоритетности учитывать коэффициенты значимости групп критериев для функциональной группы. Для многоаспектных проблем автор предлагает учитывать степень принадлежности проблемы к функциональны группам, выраженную коэффициентами принадлежности. Чтобы избежать необходимости сравнения между собой проблем, принадлежащих к разным функциональным группам, автор считает необходимым до начала процедуры ранжирования ПРП по приоритетности распределить ресурсы между функциональными группами, а затем в каждой функциональной группе выбирать наиболее приоритетные.

14. Предложенные автором мероприятия по совершенствованию процедуры ранжирования ПРП по приоритетности позволят повысить эффективность и результативность формирования портфеля РЦП. Выделение ресурсов на решение ограниченного числа наиболее приоритетных проблем позволит избавиться от малорезультативного их «размазывания».

15. Методика ранжирования ПРП по значимости и приоритетности, а также показатели эффективности и результативности могут быть использованы в практической работе законодательных и исполнительных органов власти региона, в частности при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год.

16. Расчеты на примере региональных программ Тульской области показывают, что эффективность портфеля РЦП, сформированного с использованием предлагаемой методики, значительно выше эффективности портфеля региональных программ, сформированного администрацией Тульской области традиционным методом.

17. На основе методики ранжирования ПРП по приоритетности автором разработан Порядок формирования перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке, получивший принципиальное одобрение администрации Тульской области.

18. Дальнейшее решение рассматриваемой проблемы может идти в направлении разработки прикладных программ, обеспечивающих практическое применение разработанной методики и ее привязку к особенностям конкретных регионов.