Актуальность темы
.
В процессе формирования Российской Федерации как демократического, правового, открытого государства неоднократно подвергались переосмыслению и переоценке ориентиры внешней и внутренней политики в вопросах въезда-выезда, определения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, установления режима использования иностранной рабочей силы на российском рынке труда. Однако в большинстве случаев нормативное регулирование внешней миграции осуществлялось стихийно, как реакция на отрицательные последствия, вызванные отсутствием надлежащего управляющего воздействия со стороны государства. Вопросы регулирования иммиграции, как составляющей внешней миграции, и в настоящее время продолжают оставаться для Российской Федерации актуальными. В силу своего характера иммиграция населения из одного государства в другое постоянно сохраняет реальную опасность наступления неблагоприятных социально-экономических, криминогенных, санитарно-эпидемиологических последствий. Между тем, объективная оценка всех плюсов и минусов иммиграции позволяет сделать вывод, что это неизбежный процесс, и, в ряде случаев, выгодный для принимающего государства. При эффективном государственном регулировании за счет иммиграции многие государства активно решают демографические и экономические проблемы. Этот фактор может быть выгодно использован и Российской Федерацией. В связи с этим, представляется, что внешняя миграция и, прежде всего, иммиграция, должны расцениваться с точки зрения ее законности и управляемости.
Одной из актуальных проблем современной системы управления иммиграцией является объективная потребность в консолидации интересов принимающего государства, его граждан и иммигрантов. Многообразие подходов к выбору приоритетных направлений дальнейшего развития демографической, экономической, социальной политики в Российской Федерации усложняет этот процесс.
Неконтролируемая миграция в России, как и в любой другой стране, представляет угрозу национальной безопасности. И только создание четких иммиграционных правил в системе законодательства РФ, а также выработка рационального и в то же время эффективного механизма управляющего воздействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере общественных отношений позволит поставить иммиграционный процесс в рамки закона.
В то же самое время развитие демографических процессов и вхождение РФ в международный рынок труда обуславливает необходимость упрощения процедур по привлечению и использованию иностранной рабочей силы в России.
В современных условиях наблюдается явная потребность в усилении роли и степени участия государства в управлении иммиграционными потоками, в предотвращении неконтролируемой иммиграции, прежде всего, из государств бывшего СССР, и предупреждении последствий стихийной и незаконной иммиграции в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья. В связи с этим, представляется адекватным ситуации выбранное сегодня стратегическое направление, связанное с наведением порядка в иммиграционной сфере в аспекте урегулирования административно-правовыми средствами порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания в России и выезда из нее.
Президентом России, Правительством РФ, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности, а также рядом других министерств и ведомств, деятельность которых нацелена на поддержание внешней и внутренней безопасности Российской Федерации, уделяется особое внимание процессам иммиграции, затрагивающим наиболее важные сферы государственной и общественной жизни.
В настоящее время можно констатировать, что положено начало созданию абсолютно новой системы административно-правового регулирования иммиграционных процессов, определены концептуальные положения, характеризующие политику государства в отношении процессов внешней миграции (иммиграции и эмиграции), осуществляется реформирование всей системы иммиграционного контроля. Однако, следует отметить, что правовая основа управленческой деятельности в этой сфере фактически сформирована только в 2002 году. Между тем, развитие правоприменительной практики уже сегодня свидетельствует о необходимости дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами.
Проблемы совершенствования административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в современных условиях определяются общей спецификой развития общества и государства, новой стратегией организации управления в сфере демографической и миграционной политики в целом.
В этих условиях сохраняется потребность в научном осмыслении новых управленческих решений в области регулирования процессов иммиграции и предотвращения ее нелегальной составляющей.
Научная новизна и практическая значимость исследования Выявленная специфика и особенности объекта управляющего воздействия в качестве которого выступают общественные отношения, складывающиеся между уполномоченными органами государственной власти с одной стороны и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории РФ физическими и юридическими лицами, по поводу определения правового положения иностранных граждан в России, контроля за соблюдением иммигрантами правил въезда, пребывания в стране, порядка осуществления на территории России трудовой, предпринимательской и иных видов деятельности и порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности, позволяют размышлять о необходимости обоснования научной категории «административно-правовой механизм управ ления иммиграционными процессами в Российской Федерации».
В настоящей работе автором предпринята попытка собственного научного анализа юридической сущности таких явлений как «иммиграционный процесс», «иммиграционный статус», «административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами», «административно-правовая организация механизма управления иммиграционными процессами» на основе действующего законодательства через осмысление современных тенденций развития иммиграции в России и с учетом практики ее государственного регулирования.
В этом направлении автором диссертационного исследования анализируется группа общественных отношений иммиграционного характера, нуждающихся в специфическом управляющем воздействии со стороны государства, формы и методы такого воздействия, правовое поле, в рамках которого такие отношения складываются и развиваются, анализируется правоприменительная практика по использованию механизма правового регулирования иммиграции в РФ.
С учетом тенденций развития российского законодательства, автором сформулирован ряд базовых определений относительно регулирования иммиграции в РФ, а также проведено исследование эффективности функционирования системы органов управления в этой сфере общественных отношений.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе анализа объекта исследования автором выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового и организационно-кадрового обеспечения административно-правового механизма управления иммиграционными процессами.
Диссертант не претендует на полное освещение обозначенных проблем, но попытался осуществить комплексное их исследование с целью выработать конкретные предложения и рекомендации по их устранению, которые могут быть использованы при подготовке нормативных документов, а также в практической деятельности органов управления иммиграционными процессами.
Степень разработанности темы.
Вопросы управления иммиграцией как особым процессом, непосредственно связанным с интересами не только иностранных граждан в стране въезда и пребывания, но и интересами принимающего государства и его граждан, еще в 90-х годах были освещены в научных работах авторов, которые рассматривали проблемы миграции в социологическом, экономико-правовом и международном аспектах. В диссертационном исследовании не оставлены без внимания различные вопросы в русле тематики исследования, получившие освещение в научных работах и публикациях Е. С. Красинца, Т. М. Регент, Н. Н. Тоцкого, Т. В. Шлычковой, О. Д. Воробьевой, Ж. А. Зайонч-ковской, В. А. Ионцева, Г. И. Климантовой, В. А. Номоконовой, A. JT. Ре-пецкой.
Отдельные вопросы административно-правового регулирования миграции в аспекте охраны государственной границы и обеспечения безопасности в стране были затронуты в диссертационных исследованиях В. Е. Сте-пенко, П. Б. Музыченко.
При рассмотрении теоретических основ управленческой деятельности, в общем виде характеризующих юридическую сущность административно-правового механизма управляющего воздействия, за основу принимались позиции таких известных деятелей юридической науки, занимавшихся вопросами государственного управления, как С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атманчук, Д. Н. Бахрах, С. Н. Братусь, И. А. Василенко, И. И. Вереме-енко, А. П. Лончаков, В. М. Манохин и других видных теоретиков права.
Предлагаемый в настоящем диссертационном исследовании подход к освещению наиболее актуальных проблем управления иммиграционными процессами основан на анализе нормативной базы, получившей развитие в период с 2002 года и продолжающей формироваться в настоящее время.
Цели и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования определяется его актуальностью и состоит в выявлении недостатков в правовом обеспечении иммиграционных процессов и выработке предложений по совершенствованию административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации на основе научно-обоснованных выводов, сделанных автором в работе. Сочетание принципов объективности, целесообразности и законности при поиске оптимального варианта управления позволяют автору надеяться, что некоторые из его предложений могут быть использованы как в процессе законотворчества, так и в практической деятельности органов, наделенных компетенцией в сфере реализации миграционной политики.
Для достижения поставленных целей диссертантом решались следующие задачи: характеристика иммиграционных процессов как объекта правового регулированияопределение юридической сущности и содержания механизма управления иммиграционными процессами в России, его административно-правовой организациисистематизация и анализ нормативно — правовой базы, составляющей иммиграционное законодательство РФ, внесение конкретных предложений по ее совершенствованиюисследование результатов функционирования системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление иммиграционными процессами в Российской Федерации и их компетенциивыработка рекомендаций по совершенствованию законодательства РФ в части установления оснований для привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к административной ответственности.
Объект исследования.
Объектом настоящего диссертационного исследования выступают общественные отношения властно-организационного характера, возникающие в ходе осуществления управляющего воздействия на иммиграционные процессы в Российской Федерации.
Также исследованию подвергались отношения, касающиеся становления механизма реализации иммиграционной политики Российской Федерации и реформирования управляющих субъектов в сфере реализации иммиграционной политики. Однако они не отнесены автором к непосредственному объекту диссертационного исследования.
Предмет исследования.
Предмет исследования составили теоретические и практические аспекты управляющего воздействия в области иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства (административно-правовые формы и методы управляющего воздействия).
Методология и методика исследования.
Анализ проблематики, указанной в теме диссертационного исследования, выявил необходимость применения в совокупности различных методов научного познания.
Решение поставленных диссертантом задач опосредовано использованием научно-правовых методов исследования: метода структурного системного анализа, формально юридического, историко-правового, теоретико-правового и сравнительно правового методов. При проведении исследования широко применялись и другие общенаучные методы: социологический, статистический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, моделирования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили система философских знаний, формулирующих общие требования к научным теориям, определению сущности исследуемых явлений, достижения юридической науки в области теории государства и права, механизма управления, механизма правового регулирования, административной ответственности.
Положения, выносимые на защиту.
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики системы органов, уполномоченных в сфере регулирования иммиграционных процессов, позволяет автору представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование административноправового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации:
1. С учетом особенности объекта управления и реально применимых по отношению к нему форм и методов управляющего воздействия диссертант делает вывод о том, что именно административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами является наиболее эффективным направлением повышения управляемости иммиграционными процессами. В связи с этим автором предлагается возможная формулировка понятия «административно — правовой механизм управления иммиграционными процессами». Предлагается рассматривать его как комплексную систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, возникающие в ходе реализации иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления с одной стороны и участниками иммиграционного обмена — иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также приглашающими организациями с другой стороны с целью упорядочить такие отношения, извлечь из них полезный потенциал для удовлетворения интересов и потребностей Российской Федерации в иммиграционных ресурсах.
2. Системный анализ действующего законодательства в области иммиграции, позволит выявить недостатки в регулировании иммиграционных процессов. В качестве одной из форм упорядочения иммиграционного законодательства предлагается создание сводного закона «Об иммиграции в Российскую Федерацию», предметом регулирования которого будет выступать иммиграционный процесс и его стадии.
3. В качестве направления повышения эффективности управления в сфере реализации иммиграционной политики и иммиграционного законодательства с учетом последних изменений в организации системы федеральных органов исполнительной власти целесообразно провести работу над созданием замкнутой системы органов, осуществляющих деятельность по управлению иммиграционными процессами. Центральное место в этой системе отводится Министерству внутренних дел РФ и Федеральной миграционной службе РФ. В рамках этой системы организационная структура ФМС РФ должна быть выстроена в соответствии с реальной необходимостью реализации управленческих функций. В этом аспекте целесообразно перевести в систему ФМС РФ часть Паспортно визовой службы, а именно Отдел виз и регистрации. А в структуре каждого Подразделения по делам миграции в субъекте РФ создать Иммиграционную инспекцию.
4. Учитывая, что в первую очередь, решение задач управляющего воздействия осуществляется через механизм правового регулирования, существует объективная необходимость его дальнейшего совершенствования. В первую очередь речь идет о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, направленных на повышение прозрачности и определенности процедуры привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.
5. Теоретическое и практическое значение установления различных административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан непосредственно связано с проблемой выработки механизма легализации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, рассматриваемой в настоящее время в качестве перспективной меры регулирования иммиграционных процессов. В качестве составляющей части административно-правового режима (или его разновидности) можно выделить иммиграционный режим как «совокупность нормативно установленных правил относительно определения порядка въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, оформления их законного порядка пребывания на территории РФ и выезда из нее».
Легализация иностранного гражданина в стране пребывания связана с предоставлением ему иммиграционного статуса. Определение иммиграционного статуса имеет непосредственное отношение к вопросу обеспечения административно — правового механизма управления иммиграционными процессами. Предлагается рассматривать «иммиграционный статус» как «совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина или лица без гражданства на территории государства пребывания, предоставленных иммигранту на основе действующего в государстве въезда (пребывания) внутреннего законодательства, уполномоченными органами исполнительной власти».
6. Необходимым условием адекватного сш>ации управления иммиграционными процессами в Российской Федерации является наличие четко регламентированного порядка формирование и использование информационных ресурсов, отражающих и обеспечивающих деятельность всех органов, уполномоченных в этой области общественных отношений. Наряду с нормативно-правовым обеспечением информационной деятельности, внимание должно уделяться организации учета и использования имеющихся ресурсов. Перечень видов информационных ресурсов, контроль и координация деятельности по формированию и использованию которых осуществляется на межведомственной основе, а также ответственное i ь федеральных органов исполнительной власти за развитие этих видов информационных ресурсов независимо от ведомственной подчиненности необходимо определить на федеральном уровне соответствующим Постановлением Правительства.
7. Наличие законодательно-определенного перечня правонарушений в области миграционных правоотношений, является основой административно-правовой организации механизма борьбы с нелегальной миграцией. Между тем не все противоправные действия, связанные с нарушением режима въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ в настоящее время охвачены диспозициями статей главы 18 Кодекса об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. В связи с этим требуется внести ряд дополнений в ст. 18.10, 18.11 ч.1 Кодекса об административных правонарушениях.
Структурное построение исследования.
Структурно диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, последовательно раскрывающих общие теоретические положения научного исследования, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
заключение
.
Острота иммиграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную потребность в формировании надежной системы государственного регулирования иммиграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Иммиграционный процесс, в общем виде, может быть охарактеризован как совокупность нормативно — регламентированных общественных отношений, возникающих в ходе реализации иммиграционной политики и иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления, наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями — с одной стороны, и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории РФ физическими и юридическими лицами — с другой стороны, по поводу определения условий въезда в страну, режима пребывания и правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, порядка осуществления на территории России трудовой деятельности, порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности. Именно такие отношения требуют комплексного государственно-правового регулирования в силу определенной специфики и негативного характера последствий, вызываемых отсутствием должного регулирования.
В настоящее время наиболее адекватным обстановке, складывающейся в сфере иммиграции, является административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами.
В рамках диссертационного исследования автором предлагается рассматривать его как комплексную систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, возникающие в ходе реализации иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления с одной стороны и участниками иммиграционного обмена — иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также приглашающими организациями с другой стороны с целью упорядочить такие от-• ношения, извлечь из них полезный потенциал для удовлетворения интересов и потребностей Российской Федерации в иммиграционных ресурсах.
Процесс реализации властно — организующей деятельности субъектов управления, уполномоченных в сфере иммиграционной политики, опосредующий собой комплекс административно-правовых мер, направленный на ф стимулирование либо ограничение межгосударственного перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, осуществляемый с целью упорядочения отношений, возникающих в ходе реализации иммиграционной политики и законодательства, регламентирующего иммиграционный процесс, и ориентированный на порождение и развитие новых, контролируемых общественных отношений, соответствующих интересам участников иммиграционного обмена дает представление об админист-*• ративно-правовой организации механизм управления иммиграционными процессами.
Анализ содержания механизма управления иммиграционными процессами позволяет автору выделить такие элементы его организации, как нормативно-правовое, организационно-кадровое, информационное, научное, финансовое обеспечение управления иммиграционными процессами в РФ.
В аспекте совершенствования административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в диссертационном исследовании особое внимание уделено исследование юридической сущности и содержания механизма правового регулирования иммиграционных процессов, что позволило выделить приоритетные направления дальнейшего совершенствования законодательного и организационно — кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами в Российской Федерации.
Учитывая, что в первую очередь, решение задач управляющего воздействия осуществляется через механизм правового регулирования, сущест вует объективная необходимость его дальнейшего совершенствования по следующим направлениям.
1. обеспечение механизма реализации иммиграционной политики Российской Федерации, изложенной в Концепции регулирования миграционных процессов;
2. разработка институциональной базы, адекватной иммиграционной ситуации, имеющей место в Российской Федерации;
3. совершенствование уже имеющегося законодательства в обозначенной сфере общественных отношений.
В первую очередь речь идет о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, направленных на повышение прозрачности и определенности процедуры привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, а также порядка приобретения (изменения) правового статуса иностранными гражданами на территории Российской Федерации.
Так, в частности, в ряде случаев, нормативно установленный порядок создает благоприятную почву для коррупции должностных лиц разрешительной системы в сфере управления трудовой иммиграцией, либо наоборот, определяет такие условия, когда невыполнение предписаний относительно порядка оформления на работу трудовых мигрантов становится экономически более выгодным, нежели соблюдение этого порядка.
Институт правового статуса позволяет создать строгую систему правил, которые реализуются в конкретном правоотношении и способствуют повышению эффективности реализации механизма управляющего воздействия. Для целей исследования автором предлагается рассматривать иммиграционный статус как «совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина или лица без гражданства на территории государства пребывания, предоставленных иммигранту на основе действующего в государстве въезда (пребывания) внутреннего законодательства, уполномоченными органами исполнительной власти».
При существующих правовых условиях самостоятельное изменение своего правового статуса иммигрантом является нарушением режима пребы.
• вания. Установление за подобные действия административной ответственности вполне логично. Однако уменьшить количество подобных нарушений можно не только посредством установления мер ответственности, но и определения порядка легализации иностранных граждан при изменении иммиграционного статуса на территории Российской Федерации. Представляется ц целесообразным этот порядок регламентировать в ФЗ «Об иммиграции в.
Российскую Федерацию" определив при этом, при каких условиях допустимо изменение иммиграционного статуса (основания для изменения иммиграционного статуса) — регламентировать саму процедуру легализацииустановить перечень документов, необходимых для этого, предусмотреть другие сопровождающие моменты.
Наиболее предпочтительной формой совершенствования законодательства в сфере иммиграции автор считает принятие Федерального закона РФ «Об иммиграции в Российскую Федерацию» где получили бы более четкое закрепление положения отражающие инфраструктуру иммиграциисистему органов управления иммиграционными процессамимеханизм разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерациистадии иммиграционного процесса, порядок приобретения и изменения иммиграционного статусаспецифику в регулировании трудовой иммиграции и другие процедуры, сопровождающие иммиграционный процесс, но до настоящего времени не урегулированные законодательством.
В качестве организационно — кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами целесообразно определить единую замкнутую систему органов осуществляющих деятельность по управлению иммиграционными процессами, обозначит рамки этой системы, компетенцию органов власти и управления в указанной сфере общественных отношений, порядок взаимодействия между ними. В этом аспекте потребуется обозначить юридическую сущность и содержание миграционной службы как разновидности государственной службы.
В целях обеспечения реализации такого направления деятельности ФМС РФ как контроль и надзор в сфере миграции населения следует сформировать единую систему иммиграционного контроля. При этом, единая система иммиграционного контроля должна рассматриваться как комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдение интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по выявлению и пресечению незаконной иммиграции на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеривающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью или следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны. Первым шагом в этом направлении может быть разработка и утверждение нового Положение об иммиграционном контроле, в котором бы нашли отражение вопросы о месте и роли Постов иммиграционного контроля в системе органов управления иммиграционными процессами, обозначена их предметная компетенция.
