Актуальность темы
диссертационного исследования. Проблемы охраны общественного порядка всегда имеют весьма актуальное значение. Поддержание надлежащего уровня общественного порядка создает благоприятные условия для жизнедеятельности людей, обеспечения прав и законных интересов граждан, а также осуществления хозяйственной деятельности. Именно поэтому любое государство заинтересовано в охране общественного порядка, без которого невозможно социально-экономическое развитие и благополучие. Государство вовлекает в административно-правовой механизм охраны общественного порядка различные органы государственной власти, среди которых особое место занимают органы внутренних дел, обладающие необходимым арсеналом административно-правовых средств для обеспечения должного общественного порядка.
Групповые, спонтанные, а также организованные формы нарушения общественного порядка представляют повышенную общественную опасность, которая усиливается при проведении различного рода публичных мероприятий. Для эффективной деятельности органов государственной власти в сфере предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий необходимо совершенствовать правовые и организационные основы соответствующей административной деятельности. Групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий всегда носят резонансный характер. В ходе таких происшествий нарушаются субъективные права граждан, создаются серьезные препятствия в функционировании предприятий транспорта, -связига-также-социальной-инфраструктуры, в-этой-связи-органььгосударст-венной власти должны оперативно и системно реагировать как на сами групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий, так и на обстоятельства, способствующие их возникновению.
В настоящее время приходится констатировать, что органы государственной власти, и прежде всего органы внутренних дел, далеко не всегда адекватно реагируют на подобные дестабилизирующие факторы. Как показывает практика, органы внутренних дел зачастую оказываются технически и организационно неготовыми к предупреждению и пресечению групповых нарушений общественного порядка при проведении массовых мероприятий, когда необходимо использовать соответствующие тактические приемы и схемы, а также специальные технические средства, адекватно угрозам нарушению общественного порядка.
Следует отметить, что проблемы охраны общественного порядка ранее исследовались в научной литературе по административному праву. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы В. Д. Ардашкина, К. С. Бельского, Д. Н. Бахраха, С. Н. Бочарова, JI. J1. Попова, А. С. Серегина, М. И. Еропкина, И. И. Веремеенко, А. П. Шергина, А. П. Коренева, А. П. Клюшниченко, М. В. Костенникова, А. В. Куракина, Ю. П. Соловья и др. Проблемы административно-правового регулирования проведения публичных мероприятий также были предметом исследования. В частности, этому вопросу были посвящены работы В. Т. Болотникова, Д. А. Балтаги, И.В. Голова-нева, Ю. А. Дмитриева, М. М. Звягина, Н. В. Караханова и др.
Большой интерес в ходе проведения настоящего исследования представляли работы ученых XIX в. и начала XX в., в которых исследовались проблемы административного принуждения. В частности, были изучены труды И. Е. Андреевского, В. М. Гессена, A.M. Кулишера, И. Т. Тарасова, В. В. Ивановского и др. В 30−40-е годы XX в. к исследованию данной пробле-" «» матики обращались А-Иг Елистратов,—В.Л—Кобалевский, C.G. Студепикин,-В.А. Власов и др.
Несмотря на то, что проблемы охраны общественного порядка неоднократно были предметом научного анализа, говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработаны эффективные административно-правовые средства предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при поведении публичных мероприятий, отвечающие требованиям современных реалий, пока не приходится. В этой связи проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы административно-правового регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическая раскрытие содержания административно-правового механизма предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий и формулирование на этой основе предложений по его совершенствованию.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
— исследовать понятие и сущность мер административного принуждения в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
— дать классификацию мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий- ~~ —-———-——————-———
— раскрыть содержание механизма организации предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
— проанализировать нормы права в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
— исследовать правоотношения в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий;
— изучить правоприменительные акты в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая и информационная база исследования. В ходе исследования было изучено 10 планов тактики охраны общественного порядка при проведении массовых публичных мероприятий, подготовленных Департаментом охраны общественного порядка МВД России, 46 справок Управления охраны общественного порядка ГУВД по г. Москве о расстановке личного состава органов внутренних дел по охране общественного порядка при проведении спортивно-зрелищных мероприятий. Кроме того, было изучено 16 докладных записок, касающихся охраны общественного порядка при проведении футбольных матчей, подготовлённы внутренних дел для Департамента охраны общественного порядка МВД России. При подготовке диссертации также было изучено 8 аналитических обзоров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, касающихся надзорной деятельности за органами исполнительной власти, выступающими в качестве субъектов административной юрисдикции, а также доклад Уполномоченного по правам человека, о соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания.
В ходе исследования было изучено 235 протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, а также 200 постановлений о применении административных наказаний за нарушение указанного законодательства.
Научная новизна диссертации. В работе дано понятие и охарактеризована сущность мер административного принуждения, применяемых в сфере охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Также определены критерии классификации мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Кроме того, в работе раскрыто содержание административно-правового механизма предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. В ходе исследования сформулированы предложения по совершенствованию норм административного права, а также правоприменительных актов в механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение группового нарушения общественного порядка при проведении публичного мероприятия, которое представляет собой массовое спонтанное и организованное правонарушение, совершаемое одновременно большим количеством людей^ объединенных общей Щ которого осуществляются насильственные действия, сопровождаемые погромами, поджогами, разрушениями, уничтожением чужой собственности, а также другими неблагоприятными последствиями.
2. Меры административного принуждения являются государственно-правовым средством противодействия групповым нарушениям общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Из всех рассматриваемых мер наиболее часто применяются специальные меры административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка, которые, в свою очередь, дифференцируются в зависимости от времени, места, формы, способа, а также юридических последствий своего воздействия на участников групповых нарушений общественного порядка.
3. При организации предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка необходимо учитывать характер публичного мероприятия, время, место его проведения, количество участников, а также их эмоционально-психологическое состояние.
4. Для того, чтобы деятельность органов внутренних дел была более эффективной, в настоящее время назрела необходимость принять целый ряд нормативных правовых актов, которые будут определять режим деятельности органов внутренних дел, а также иных органов государственной власти в сфере охраны общественного порядка, а также в деле предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. В частности, необходимо в отрытом нормативном правовом документе определить тактику и механизм предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий различных целей и форм.
Кроме того, необходимо нормативно определить, что под общественным порядком, понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, направленные на обеспечение общественно^^ гополучия людей, соблюдение общепринятых правил поведения в общественных местах, создание нормальной обстановки для работы предприятий, учреждений и организаций, сохранность собственности, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
5. Для охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий создается оперативный штаб, а также иные организационные и управленческие структуры, статус которых законодательно не определен, что позволяет их руководителям в ряде случаев избегать юридической ответственности за принятые решения, направленные на предупреждение и пресечение групповых нарушений общественного порядка. В этой связи в настоящее время следует законодательно определить статус временных органов управления охраной общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
6. Исследование дало возможность сделать вывод о том, что для совершенствования норм права в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий необходимо формирование режима ответственности за групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Так, было бы вполне целесообразно Главу 20 КоАП РФ дополнить составом административного правонарушения, который будет предусматривать ответственность за подготовку и организацию групповых нарушений общественного порядка при проведении публичного мероприятия.
7. В ходе пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичного мероприятия задерживаются граждане, допустившие соответствующие нарушения, посягающие на общественный порядок, административно-процессуальный статус которых определен далеко не оптимально.
Вэтой связи 'задержанному гражданину «должнобыть предоставлено право сообщить о том, что он задержан тому лицу, которому он считает нужным. Это будет способствовать реализации задержанным его конституционного права на юридическую помощь и защиту всеми способами, которые не запрещены законом. Для создания действенного механизма реализации права задержанного на телефонный звонок или телеграфное сообщение о своем задержании необходимо законодательно установить соответствующую процессуальную процедуру. Так, в ч. З ст. 27.3 КоАП РФ определено, что по просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник. Выполнение соответствующей просьбы задержанного гражданина ничем не гарантируется и законодательно не обеспечивается.
Исходя из вышеизложенного в КоАП РФ, а также в Законе РФ «О милиции» необходимо закрепить предписание, обязывающее должностных лиц, которые осуществили задержание, предоставить гражданину право сообщить лично по телефону или телеграфу о том, что он задержан, кем задержан, основания задержания и где он находится. В бланке протокола о задержании, по нашему мнению, следует предусмотреть графу о том, что гражданин воспользовался предоставленным правом и сообщил о своем задержании соответствующим способом. В протоколе задержания гражданин должен расписаться в том, что ему предоставлено право лично сообщить о своем задержании и месте нахождения. Необходимо также четко определить, через какое время задержанному гражданину дадут возможность сообщить о том, что он задержан. Такая возможность может быть предоставлена задержанному гражданину сразу после составления протокола о задержании или одновременно с регистрацией его в книге задержанных граждан.
8. В целях повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, в настоящее" времянеобходимоотлаживать—взаимодействие—междуразличными, службами органов внутренних дел, а также органами государственной власти и средствами массовой информации. В этой связи необходимо принять соответствующий Административный регламент взаимодействия органов внутренних дел с заинтересованными субъектами в сфере предупреждения и преи сечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе проанализированы основные точки зрения относительно понятия и сущности мер административного принуждения, реализуемых в ходе предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. В диссертации также обоснованы теоретические критерии классификации мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные в ходе исследования предложения использованы при подготовке Плана-конспекта для проведения занятий по теме: «Правовые, организационные и тактические основы охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий», а также учебно-практического пособия «Обеспечение правопорядка и общественной безопасности при проведении крупномасштабных юбилейных мероприятий (на опыте празднования 1000-летия основания г. Казани).
Материалы диссертации направлены в Департамент охраны общественного порядка МВД России для подготовки Методических рекомендации по предупреждению и пресечению групповых нарушений общественного порядка при проведении культурно-массовых и спортивно-зрелищных мероприятий.
Положения диссертации внедрены в практическую деятельность Государственного учреждения Московской области <<�Телеради6?ещатёльная компания «РТВ-Подмосковье», а также в практическую деятельность милиции общественной безопасности УВД САО г. Москвы. В частности, положения диссертации используются сотрудниками милиции общественной безопасности ОВД «Восточное Дегунино» в рамках своей служебной подготовки.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (МосУ МВД России, 2008), «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Москва, 2009), «Системный кризис и проблемы общественной безопасности в России», (Москва, 2009). Материалы диссертации апробированы на семинаре-совещании начальников милиции общественной безопасности, посвященном охране общественного порядка и безопасности на объектах транспорта, проходившем во Всероссийском институте повышения квалификации сотрудников МВД России (Домодедово, 2008).
Положения диссертации апробированы в учебном процессе Московского университета МВД России, Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях, две из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Так, по теме опубликованы следующие работы: Организация предупреждения и пресечения органами внутренних дел групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Правовые вопросы национальной безопасности. 2009. № 5−6- Административно-правовой механизм противодействия групповым нарушениям общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Административное и муниципальное право. 2010. № 5- А д м ин истрати внб-пр ав о в о е" ре гул ир о в ан ие процедур проведения публичных мероприятий в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. № 7- Административно-правовые основы проведения публичных мероприятий и противодействия групповым нарушениям общественного порядка // Административное и муниципальное право. 2009. № 8- Концепции административно-правового регулирования охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2009. № 9.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Таковы основные выводы и предложения, которые стало возможно сформулировать по окончании исследования административно-правового регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Следует отметить, что рассмотренные нами положения, касающиеся деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере, равно как и предлагаемые пути по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в механизме предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, не исчерпывают всего комплекса проблем в рассматриваемой сфере. Кроме того, новые проблемы, которые в дальнейшем появятся в процессе социально-экономического развития, потребуют своего адекватного разрешения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование содержания административно-правового регулирования предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, позволяет сделать определенные выводы и на их основе сформулировать предложения, направленные на совершенствование механизма реализации соответствующих административных средств предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка.
1. В условиях развития глобального финансово-экономического кризиса все отчетливее проявляются те или иные упущения, которые были допущены в ходе проводимых социально-экономических реформ. Практически с каждым месяцем нарастает социальная напряженность, связанная с безработицей, задержкой выплаты заработной платы, ростом тарифов на услуги естественных монополий. Перечисленные и ряд других обстоятельств, все чаще способствуют тому, что граждане вынуждены выходить на несанкционированные массовые публичные мероприятия, которые подчас нарушают общественный порядок, создают препятствия работе общественного и специального транспорта. В этих условиях органы внутренних дел вынуждены нести службу в режиме повышенной готовности, привлекать к охране общественного порядка дополнительные силы и средства. Кроме того, органы внутренних дел вынуждены использовать специальные методы для предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка. Групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий, представляют собой массовые спонтанные и организованные" правонарушения, совершаемые одновременно большим количеством людей, объеденных общей целью, в ходе которых осуществляются насильственные действия, зачастую сопровождающиеся погромами, поджогами, разрушениями, а также уничтожением чужой собственности.
2. Отметим, что за последние двадцать лет органами внутренних дел, а также иными органами государственной власти, уже накоплен определенный опыт охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий, а также опыт предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при их проведении. Тем не менее, говорить о том, что деятельность органов внутренних дел в сфере предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий оптимально урегулирована, пока не представляется возможным. Следует признать, что неумелые, а порой просто не профессиональные действия сотрудников милиции, а также дополнительных сил, которые задействованы в мероприятиях по охране общественного порядка при проведении публичных мероприятий, провоцируют групповые нарушения общественного порядка, а также способствуют нарушению прав граждан.
3. Для того, чтобы деятельность органов внутренних дел была более эффективной, в настоящее время необходимо принять целый ряд нормативных правовых актов, которые будут определять режим деятельности органов внутренних дел, а также иных органов государственной власти в сфере охраны общественного порядка, а также в деле предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий. В частности, необходимо в отрытом нормативном правовом документе определить тактику и механизм предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, ставящих перед собой различные цели и проводимых в различных.формах.;
Кроме того, необходимо нормативно опрёделить7что понимается~под общественным порядком. В ходе исследования сделан вывод о том, что под общественным порядком следует понимать урегулированные нормами права общественные отношения, направленные на обеспечение общественного спокойствия и благополучия людей и которые направлены на соблюдением общепринятых правил поведения в общественных местах, создание нормальной обстановки для работы предприятий, учреждений и организаций, сохранности собственности, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
4. В целях эффективной деятельности органов внутренних дел в деле предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, в настоящее время необходимо отлаживать взаимодействие между различными службами органов внутренних дел, а также органами государственной власти и средствами массовой информации. В этой связи назрела необходимость принять соответствующий Административный регламент взаимодействия органов внутренних дел с заинтересованными субъектами в сфере предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий.
5. Для формирования режима ответственности за групповые нарушения общественного порядка при проведении публичных мероприятий, было бы вполне целесообразно Главу 20 КоАП РФ дополнить составом административного правонарушения, который будет предусматривать ответственность за подготовку и организацию групповых нарушений общественного порядка при проведении публичного мероприятия.
6. К административным мерам предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий следует относить: обеспечение соблюдения участниками установленных правил поведенияорганизацию и регулирование потоков демонстрантов и их информирование через громкоговорящие установки о маршрутах следованияобеспечения оказания первой доврачебной медицинской помощивыявление нарушителей общественного порядка и пресечение их противоправных действий, а также организаторов (подстрекателей) групповых нарушений, лиц, провоцирующих антиконституционные, националистические и профашистские настроенияоперативное слежение за механизмом формирования толпы и незамедлительное, то есть в начальной стадии возникновения эксцесса, реагирование на развитие конфликтной ситуацииустранение причин и условий, способствующих групповым нарушениям общественного порядкапроведение разъяснительной работы среди нарушителей в целях склонения их к отказу от противоправных намерений, действий и т. д.
7. С целью проверки обеспечения законности применения мер административного предупреждения и пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении публичных мероприятий, необходимо учитывать следующие вопросы: имелись ли законные основания для применения мер пресечения специального назначенияпредупреждались ли нарушители общественного порядка сотрудником милиции о намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружиебыли ли исчерпаны все возможности для того, чтобы ущерб (вред), причиненный в результате применения мер пресечения специального назначения, оказался минимальнымоказывалась ли лицам, получившим телесные повреждения, доврачебная помощь, были ли отправлены в лечебные учреждения, нуждающиеся в ней лица, и уведомлялись ли об этом их родственникибыл ли уведомлен прокурор о случаях смерти или ранения, причиной которых послужило применение огнестрельного оружия или спецсредств, и было ли доложено об этом в рапорте вышестоящему руководству органов внутренних делвозмещен ли ущерб лицам, не причастным к совершению правонарушения, но оказавшимся в зоне применения специальных средств или огнестрельного Оружия, а если не возмещен, то по каким причинам и имеется ли намерение его возместить. ~™
