Актуальность темы
Российская Федерация и Федеративная Республика Германия являются федеративными государствами. При этом Германия является по признанию международного сообщества образцом федерализма в процессе государственного строительства. Практическая реализация конституционного принципа совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами, и конкретно, в области геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также опыт Германии в сфере построения взаимоотношений федерации и федеральных земель по тем же вопросам представляют значительный научный интерес.
Деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых оказывает значительное влияние на состояние экономики России. Реализация добытых полезных ископаемых образует серьезную доходную составляющую государственного бюджета. Следовательно, создание эффективной системы правового регулирования данных отношений является одним из важнейших направлений совершенствования законодательства в области природопользования.
Законодательство Российской Федерации в области правового регулирования геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых находится на стадии активного совершенствования. По мнению специалистов, в нормативных актах по вопросам поиска и разведки полезных ископаемых следовало бы более подробно урегулировать права и обязанности недропользователей, как это сделано в горных кодексах и базовых горных законах зарубежных стран1. Так, С. А. Боголюбов в этой связи считает, что «в настоящее время и законодательство Российской Федерации, и, что не менее важно, правовая практика начинают отходить от стереотипных идеологических догматов, ищут и используют новые для нас пути сбережения природных ресурсов, давно уже апробированные за рубежом"2. Этот вывод разделяет также И. О. Краснова,.
1 Клеандров И. М. Правовое регулирование предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере поиска и оценки месторождений нефти. Автореф. дис. канд. юрид. наук / Клеандров И. М. — Тюмень, 2004. — С. 11.
2 Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. — М., 1992. — С. 3. которая отмечает, что «проблема учета зарубежного опыта в развитии теории и практики правового регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов является неизменно актуальной и в России"1. При этом изучение и оценка опыта ФРГ в области правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых представляется актуальным в связи с наличием значительного количества общих черт в системах нормативного 9 регулирования отношений природопользования в России и Германии», что также обусловлено принадлежностью правовых систем указанных государств к романо-германской правовой системе.
Таким образом, настоящая диссертация посвящена сравнительному исследованию правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в государствах со схожей правовой системой и федеративной формой государственного устройства. Это предполагает возможность применения удачного опыта ФРГ в российских условиях. В связи с активным выходом российских добывающих компаний на зарубежные рынки данное исследование представляет также особый практический интерес.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в зарубежных странах, в том числе в Пруссии и соседних государствах, становились предметом изучения, начиная с конца XIX века. Первыми сравнительно-правовыми исследованиями на эту тему стали вышедшая в 1870 г. работа В. А. Грамматчикова «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии», монография A.A. Штофа 1896 года «Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы"4, научный труд В. Г. Струкгова «Курс горного права: Изложение основных начал горного.
1 Краснова И. О. Экологическое право США: сравнительно-правовое исследование. Автореф. дис.. д-ра юрид. наук.-М., 1997.-С. 2.
2 Ларочкина И. А. Полномочия субъектов РФ в сфере недропользования и охраны окружающей среды // Энергетическое право. 2006. № 2. С. 59−60.
3 Грамматчиков В. А. Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии. — СПб.: тип. В. Безобразова и К°, 1870.-546 с.
4 Штоф А. Горное право. Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы. — СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1896. — 626 с. законодательства России в связи с кратким обозрением принципов горных законодательств важнейших горнопромышленных государств Западной Европы"1, опубликованный в 1907 году.
В советское время целенаправленного изучения названных проблем горного законодательства ФРГ не проводилось, что во многом обусловливалось историческими событиями XX века, и как следствие, отказом от исследования правового наследия.
После принятия Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395−1 «О недрах"2 и Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. интерес к изучению зарубежных систем правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых значительно возрос. При этом исследования касались, в первую очередь, стран со схожими с российской минерально-сырьевыми базами. Среди российских научных трудов, предметом которых было изучение горного законодательства зарубежных стран, следует выделить монографию профессора Б. Д. Клюкина «Горные отношения в странах Западное Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ)». В этой работе впервые была сделана попытка изучения основных проблем правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе и в ФРГ.
Если давать общую оценку состояния разработки в российской литературе проблем горного законодательства зарубежных стран, то можно констатировать ограниченность этих разработок, как правило, фрагментарным изучением права ФРГ в целом, а также в контексте изучения права охраны окружающей среды зарубежных стран.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования.
1 Курс горного права: Изложение основных начал горного законодательства России в связи с кратким обозрением принципов горных законодательств важнейших горнопромышленных государств Западной Европы // Сост.: Струкгов В. Г., преп. горн, права в Горн, ин-те, магистрант гражд. права, присяж. пов. — С.-Пб.: Тип. И. Н. Скороходова, 1907.-310 с.
2 Собрание законодательства РФ, 1995, № 10, ст. 823- 1999, № 7, ст. 879- 2000, № 2, ст. 141- 2001, № 21, ст. 2061; № 33, ст. 3429- 2002, № 22, ст. 2026; 2003, № 23, ст. 2174- 2004, № 27, ст. 2711- № 35, ст. 3607- 2006, № 17, ст. 1778- № 44, ст. 4538- 2007, № 27, ст. 3213- № 49, ст. 6056- 2008, № 18, ст. 1941; № 29 (ч. 1), ст. 3418, ст. 3420- № 30 (ч. 11), ст. 3616- 2009, № 1,ст. 17- № 29, ст. 3601 № 52, ст. 6450- 2010, № 31, ст. 4155- 2011, № 15, ст. 2018, ст. 2025, № 30 (ч. I), ст. 4567, ст. 4570, ст. 4572, ст. 4590, № 49 (ч. I), ст. 7042, № 50, ст. 7343, № 50, ст. 7359.
3 Юнокин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). -М.: Городец, 2000.-443 с. является преодоление фрагментарности в изучении правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, выявление определенных закономерностей развития правового регулирования отношений в названной сфере, проведение историко-правового и сравнительно-правового анализа по поставленным вопросам, определение будущего развития этих институтов в законодательстве России.
Цель работы определила постановку следующих задач исследования:
— осуществить историко-правовой анализ правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, включая проблемы его формирования и оценку его современного состояния;
— выявить место и роль горного права и горного законодательства ФРГ в немецкой правовой системе, определить его соотношение с конституционным правом ФРГ, а также международным правом и правом Европейского Союза;
— проанализировать и охарактеризовать основные направления правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ;
— дать оценку системы государственного управления в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, на федеральном уровне и уровне федеральных земель;
— изучить принципы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти в данной сфере общественных отношенийсистематизировать основные функции органов государственной власти в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых;
— охарактеризовать и классифицировать формы и механизмы предоставления, изменения и прекращения прав в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ;
— изучить и систематизировать формы планирования производственной деятельности горнопромышленного предприятий в ФРГ применительно к поиску, разведке и добыче полезных ископаемых;
— осуществить анализ правового регулирования отношений в сфере компенсации ущерба, причиненного деятельностью, связанной с поиском, разведкой и добычей полезных ископаемых в ФРГ;
— провести сопоставление основных направлений правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ и России и дать оценку целесообразности использования немецкого опыта в российском законодател ьстве;
— на основе проведенного анализа выработать и сформулировать собственные предложения по совершенствованию российского законодательства.
0 недрах.
В рамках настоящего исследования осуществляется сопоставление правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в Германии и аналогичного регулирования отношений в России, установленного Законом Российской Федерации «О недрах» (далее — Закон РФ «О недрах»). Однако режим соглашений о разделе продукции, установленный Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции"1, не является предметом исследования в рамках настоящей работы.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды в области теории государства и права, горного, экологического, административного и гражданского права М. В. Баглая, К. А. Бекяшева, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, Д. В. Василевской, М. И. Васильевой, Г. А. Волкова, А. Н. Вылегжанина, А. К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, H.A. Духно, Н. Г. Жаворонковой, Ю. Г. Жарикова, Б. Д. Клюкина, В. Н. Кокина, О. С. Колбасова, О. И. Крассова, И. О. Красновой, A.A. Конопляника, П. Г. Лахно, Р. Н. Салиевой, С. А. Сосны, А .Я. Сухарева, H.A. Сыродоева, A.C. Тимошенко, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, A.A. Штофа, Т. Я. Хабриевой и других ученых.
В работе использованы труды дореволюционных специалистов горного дела и горного законодательства: В. А. Грамматчикова, В. Г. Струкгова, А. Ф. Штофа, а также научные труды зарубежных ученых в области горного, экологического, административного и гражданского права: Р. Исея, Т. Вельде, К. Велькеля, Э. Кремера, В. Эбеля, Г. Болдта, Г. Кюне, В. Вестхофа, Р. Исайа,.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 18- 2001. № 26. Ст. 2579- 2003. № 23. Ст. 2174- 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25- 2009. № 1. Ст. 17- 2010. № 21. Ст. 2527- 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4596.
М. Кирхнера, Ф. Ю. Зеккера, X. Зюдека, X. Веллера, К. Реля, X. Ярасса, В. Френца, М. Клопфера, Р. Пинса, К. Хессе, А. Фосскуле и других ученых.
Эмпирическую базу диссертации составили нормы горного, экологического, административного и гражданского права Германии и России, решения судов ФРГ.
Методологическая основа диссертационного исследования. Работа выполнена на принципах историзма и комплексности. Использовались общенаучные и частно-научные методы: толкования права, системный, логико-юридический, сравнительно-правовой. Теоретические выводы и практические рекомендации базируются на диалектическом методе познания, включающего принципы полноты, объективности, всесторонности, а также взаимосвязи изучаемых процессов.
Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в Германии и в России в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, и их правовое регулирование.
Предметом диссертационного исследования является система нормативных правовых актов Германии и России, регулирующие отношения в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, материалы судебной практики по их применению, а также научные результаты, полученные российскими и зарубежными специалистами в области горного, природоресурсного, экологического, административного и других отраслей права.
Научная новизна исследования состоит в постановке актуальных теоретических и практических проблем. В настоящей диссертации впервые проведено комплексное исследование системы правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ. Ранее проводившиеся отечественные исследования касались отдельных проблем этой темы, не имея своей целью систематизацию знаний в данной сфере и сопоставление их с отношениями в области геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Совокупность норм, регулирующих отношения в сфере поиска и разведки полезных ископаемых, а также их добычи, интегрирована в систему горного права ФРГ в качестве основных правовых институтов. Исследуя правовые нормы этих институтов, диссертант выявил их специфику, которая состоит в следующем:
— единство базовых принципов правового регулирования для всех полезных ископаемых, без формирования специального законодательства для отдельных видов полезных ископаемых;
— направленность Федерального горного закона ФРГ на правовое регулирование применительно к полезным ископаемым, а не участкам недр;
— отсутствие специальных ограничений субъектного состава участников данных правоотношений, в том числе ограничений для иностранных инвесторов;
— «двойной допуск» к осуществлению производственных работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых.
2. Исследование проблем горного права и законодательства Германии и России, позволило сделать вывод: правовое регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, как и соответствующее правовое регулирование в России, имеет в своей основе административно-правовые начала. Однако, методы административно-правового регулирования более интенсивно используются в горном законодательстве ФРГ. В отличие от Закона Российской Федерации «О недрах», Федеральный горный закон ФРГ предусматривает исключительно административный порядок предоставления разрешений и лицензий, регулирует вопросы государственного допуска горнопромышленных работ и постоянного государственного горного надзора, устанавливает требования к ответственным лицам на горнопромышленном предприятии. Российскому законодательству о недрах, как считает диссертант, не свойственно такое активное участие государства в регулировании вопросов непосредственной эксплуатации недр.
3. В результате сравнительного исследования диссертант выявляет большую вовлеченность федеральных земель в процессы государственного управления горными отношениями в ФРГ, по сравнению с участием субъектов Российской Федерации в регулировании отношений недропользования на своих территориях, что имеет свои исторические предпосылки и конституционно-правовые основы. Использование опыта государственного управления ФРГ в сфере горных отношений может быть, по мнению диссертанта, полезным в России при возможном расширении степени участия субъектов федерации в регулировании отношений недропользования, а также для развития законодательства по передаче отдельных полномочий Российской Федерации в области недропользования для исполнения субъектам Российской Федерации.
4. Диссертант выделяет два правовых режима поиска, разведки и добычи полезных ископаемых по законодательству ФРГ. Основу их, как показано в диссертации, составляет различное право собственности на содержащиеся в недрах полезные ископаемые. Это позволяет исследователю выделить, с одной стороны, группу наиболее ценных в экономическом отношении полезных ископаемых, именуемых «свободные полезные ископаемые», права на которые отделены от права собственности на землю, а с другой стороны — группу «полезных ископаемых, относящихся к земельной собственности», распоряжение которыми осуществляет собственник земельного участка.
По мнению диссертанта, наличие частной собственности на полезные ископаемые в ФРГ, не препятствует развитию правового регулирования поиска, разведки и добычи «свободных полезных ископаемых» преимущественно в рамках административно-правового регулирования, что сближает горное законодательство Германии с законодательством о недрах России.
5. Возникновение, изменение и прекращение рассматриваемых правоотношений в Германии осуществляется, как и в России, в рамках разрешительной системы. Данная система в ФРГ включает в себя последовательное предоставление разрешений на поиск и разведку полезных ископаемых и лицензий на их добычу. Наряду с этим, диссертант выделяет важное отличие немецкой модели регулирования горных правоотношений от соответствующих отношений в России, заключающееся в возможности трансформации лицензии в право собственности на горное предприятие, что позволяет впоследствии использовать права на горное предприятие, к которым относится и право на добычу полезных ископаемых, для обеспечения финансовых обязательств предприятия. Данные правовые возможности отсутствуют у российских недропользователей.
6. Диссертант выявляет такое достоинство Федерального горного закона ФРГ, как обеспечение безопасного ведения горных работ посредством планирования производственной деятельности горнопромышленных предприятий и осуществления общего горного надзора. При этом подготовка взаимосвязанных производственных планов горнопромышленных работ, в отношении которых предусмотрены процедуры государственного утверждения, осуществляется с учетом интересов широкого круга заинтересованных сторон и необходимости соблюдения правил охраны окружающей среды. Вместе с тем, отличительной чертой общего горного надзора в ФРГ является его постоянный характер на всех горнопромышленных объектах. Схожее нормативное правовое регулирование в Российской Федерации находится на стадии активного становления и, по мнению диссертанта, в своей основе повторяет немецкий опыт в данной сфере, что, в свою очередь, позволяет учитывать этот опыт при последующем развитии российского законодательства о постоянном государственном контроле (надзоре) на опасных производственных объектах в сфере недропользования.
7. В диссертации признано целесообразным при совершенствовании российского законодательства о недрах учитывать немецкий опыт в части:
— отнесения отдельных работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых за счет частных средств, к категории работ, осуществляемых в государственных нуждах;
— развития на уровне закона общих требований к видам и размерам компенсаций при предоставлении земельных участков для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;
— совместного планирования деятельности различными недропользователями с тем, чтобы эта деятельность согласовывалась с работами, не связанными с геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых, осуществляемых третьими лицами (строительство и эксплуатация общественных коммуникаций, дорог и пр.);
— создания добровольного компенсационного фонда для возмещения ущерба, причиненного деятельностью в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.
Практическая значимость исследования. Предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности, а также в процессе преподавания горного, экологического и природоресурсного права в высших учебных заведениях. Содержащиеся в работе положения и выводы могут быть использованы в качестве исходного материала для последующих научных исследований правовых проблем геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в России и за рубежом.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в тринадцати научных публикациях и выступленияхна научных конференциях, в том числе:
— XI Заседании Конференции сторон Конвенции о водно-болотных угодьях (Рамсарская Конвенция) которое проходило с 4 по 13 июля 2012 года в г. Бухарест (Румыния), с докладом на тему «Вопросы сохранения биоразнообразия в политике и программах развития энергетического сектора России»;
— Межвузовской конференции «Правовое регулирование природопользования», которая проходила 26 февраля 2010 года в г. Москве (Российская Федерация), с докладом на тему «Реализация субъектами Российской Федерации отдельных полномочий в области недропользования: основные направления и перспективы развития».
Результаты исследования были использованы автором в процессе преподавания курсов горного, земельного, экологического права в Российском государственном университете нефти и газа им. И. М. Губкина.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Исследование проблем правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, позволили диссертанту сформулировать собственные выводы об основах, принципах и порядке функционирования правоотношений в рассматриваемой сфере, а также выработать самостоятельные предложения об использовании положительного опыта ФРГ в законодательстве о недрах России.
Совокупность норм, регулирующих отношения в сфере поиска и разведки полезных ископаемых, а также в сфере добычи полезных ископаемых, интегрированы в систему горного права ФРГ и являются его основными институтами. Содержание данных институтов составляют нормы, регулирующие поведение участников общественных отношений при поиске, разведке и добыче полезных ископаемых, установлении их прав и обязанностей, включая регулирование оснований и порядка возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений.
Специфика правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ обусловлена совокупностью следующих факторов:
— целевая направленность Федерального горного закона на регулирование отношений в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, а также связанных с ними отношений в области обеспечения безопасности предприятий и работников горной промышленностиусовершенствование механизмов предотвращения и возмещения ущерба третьим лицам;
— отсутствие в горном законодательстве ФРГ легальной терминологии в части понятия «недра» и ориентированности на правовое закрепление статуса недрФедеральный горный закон предусматривает правовое регулирование применительно к «полезным ископаемым»;
— единство базовых принципов, подходов и механизмов правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых применительно ко всем видам полезных ископаемых, на которые распространяется действие Федерального горного закона, и отсутствие специальных федеральных законов, направленных на создание особых правовых режимов поиска, разведки и добычи применительно к отдельным видам полезных ископаемых (например, отдельно для углеводородного сырья и отдельно для твердых полезных ископаемых);
— обособление правового регулирования «поиска и разведки полезных ископаемых» от правового регулирования «добычи полезных ископаемых», наличие специальных условий предоставления прав на осуществление данных видов деятельности.
— отсутствие специальных ограничений субъектного состава участников данных правоотношений, в том числе ограничений для иностранных инвесторов;
— «двойной допуск» к осуществлению производственных работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых;
— обязательность обеспечения баланса прав и интересов, предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, и интересов собственников земельных участков, а также интересов третьих лиц.
Правовое регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемьлх в ФРГ, как в историческом контексте, так и на современном этапе развития имеет в своей основе административно-правовые начала с характерными для них методами правового регулирования.
Правовое регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в России также имеет административно-правовую природу и характеризуется значительным влиянием государства в данной сфере. Вместе с тем, анализ показал, что методы административно-правового регулирования более интенсивно используются в горном законодательстве ФРГ. Так, например, в отличие от Закона РФ «О недрах», Федеральный горный закон не предусматривает предоставления разрешения, лицензии или права собственности на горное предприятие на торгахрегулирует вопросы государственного допуска горнопромышленных работ и постоянного горного надзора, устанавливает требования к ответственным лицам на горнопромышленном предприятии. Российскому законодательству о недрах не свойственно такое активное участие государства в регулировании вопросов непосредственной эксплуатации нёдр. Однако, обобщая данное сравнение, можно сделать вывод о принципиальной схожести подходов и методологии правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ и России, которое, в своей основе в обоих случаях, базируются на методах публичного права.
Система государственного управления в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ предполагает большую вовлеченность федеральных земель в государственное регулирование указанных отношений, по сравнению с участием субъектов Российской Федерации в регулировании отношений недропользования на своих территориях. Как в Германии, так и в России конституционно установлен принцип конкурирующей компетенции/совместного ведения федерации и субъектов федерации/федеральных земель в рассматриваемой сфере. В ФРГ законодательное регулирование отношений в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых реализовано практически полностью на федеральном уровне. Исполнение положений Федерального горного закона, в свою очередь, отнесено к полномочиям федеральных земель. Кроме того, федеральные земли Германии, в отличие от субъектов Российской Федерации, осуществляют государственное управление рассматриваемыми отношениями на континентальном шельфе Германии, а также вправе создавать единый орган управления исполнительной власти для одновременно нескольких федеральных земель. Эта система разграничения предметов ведения и полномочий обусловлена историко-правовыми условиями формирования горного законодательства и отвечает современным реалиям и потребностям ФРГ как федеративного государства.
В России, где законодательство о недрах и государственное управление в этой сфере функционируют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а предметы ведения и полномочия разграничиваются применительно к различным видам участков недр, реализация вышеописанной системы управления ФРГ была бы неэффективной и нерациональной как с точки зрения качественно иной минерально-сырьевой базы.
России, так и с учетом неоднозначных выводов государственного регулирования отношений недропользования, организованного по принципу «двух ключей».
Вместе с тем, по нашему мнению, использование опыта ФРГ по вопросам государственного регулирования в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых может быть полезным в случае расширения степени участия субъектов Российской Федерации в регулировании рассматриваемых отношений и развития законодательства о передаче исполнения отдельных полномочий Российской Федерации в области недропользования для исполнения субъектам Российской Федерации.
По общему правилу, установленному Германским гражданским уложением, «право собственности земельного участка распространяется на пространство над и под поверхностным слоем участка», другими словами, в ФРГ право собственности на недра и полезные ископаемые, находящиеся в недрах, связано с правом собственности на земельный участок. В то же время, в силу положений Основного закона ФРГ, «отдельные естественные ресурсы могут быть переданы в общественную собственность. в целях обобществления». Данное конституционное положение реализовано в Федеральном горном законе применительно к наиболее ценным полезным ископаемым — «свободным полезным ископаемым», право собственности на которые не связано с собственностью на землю. Наряду с этим, указанный Закон выделяет группу так называемых «полезных ископаемых, относящихся к земельной собственности».
Сравнение правоотношений собственности на недра и полезные ископаемые в Германии и России показало, что с принципиальных позиций данные системы разнятся: в Германии, в отличие от России, существует право частной собственности на недра и на отдельные полезные ископаемые, находящиеся в недрах. При этом, данное обстоятельство не ограничивает развитие горного законодательства ФРГ в рамках административно-правового регулирования. Федеральный горный закон не связывает право собственности на наиболее важные в экономическом отношении полезные ископаемые с правом собственности на земельный участок, что сближает горное законодательство ФРГ с законодательством о недрах России.
Предоставление прав в рассматриваемой сфере осуществляется в рамках разрешительной системы. Данная система не предусматривает получения права пользования участками недр на конкурсной основе или посредством заключения договора. ФГЗ закрепляет механизм последовательного предоставления прав в данной сфере, включающий в себя выдачу разрешения, лицензии на пользование недрами, а также предоставление права собственности на горное предприятие. Проведенный сопоставительный анализ выявил схожесть системы государственных концессии в ФРГ с государственной системой лицензирования пользования недрами в России, для которой также характерны определенная последовательность при предоставлении лицензий, преимущественно административно-правовой порядок предоставления права пользования недрами и отсутствие в качестве основания возникновения такого права заключения договоров. Схожесть законодательства ФРГ и РФ прослеживается также в части аналогичных сроков пользования недрамивозможности внесения изменений в разрешения или лицензии только в случаях, установленных закономвозможности изменения границ горного отвода для обеспечения экономических и технологических интересов. Обращает на себя внимание то, что отдельные вышеуказанные положения сравнительно недавно были введены в Закон РФ «О недрах», но в немецком законодательстве они существуют уже давно. В диссертации данные факты связываются с развитием законодательства России о недрах в соответствии с общемировыми тенденциями и его открытостью для восприятия эффективных методов и способов правового регулирования, имеющих зарубежные или международные первоосновы.
Планирование деятельности горнопромышленных предприятий в ФРГ осуществляется в рамках системы взаимосвязанных производственных планов. Допуск производственных планов строго регламентируется государством, что, по нашему мнению, обеспечивает активную позицию государства в формировании основных подходов, направлений и способов технической составляющей эксплуатации недр в ФРГ.
Как показано в диссертации, внимания российских законодателей заслуживает законодательство ФРГ о планировании совместной деятельности различных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность на смежных участках. В связи с возрастанием активности недропользования в России, концентрация различных видов деятельности в границах земельных участков, предоставленных в целях, связанных с пользованием недрами, будет неизбежно усиливаться. Вместе с тем, норм о координации и совместном планировании деятельности недропользователями на смежных участках недр ЗаконРФ «О недрах» пока не содержит. Аналогичный вывод сделан и в отношении законодательства ФРГ о специальных производственных планах в части оценки воздействия на земельную поверхность, которые составляют основу дальнейших взаимоотношений собственников земельных участков и предпринимателей. Данный опыт интересен, как считает диссертант, с точки зрения его апробации в российских условиях, где отношения пользователей недр и собственников земельных участков имеют высокий конфликтный потенциал.
По результатам анализа правового регулирования оснований и порядка осуществления общего горного надзора в ФРГ был сделан вывод о том, что основной характерной чертой общего горного надзора является его постоянный характер, что призвано обеспечить высокий уровень контроля за безопасностью на горнопромышленном производстве.
В вопросе о перспективах имплементации немецкого опыта в части общего горного надзора следует говорить о возможностях включения в существующий в России перечень объектов эксплуатируемых опасных производственных объектов, в отношении которых вводится режим постоянного государственного надзора, дополнительных особо опасных объектов в области недропользования.
Федеральным горным законом предусмотрены эффективные правовые механизмы обеспечения прав и интересов предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, а также собственников земельных участков и третьих лиц. Принимая во внимание определенную схожесть подходов в правовом регулировании данных вопросов в России и Германии, и наличие потребности в дальнейшим развитии правового регулирования в данной сфере, было признано возможным применение в российской практике немецкого опыта принятия уполномоченными органами государственной власти решений о допуске работ на спорном земельном участке, в случае, если стороны не могут прийти к соглашению о предоставлении и условиях использования земельного участка в гражданско-правовом порядке. Помимо этого, было предложено опираться на немецкий опыт отнесения недропользования, осуществляемого за счет частных средств, к государственным нуждам, а также развития на законодательном уровне требований к компенсациям собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам земельных участков, в том числе до начала работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых.
С точки зрения российского права определенный интерес представляют также нормы горного законодательства ФРГ в области соотношения деятельности в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых с другими видами деятельности в границах земельного участка, на котором выполняются указанные работы (строительство, возведение и эксплуатация общественных коммуникаций, дорог и другие виды деятельности, не связанные с поиском, разведкой и добычей полезных ископаемых). На сегодняшний день данные правоотношения урегулированы в законодательстве РФ о недрах лишь фрагментарно. Кроме того, в России также востребован опыт в части создания аналога немецкой Кассы по недополученным платежам.
Проведенное исследование правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ показало, что учет немецкого опыта в указанных в диссертационной работе сферах и направлениях будет способствовать устранению имеющихся недостатков российского законодательства о недрах и созданию условий правового благоприятствования недропользованию в России.
