Приватизация государственной собственности в Российской Федерации: Проблемы правового регулирования

Актуальность темы

исследования. Приватизация продолжает оставаться в зоне особого внимания как со стороны различных органов власти, так и ученых: юристов, экономистов, философов, политологов, социологов и т. д. К настоящему времени, когда отчуждение основной части государственной и муниципальной собственности в собственность юридических и физических лиц в целом завершено, в области приватизации сложилась ситуация, требующая своего осмысления для определения стратегии дальнейшего проведения экономических реформ.

С одной стороны, подвергается сомнению необходимость продолжения осуществления приватизации, демонополизации и финансовой стабилизации как предпосылок перехода от планово-распределительной системы к рыночному хозяйству1. С другой — трудности, с которыми сталкивается отечественная экономика в современный период, накладывают свой отпечаток на выбор приоритетных направлений реформирования экономики страны. Продажа государственной собственности пока еще остается важным источником пополнения бюджета, но на первый план выходит задача поворота процесса приватизации в русло структурной перестройки экономики2.

В сложившихся социально-экономических условиях назрела острая.

1 См.: Куликов В. Еще раз о смене приватизационной модели // Российский экономический журнал. 1996. № 5−6- Семенов Г., Богданова А., Глушкова А. и др. Экономические преобразования в российском регионе // Российский экономический журнал. 1996. № 8- Шупыро В. Приватизационный процесс и управление государственной собственностью // Российский экономический журнал. 1997. № 11−12 и др.

Васильченко Е. Государство прощается с собственностью // Российская газета. 2002. 8 февраляГурвич В. Террористы подкосили приватизацию // Российская газета. 2002. 30 октября и др. необходимость в смене приоритетов в сфере приватизации государственного имущества. Основными целями первого этапа приватизации были: массовое разгосударствление российской экономики, перераспределение и закрепление прав частной собственностиформирование слоя частных собственниковобеспечение условий для повышения эффективности функционирования российских предприятийсоздание конкурентной среды и обеспечение условий для демонополизации народного хозяйствасоздание необходимых законодательных и организационных условий для перехода прав собственности от одних лиц к другимрасширение инвестиционной базы российских предприятий.

К результатам приватизации этого периода можно отнести:

— массовое перераспределение и закрепление прав собственности;

— появление слоя частных собственников;

— появление новых субъектов экономической деятельности и обслуживающей их инфраструктуры;

— возникновение и интенсивное развитие рынка ценных бумаг.

В основу государственной политики в сфере приватизации в ближайшей перспективе должны быть положены: новая цель приватизациичетко сформулированные задачи, вытекающие из принятой целиосновные принципы проведения приватизационных процессовконкретные меры, направленные на решение поставленных задачусиление государственного контроля за процессом приватизации. Коренной поворот в приватизации связан с завершением легализации оборота земель несельскохозяйственного назначения и распространением на продажу государственных земельных участков.

Кроме того, переход к рыночной экономике и связанное с этим разгосударствление собственности выявило и многие криминальные тенденции в данной сфере.

Одной из новых сфер деятельности криминальных структур стала борьба за передел собственности. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ отметил, что войны претендентов на собственность не прекращаются даже после принятия судебных решений. А сами решения часто основываются не на законах, а на давлении заинтересованных сторон1.

К сожалению законодательство не обеспечивало и до сих пор не обеспечивает эффективного противодействия злоупотреблениям и нарушениям при проведении приватизации. Как показывает практика, эти нарушения, за которыми обычно скрываются деятельность организованных преступных групп и коррупция, проявляются в виде фактов занижения балансовой стоимости приватизируемых объектов, сговора о неправомерном разделе имущества, умышленного нарушения порядка организации и проведения конкурсов и аукционов, продажи в собственность или передачи в аренду с правом последующего выкупа объектов, приватизация которых законом запрещена.

Процесс приватизации используется иностранными фирмами для ослабления и даже устранения российских товаропроизводителей на мировом рынке. Действуя от собственного имени, а чаще поручая совершать притворные сделки своим контрагентам, зарубежные предприниматели не стремятся стать стратегическими инвесторами для России, заинтересованными в модернизации промышленности. Большая их часть это фондовые спекулянты, преследующие собственный сиюминутный финансовый интерес. Законодательные меры противодействия недобросовестному участию иностранных «портфельных инвесторов» на практике не реализуются вовсе.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля.

В процессе приватизации государственной и муниципальной собственности было совершено большое количество преступлений должностными лицами различного уровня, на которых возложено решение вопросов разгосударствления собственности (представители комитетов по управлению имуществом, фондов имущества, администраций городов и районов).

Все это вместе взятое в свое время вынудило Президента России потребовать «ускорить принятие нового закона о приватизации, закона, который установит четкие и прозрачные права продажи и приобретения государственной собственности и позволит покончить с политическими спекуляциями на тему о «продаже России"1. Такой закон был утвержден 21 декабря 2001 г. Его появление в числе прочих означало существенное изменение правовых форм (способов) и процедур приватизации государственного и муниципального имущества.

Изложенное свидетельствует об актуальности исследования современных проблем правового регулирования приватизации государственной собственности.

Научная разработанность проблемы. Следует отметить, что вопросы, связанные с собственностью и особенно с государственной собственностью, всегда достаточно активно изучались российскими правоведами. Наибольший вклад в развитие теории права собственности внесли такие ученые как: К. Н. Анненков, Д. И. Мейер, К. П. Победоносцев, М. М. Сперанский и др. Большой вклад в развитие социалистической собственности внесли С. С. Алексеев, A.B. Бенедиктов, С. Н. Братусь, О. С. Иоффе, В. П. Шкредов, B.C. Якушев и др. Однако работы перечисленных ученых относятся к досоветскому и советскому периодам и в основном.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля. касаются анализа государственной собственности в условиях административно-командной экономики.

Десятилетие приватизации в России привлекает внимание ученых: юристов, экономистов, политологов, социологов, историков и других. Анализируя правовую практику законодательного обеспечения важнейшего в истории Российского государства процесса конца XX — начала XXI веков, следует выделить несколько этапов в становлении и развитии правовой мысли и практики осуществления приватизации государственной собственности.

В современной зарубежной литературе имеемся немало работ, посвященных принципам и формам правового регулирования приватизации. К их числу можно отнести труды К. Бара, Д. Медикуса, П. Норта, Р. Штюрнера и др.

Достаточно известны и работы таких российских юристов, как B.C. Белых, A.B. Васильева, В. В. Дерябина, В. А. Дозорцева,, В. П. Камышанского, Н. М. Коршунова, В. В. Лаптева, Е. А. Суханова, В. Н. Тарасенко, анализировавших в свое время различные стороны правового регулирования приватизации государственной собственности в современной России.

В то же время отдельные проблемы правового регулирования приватизационного процесса все еще остаются недостаточно изученными в отечественной юридической науке. К числу таких проблем относятся новые правовые формы приватизации и их применение на практикеправовое регулирование планирования приватизацииособенности приватизации земли и имущественных комплексовзащита прав собственника, работников, населения и некоторые другие.

Актуальность проблемы и ее недостаточная научная разработанность предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.

Объектом исследования является приватизация государственной собственности в Российской Федерации в современных условиях ее социально-экономического реформирования.

Предметом исследования является правовое регулирование приватизационного процесса в Российской Федерации.

Цель диссертации: определить место новых форм приватизации в приватизационном процессе, особенности приватизации отдельных объектов государственной собственности, а также уточнить правовое регулирование защиты имущественных интересов государства в процессе приватизации на основе нормативных правовых актов, регулирующих процесс приватизации, специальной литературы, мирового и отечественного опыта.

В соответствии с этой целью в диссертационной работе предполагается решить следующие основные задачи:

1. Исследовать экономико-правовой механизм процесса приватизации государственной собственности в Российской Федерации.

2. Выявить современные особенности приватизации государственной собственности в России и оценить состояние правового регулирования в данной области.

3. Проанализировать современные способы приватизации государственного имущества.

4. Исследовать особенности приватизации отдельных объектов государственной собственности.

5. Дать криминологическую характеристику правонарушений, совершаемых в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности.

6. Определить и сформулировать закономерные признаки (частноправовую симптоматику) правонарушений в процессе приватизации государственной собственности.

7. Разработать предложения по совершенствованию правового регулирования приватизации в России в современных условиях.

Теоретико-методологическую основу исследования составили положения диалектического учения, учение об отражении как всеобщем и объективном свойстве материи, системности информации, возможности ее теоретико-информационного анализа. Исследование проводилось с использованием логико-теоретического, сравнительно-правового, исторического и других теоретических и эмпирических методов. Использовались математические методы обработки информации, логические схемы анализа, синтеза, индукции, дедукции, обобщения и сравнения полученной информации.

Диссертационное исследование основывается на действующем законодательстве, ведомственных нормативных актах, на современных достижениях науки гражданского и предпринимательского права. Автором использованы также результаты исследований, полученные в уголовном праве и процессе, криминологии и других науках, затрагивающих прямо или косвенно рассматриваемую проблему.

В диссертации использованы данные, полученные в ходе изучения работы приватизационных органов при проведении контрольных мероприятий Счетной палатой РФ.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных и системных исследований, посвященных проблемам применения Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 12 декабря 2001 г. в части, относящейся к приватизации государственного имущества.

По итогам исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Правовой механизм регулирования процесса приватизации государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

2. Результаты анализа правового регулирования приватизации в зарубежных странах.

3. Особенности приватизации государственной собственности в России и состояние правового регулирования в данной области.

4. Наиболее закономерные признаки правонарушений (частно-правовая симптоматика) в процессе приватизации государственной собственности.

5. Предложения по совершенствованию правового регулирования приватизации в России в современных условиях.

Научная и практическая значимость результатов исследования.

Положения, сформулированные в диссертации, позволяют выработать теоретические основы для совершенствования правовой системы приватизации. Кроме того, содержащийся в диссертации анализ проблем юрисдикционного обеспечения отношений, составляющих приватизационный процесс, позволяет более четко определить функции субъектов, реализующих в данной сфере публичные интересы. Основные выводы и предложения, изложенные в настоящей работе, могут быть учтены в научной и учебной юридической литературе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по гражданскому праву, предпринимательскому (хозяйственному) праву.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научных конференциях, а также нашли отражение в опубликованных работах по теме диссертации общим объемом свыше 3 п.л.

Материалы исследования рассмотрены и одобрены на заседании кафедры права Академии Федеральной пограничной службы Российской Федерации.

Выводы:

1. Арендное предприятие СПО «Химпром» создано с многочисленными нарушениями действовавшего законодательства. Договор аренды имущества ПО «Химпром» и дополнения к нему были заключены в нарушение законодательства. Условия арендного договора арендатором не выполнялись.

В соответствии со ст. ст. 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации вышеуказанный договор аренды с изменениями и дополнениями является недействительной сделкой. Согласно ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации к нему могут быть применены последствия недействительности сделки. То есть. Российской Федерации должно быть возвращено как незаконно переданное в аренду имущество Саянского производственного объединения «Химпром», так и имущество, созданное за период аренды.

2. Решения о приватизации государственного имущества, переданного в аренду Саянскому производственному объединению «Химпром», а также способе приватизации были приняты с нарушениями действовавшего законодательства. В результате в нарушение законодательства при продаже акций АО «Саянскхимпром» были применены льготы членам трудового коллектива (закрытая подписка, ФАРП).

План приватизации АООТ «Саянскхимпром», в части, противоречащей законодательству Российской Федерации, а также изменения и дополнения к нему являются недействительными по основаниям ст. 30 Закона РСФСФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». По указанным основаниям распоряжения КУГИ Иркутской области от 9 октября 1992 года № 12/АК. от 25 декабря 1992 года № 120/АК, от 7 февраля 1994 года № 52/АК, от 14 июня 1995 года № 74/АК, от 11 сентября 1995 года № 114/АК, от 9 февраля 2000 года № 5/АК, от 22 мая 2000 года № 19/АК подлежат отмене.

Сделки по продаже пакетов акций ОАО «Саянскхимпром», составляющих 28,19 процента и 7,96 процента уставного капитала АООТ.

Саянскхимпром" по основаниям ст. ст. 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации являются недействительными. К указанным сделкам в установленном пороке могут быть применены последствия? недействительности сделок, предусмотренные ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В нарушение п. 6.4. Плана приватизации АООТ «Саянскхимпром» на чековом аукционе в 1993 году было продано 4,81 процента уставного капитала и на денежном аукционе 4 процента уставного капитала Договоры купли-продажи пакетов акций АООТ «Саянскхимпром» на чековом аукционе Счетной палате Российской Федерации не представлены. Документы, подтверждающие оплату акций, также не представлены, что ставит под сомнение законность сделки по реализации акций на чековом аукционе. Документы, подтверждающие оплату акций, проданных на денежном аукционе покупателем — Фондом имущества Иркутской области — не представлены.

3. В связи с отмеченными нарушениями законодательства, проведенные дополнительные эмиссии и консолидация акций ОАО «Саянскхимпром» недействительны.

4. Устав ОАО «Саянскхимпром», в том числе в ранее принятых редакциях, противоречит требованиям законодательства, в связи с чем является недействительным. Решения о создании дочерних предприятий и участии в иных предприятиях, а также решения общего собрания акционеров и совета директоров, принятые с нарушением норм законодательства являются недействительными. Сделки, совершенные в этот период ОАО «Саянскхимпром» по решениям органов управления Общества принятым с превышением полномочий, установленных разделом IV Положения о коммерциализации государственных предприятий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г.

721 (в том числе, в части учредительской деятельности), являются ничтожными по основаниям ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации. К ним могут быть применены последствия недействительности ничтожных сделок, предусмотренные ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации.

5. Представителем государства в органах управления ОАО «Саянскхимпром» — Председателем Фонда имущества Иркутской области Кешиктиной Г. Г. не соблюдены нормы законодательства в части обязательного письменного согласования с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или Российским фондом федерального имущества ключевых вопросов деятельности ОАО «Саянскхимпром», в том числе, вопросов изменения уставного капитала, уставных документов, а также учредительской деятельности Кешиктина Г. Г. не исполняла своих обязанностей представителя государства, предусмотренных договором поручения. Указанные действия представителя государства в органах управления Общества неправомерны.

6. За период с 1998 по 2000 год в уставные капиталы дочерних обществ с долей участия ОАО «Саянскхимпром», составляющей 100 процентов, внесено 1,13 млрд. рублей. При этом чистые активы Общества уменьшились с 670,6 до 473.9 млн. рублей.

Такие значительные вложения не отразились положительно на финансовых показателях деятельности ОАО «Саянскхимпром». Общая величина непокрытых убытков прошлых лет, составлявшая на начало 1998 года 1015,7 млн. рублей, увеличилась на начало 2001 года до 1 319, 9 млн. рублей.

В то же время, чистая прибыль дочерних обществ со 100-процентным участием ОАО «Саянскхимпром» резко увеличилась. При этом дивиденды на долю участия ОАО «Саянскхимпром» в указанных дочерних предприятиях не начислялись.

На начало 1999 г и 2000 г. долгосрочные финансовые вложения ОАО «Саянскхимпром» составляли соответственно 854,0 млн. рублей и 1130,4 млн. рублей. Однако на начало 2001 года этот показатель снизился до 266,4 млн. рублей, что свидетельствует о выводе активов акционерного общества «Саянскхимпром». Таким образом, сначала значительные активы ОАО «Саянскхимпром» были выведены в дочерние общества, затем ОАО «Саянскхимпром» утратило контроль над ОАО «Саянскхимпласт», куда были выведены активы дочерних обществ ОАО «Саянскхимпром». В результате государству как крупнейшему акционеру ОАО «Саянскхимпром» нанесен по оценкам Счетной палаты Российской Федерации ущерб в размере не менее 15 млн. долларов США.

Вывод активов ОАО «Саянскхимпром» осуществлялся в интересах части менеджмента Общества.

При этом обращает на себя внимание рост кредиторской задолженности, ОАО «Саянскхимпром». которая в период с 1998 года по 2000 год увеличилась с 1.2 до 2,4 млрд рублей Таким образом, кредиторская задолженность превышает чистые активы Общества более чем в 5 раз, что в совокупности с выводом активов позволяет предположить наличие действий, направленных на преднамеренное банкротство ОАО «Саянскхимпром». Целесообразно имеющиеся материалы по вышеизложенным обстоятельствам направить для проверка и принятия мер реагирования в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Сделки по внесению имущества, нематериальных активов и ценных бумаг ОАО «Саянскхимпром» в уставные капиталы дочерних обществ, а также сделки по отчуждению принадлежащих ОАО «Саянскхимпром» пакетов акций (долей) дочерних обществ, совершены с нарушением требований Федерального закона «Об акционерных обществах» и норм Указа.

Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г № 721 Согласно действующему законодательству указанные сделки по основаниям ст. ст. 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации являются недействительными. По основаниям ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации к ним могут быть применены последствия недействительности сделок. Следовательно, ОАО «Саянскхимпром» должно быть возвращено имущество, незаконно переданное в уставные капталы его дочерних обществ.

7. Советом директоров ОАО «Саянскхимпром» от 28 января 2000 года единогласно было решено оформить в собственность в виде дарения Генеральному директору В. К. Круглову 5 процентов акций ОАО «Саянскхимпром «.

Данная сделка дарения как не соответствующая требованиям нормативного акта на основании ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 7.2 раздела IV Положения о коммерциализации государственных предприятий является недействительной.

8. Дивиденды на долю участия государства в уставном капитале ОАО «Саянскхимпром» с 1993 года не начислялись.

Предложения:

На основании вышеизложенного. Счетная палата Российской Федерации предлагает следующее.

1. Направить информационное письмо о результатах проверки в.

Правительство Российской Федерации с целью установления контроля за исполнением представлений Счетной палаты Российской Федерации, направляемым Министерству имущественных отношений Российской Федерации и Российскому фонду федерального имущества.

2. Направить представления в Министерство имущественных отношений Российской Федерации и Российский фонд федерального имущества с предложением принять меры:

— по применению последствий недействительности сделки к договору аренды имущества Саянского производственного объединения «Химпром»;

— по отмене решений о приватизации АООТ «Саянскхимпром»;

— по признанию недействительными положений плана приватизации АООТ «Саянскхимпром», противоречащих законодательству;

— по отмене решений и аннулированию консолидации акций ОАО «Саянскхимпром», в целях восстановления нарушенных прав права государства как акционера;

— по осуществлению возврата выведенных активов ОАО «Саянскхимпром», что приведет к увеличению стоимости государственного пакета акций ОАО «Саянскхимпром» и повысит инвестиционную привлекательность предприятия. Возврат активов ОАО «Саянскхимпром» позволит с максимальной выгодой для государства осуществить продажу акций ОАО «Саянскхимпром», находящихся в федеральной собственности.

3. Направить представление в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг с предложением о проведении проверки достоверности и полноты сведений, предоставленных ОАО «Саянскхимпром» в ФКЦБ России за период с 1998 года по настоящее время, а также рассмотреть вопрос о применении мер ответственности в отношении ОАО «Саянскхимпром» и его должностных лиц в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

4. Направить письмо в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с предложением:

— принять меры по судебному опротестованию незаконных решений органов государственной власти и органов управления предприятия и сделок с имуществом Саянского производственного объединения «Химпром», АООТ «Саянскхимпром» и ОАО «Саянскхимпром" — - осуществить проверку действий органов управления и должностных лиц ОАО «Саянскхимпром», связанных с выводом активов Общества и возможными преднамеренными действиями, направленными на банкротство ОАО «Саянскхимпром».