Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества: Сравнительно-политологический анализ

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью изучения процессов демократизации, характерных для российского общества середины 1990;х гг. — начала нового века, результатом которых явилось зарождение гражданского общества и развитие местного самоуправления. В объективных процессах демократизации, по мнению диссертанта, особую актуальность приобретает, став одним из ключевых Ф понятий в современном обществознании и современной политологической науке, категория «гражданское общество», ее теоретическое осмысление, определение сути, путей и форм развития как необходимого условия демократии.

Возникший в древности термин «гражданское общество» в результате многовековой эволюции приобрел несколько толкований, определяющих его понимание в развитых демократических странах. Ясное понимание его сути и содержания является результатом не только экономической и социальной эмпирии, но и теоретической переработки исторического опыта конкретной страны, поэтому научное исследование в этой области играет существенную роль в формировании духовно-идеологических основ гражданского общества в науке и приводят к конструированию жизнеспособных его институтов на практике.

Исследуя генезис гражданского общества, автор данной диссертации полагает целесообразным сделать акцент на его политической составляющей, базирующейся на тезисе: «Гражданское общество — это политическая организация общества». Еще Аристотель отмечал, что гражданское общество есть совокупность политических граждан, а государство определял как политическое общение граждан.1 # Представляется, что данная позиция, которую разделяли Макиавелли,.

Руссо, Монтескье, Локк, Гоббс, Кант, Фейербах, Гегель, Прудон,.

1 См.: Платок, Аристотель. Политика. Наука об управлении государством. М., 2003.

Бакунин, Маркс, Энгельс, Ленин, 1 в контексте современной общественно-политической ситуации в России приобретает особую актуальность и тем самым заслуживает теоретического осмысления. В свете перспективного видения проблемы это позволит составить представление о важности и необходимости формирования культуры политического участия граждан в государственных делах, развития местного самоуправления и других значительных для российского общества актуальных политических процессов совершенствования российского социума, продвижения его по пути создания институтов гражданского общества на своей национальной и культурной основе.

Непреходящее значение традиций становления российской государственности, гражданского состояния России основывается как на теоретическом усвоении западноевропейского опыта, так и на нашем, отечественном понимании гражданственности. Представляется, что раскрыть базовые моменты в формировании институтов гражданского общества в нашей стране поможет именно осмысление противоречивости положения российской гражданственности. Речь идет не только о таких универсальных для всех народов нравственных ценностях гражданского общества, как свобода личности, демократические принципы в государственном управлении, социальное партнерство и социальный патронаж государства, но и о традиционных именно для российского общественного сознания таких непреложных принципах, как коллективизм и социальная справедливость, которые, очевидно, не менее важны для построения правового государства и гражданского общества в нашей стране, чем западноевропейские принципы индивидуализма и прагматизма.

Адекватное осмысление современного общественно-политического процесса в России предполагает анализ определенного спектра политической истории. Крупномасштабные преобразования, происходящие в настоящее время в России, затрагивают все сферы, все элементы социума. Суть происходящих перемен заключается в том, что в.

1 См.: Список литературы в конце диссертации. стране осуществлен демонтаж государственной системы управления экономикой и общества в целом. Смена общественного строя повлекла за собой неизбежные разрушения, переструктурирование, трансформацию, даже маргинализацию социальной системы российского общества, отразилась на международных отношениях. В результате возникли угрозы российским национальным интересам.

В сложившейся ситуации долг государства — создать наиболее благоприятные условия (юридические, экономические и т. д.) для развития самоуправления граждан и гражданского общества в целом, которое, в свою очередь активно участвуя в организации и контроле государственной власти, сделает ее более эффективной. Указанные демократические принципы составляют основу политической культурыих соблюдение — залог защиты национальных интересов, укрепления международного сотрудничества в интересах мира и устойчивого развития.

Гражданское общество и государство взаимосвязаны, взаимно дополняют друг друга. Без участия государства, являющегося стержнем политической системы, главным источником и олицетворением политической власти, утратила бы смысл всякая общественная и политическая деятельность. Суть государства, его назначение, типология и многие другие аспекты наглядно раскрываются прежде всего в его взаимоотношениях с гражданским обществом. Государство и гражданское общество представляют собой две противоположные стороны одного явления, будучи воплощением двух различных механизмов консолидации населения. Так, гражданское общество является переплетением свободно реализуемых частных интересов, государство же — политическим принуждением. В гражданском обществе доминируют механизмы самоорганизации, в государстве — управления. И те, и другие выполняют необходимые обществу функции механизмов адаптации общественной системы. При этом неотъемлемым компонентом демократической системы и зрелого гражданского общества, то есть общества самоуправляющихся граждан, находящихся в V*- постоянном взаимодействии, является местное самоуправление.

Выступая частью системы публичной власти, органы местного управления доводят государственную политику непосредственно до каждого гражданина. В связи с этим развитие местного самоуправления является задачей не только собственно местного самоуправления, но и государственной власти всех уровней, в то время, как теоретическое осмысление данного процесса — задача сугубо научная. Необходимо обобщить западный опыт, подвергнуть научной обработке, эмпирической проверке его эффективности на практике в наших условияхдолжны быть определены инновационные методы его внедрения с корреляцией к российской действительности. Здесь большое значение играет обстоятельное рассмотрение вековых народных традиций самоуправления, отличных от западноевропейских, но необходимых для понимания практики становления современного российского местного самоуправления.

Проблема самоуправления значима для каждого гражданина и для каждого местного сообщества. В этой связи задачей данного исследования является определение тенденций и противоречий в процессе формирования жизнеспособного местного самоуправления как неотъемлемого элемента правового государства и гражданского общества, анализ механизмов разработки и принятия законов, программ и решений, выявление сил, влияющих на формирование государственной политики в указанной сфере, привлечение к ним внимания государственной власти и общественности.

Когда речь идет об укреплении местного самоуправления, имеются в виду не только процесс формирования простых управленческих структур, но и весьма сложные процессы включения населения в муниципальную ф, деятельность, разработку механизмов реального влияния на решения, принимаемые органами местной власти. Неоднозначность и острая необходимость урегулирования этой проблемы делают ее весьма актуальной.

Укрепление муниципальной власти предполагает упрочение самого государства, так как без сильного государства, способного защитить своих граждан от внешних и внутренних угроз и обеспечить социальную защиту их интересов, без поддержки его самими гражданами и их объединениями формирование эффективного демократического устройства, среднего класса и полноценного дееспособного гражданского общества в стране становится невозможным.

Сегодня, в связи с проводимыми руководством страны реформами (в сфере местного самоуправления и межбюджетных отношений, жилищно-коммунального хозяйства, административной, «пенсионной», «губернаторской»), этот аспект партнерства властей с общественностью особенно актуален. Думается в этой связи, что инициированное Президентом РФ В. В. Путиным создание Общественной палаты Российской Федерации в качестве площадки для свободного диалога власти и общественности является шагом в этом направлении, а также нацелено на повышение социальной активности населения, без чего не представляется возможным эффективно противостоять серьезным проблемам, с которыми сталкивается в настоящее время Россия.

От того, как сложатся отношения внутри самой России, как произойдет становление демократии и рыночной экономики, зависят ее перспективы и то, какими будут ее взаимоотношения с другими странами мира. Наряду с изменением политического режима в сторону его демократизации изменяется также и сложившееся мировоззрение. Это находит выражение в переосмыслении многих идеологических ценностей с учетом реальной социальной действительности.

Подобные процессы переоценки устоявшихся социальных стереотипов, происходящие в определенные исторические периоды общественного развития, диалектически закономерны. Их изучение и анализ представляют большой научный и практичский интерес, так как позволяют проследить тенденцию к формированию современной общественной идеологии — прогрессивной идеологии гражданского общества как социального идеала и развитию местного самоуправления.

Степень разработанности проблемы. На сегодняшний день наиболее широкую теоретическую базу для изучения проблем гражданского общества предоставляют работы западных политологов. В зарубежной литературе разработаны и обобщены способы и методы этого изучения, высказаны прогнозы о характере развития данных институтов в различных социально-политических условиях. Это работы Э. Арато, З. Бжезинского, К. Бидермана, Л. Д. Брауна, М. Д. Кеннеди, Дж.Л.Коэна, С. М. Липсета, Р. Патнэма, Дж.А.Фокса и др1. Перечисленные исследования включают в себя анализ широкого спектра гражданских институтов и опираются на мощную эмпирическую базу.

Вопросам правового регулирования местного самоуправления развитых демократических стран, опыту и специфике муниципального управления, его истории и финансам посвящены работы зарубежных авторов Х. Берра, У. Берри, Дж. Джозефа, П. Динела, С.Хэггрута. Данная тематика получила отражение и в работах российских ученых К. К. Барановой, Ю. С. Васютина, Г. Люхтерхандт, Л. Церкасевич и др3.

В постсоветской России в отечественной науке и практике стали утверждаться выпавшие из отечественного обихода советской эпохи понятия «местное самоуправление» и «гражданское общество» в их современной трактовке. В связи с этим появились работы, в которых нашли отражение такие вопросы, как характер, формы, механизмы, эффективность участия граждан в общественном управлении на различных уровнях, особенности процесса политической социализации, партийно-организационного структурирования общества и т. п.

К трудам, популяризирующим различные аспекты местного самоуправления и муниципального управления, можно отнести работы отечественных политологов, социологов, философов В. Ф. Абрамова, С. А. Авакьяна, А. Г. Аганбегяна, Г. А. Герасименко, Л. В. Гильченко, А. А. Замотаева, А. А. Уварова, А. Н. Широкова и др4. Речь идет о широком.

1 См.: Список литературы в конце диссертации.

2 Там же.

3 Там же.

4 Там же. спектре монографий, статей, учебных пособий, посвященных истории местного самоуправления в России, его развитию и перспективам, объясняющих суть и освещающих правовые, теоретические и практические аспекты проблемы. Попытки политического анализа местного самоуправления, в первую очередь его конституционно-правовых аспектов, предприняты в работах Е. М. Ковешникова, В. С. Мокрого, С. Н. Рыженкова, А. Г. Черненко и др.1 Комплексный, междисциплинарный подход, направленный на теоретическое осмысление общественно-гражданских основ местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с общественными структурами, нашел отражение в диссертационных исследованиях Е. Ю. Дорошевой, Н. В. Шубиной и др.2.

Что касается обобщения опыта партнерства между организациями гражданского общества и местными администрациями, а также влияния муниципального управления на гражданское общество в западных странах, то заслуживают быть отмеченными труды Дж.У.Гарднера, Д. Вестендорфа, Дж.Д.Леви3.

В целом феномен гражданского общества получил в современной мировой научной литературе достаточно полную разработку с точки зрения изучения его структуры, форм, уровней, методов, идеологических и социальных аспектов, законообеспеченности, эффективности, т. е. как формальных, так и сущностных сторон явления.

В то же время исследователи отмечают, что многообразие форм, направлений и многоуровневый характер функционирования гражданского общества затрудняют прогнозы относительно его будущего, хотя эффективность работы его организаций налицо. Это касается как разработки и успешного воплощения различных программ и проектов, особенно на местном уровне, что объясняется достоверным знанием местных нужд и умением использовать потенциал местного населения, так и их участия в национальной государственной политике и экономике,.

1 См.: Список литературы в конце диссертации.

2 Там же.

3 Там же. а также в международных кампаниях, затрагивающих основы глобальной экономики и политики. При этом важно, что вся упомянутая работа активистов, живущих в разных точках планеты, основана на законах о правах человека и подпитывается благородными идеями, в результате чего их влияние на участников национальных и международных процессов становится все более значительным.

Можно с полным основанием утверждать, что для исследования в сфере гражданских институтов имеется обширный эмпирический материал, хотя и в этой области знаний все еще остается немало принципиальных вопросов, требующих теоретического осмысления и решения. Так, в научной литературе не уделяется достаточного внимания роли местного самоуправления с позиций философии, социологии и, к сожалению, теории права и государства, конституционного и других отраслей права. Поэтому одной из целей данного исследования является попытка восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы с позиций не только конституционализма и муниципального права, но и теории государства и права.

Объект работы — процессы демократизации, подразумевающие поэтапное становление демократических политических институтов, упрочение демократической системы и оптимизацию ее функционирования.

Предмет диссертации — политические механизмы включения граждан в управление общественными делами, обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных и иных программ.

Рабочая гипотеза исследования заключается в следующем. Гражданское общество как автономная институциональная среда, которая выступает в общественной структуре в качестве посредника между индивидом и государством и обусловливает характер их взаимодействия, является особой, неогосударствленной сферой публичной жизни, защищенной от чиновничьего и иного произвола развитой правовой системой, предоставляющей гарантии фундаментальных прав и свобод. В построении гражданского общества важнейшую роль играет местное самоуправление, которое, будучи наиболее приближенной к населению властью, базируется на гражданских инициативах и позволяет расширить возможности каждого гражданина, поставив его в центр общественной жизни. Развитие такого института гражданского общества, каким является местное самоуправление, следует рассматривать как фактор демократизации и политической стабилизации.

Целью данного диссертационного исследования является политологический анализ мотивации субъектов гражданского общества к взаимодействию и определение эффективных политических механизмов включения населения в муниципальную деятельность, обеспечивающих реальное влияние на решения, принимаемые органами местной власти.

Для достижения этой цели были поставлены следующие научные задачи:

— проанализировать содержание понятия «гражданское общество» в современном гуманитарном знании, уделив главное внимание вопросам трансформации исследуемого феномена и его политической обусловленностипоказать на примере ряда стран роль государства в развитии гражданских институтов и используемые им механизмы по формированию и правовой легитимизации субъектов гражданского обществаисследовать проблемы, связанные с созданием правовых, организационных, экономических и иных условий для нормального формирования гражданских институтов;

— определить тенденции и противоречия в процессе становления жизнеспособного местного самоуправления как неотъемлемого элемента правового государства и гражданского обществаопределить, насколько современная Россия соответствует цивилизованной практике местного самоуправления, т. е. не только букве, но и духу Европейской Хартии местного самоуправления, выявив при этом проблемы, решение которых обеспечит такое соответствие;

— исследовать механизмы разработки и принятия законов, программ и решений, выявляя при этом силы, влияющие на формирование политики в области местного самоуправления;

— на основе комплексного изучения теоретических концепций понимания общественно-государственной природы местного самоуправления выявить его роль в становлении гражданского общества;

— определить основные направления работы органов местного самоуправления по включению населения в муниципальную деятельность и предложить рекомендации для эффективного взаимодействия муниципальной власти с институтами гражданского общества.

Источниковедческую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправленияОкинавская Хартия Глобального Информационного Общества, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действующий и новая редакция), другие федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного суда РФ, законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, законы о местных Советах СССР и РСФСР, законодательство о местном самоуправлении ряда зарубежных стран.

Были использованы официальные данные кафедры ЮНЕСКО/ИНКОРВУЗ ГИУ о современной ситуации в гражданском секторе, а также статистические данные Независимого исследовательского центра РОМИР (Российское общественное мнение и исследование рынка).

Заслуживают также быть отмеченными материалы докладов ООН о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 20 022 003 гг., ЮНСРИД «Видимые руки»: ответственность за социальное развитие" и Координационного Комитета по местным и региональным органам власти Совета Европы «Определение и пределы принципа субсидиарности».

Теоретическую и методологическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, изучающих теорию и историю гражданского общества, государства и местного самоуправления, различные отрасли права, политические проблемы философии, истории, социологии, управления и других отраслей общественных наук.

В своем исследовании автор опирался на общенаучные принципы познания общественно-политических явлений: объективности, историзма и системности, предполагающие комплексное, многоаспектное изучение процессов формирования российского гражданского общества в их взаимозависимости, а также на сравнительно-политологический и междисциплинарный подходы.

Хронологические рамки данной работы охватывают в основном два последних десятилетия, поскольку именно в этот период произошло возрождение идеи гражданского общества, исторически обусловленное разложением в Восточной Европе тоталитарных режимов, на смену которым должно было придти общество свободных индивидуумов, саморегулирующееся и самоорганизующееся на основе законов рыночной экономики. В результате идея гражданского общества, а также связанные с ней понятия и термины, вопрос о политическом значении сферы самодеятельной общественной активности и самоорганизации приобрели огромное общественно-политические звучание во всем мире, изменив существенным образом современную политическую культуру и породив острые политические дискуссии.

Научная новизна диссертационного исследования. На основе теоретического анализа категории «гражданское общество» диссертант выявляет два основных подхода к его определению, существующие в современной науке: во-первых, как к основанному на праве и демократии состоянию социумаи, во-вторых, как к сфере существования внегосударственных институтов. Оба аспекта являются составными частями единой концепции, в которой первая из приведенных позиций представляет собой идею, а вторая — процесс реализации этой идеи.

Обосновывается трактовка гражданского общества как политической организации общества. Рассматривая различные аспекты взаимоотношений государства и гражданского общества, диссертант приходит к выводу о том, что для успешного формирования последнего необходимо, чтобы инициатива по созданию общественных институтов, исходящая непосредственно от граждан, получила поддержку со стороны государства. Определены возможные меры со стороны государственной власти по созданию наиболее благоприятных условий для институционализации общества.

Рассмотрен статус местного самоуправления как института гражданского общества, обеспечивающего паритет целей и интересов общества, государства и личности, и элемента государственно-политической структурыпоказывается роль и место самоуправления в общественной и государственной жизнианализируется взаимосвязь государственной и муниципальной власти.

Объяснены причины генезиса и эволюции существующей в России концепции и модели местного самоуправления, а также вопросы ее правового обеспечения, на основании чего выявлено его соответствие принципам Европейской Хартии местного самоуправления. Вместе с тем, не отрицая значение мирового опыта, автор полагает, что дальнейшее правовое совершенствование российского местного самоуправления должно происходить с учетом исконно российских опыта и традиций.

В этой связи на защиту выносятся следующие основные положения:

1. В современном гуманитарном знании существует ряд позиций, касающихся содержания и функций гражданского общества. В основном исследователи трактуют его сущность двояко: либо как определенное состояние социума, основанное на праве и демократии, либо как сферу существования внегосударственных интересов, отношений и институтов. Такой дуализм в определении сути гражданского общества является ни чем иным, как отражением двух подходов к единой концепции, в которой идея о желаемом социальном устройстве реализуется в процессе общественной институционализации.

2. Процесс становления гражданского общества является двусторонним: по инициативе граждан, объединившихся для достижения общей цели, с одной стороны, и при поддержке государства как основы политической системы, с другой. В этом состоит взаимосвязь и взаимообусловленность гражданского общества и государства.

3. Именно взаимосвязью государства и гражданского общества обеспечивается эффективность политического управления. В условиях современной демократии эта взаимосвязь институирована в форме различных общественных структур, политических институтов, совокупность которых представляет собой, по терминологии А. Токвиля, политическое общество. Являясь элементом политической системы, гражданское общество прирастает за счет партий, групп давления, средств массовой информации, трудовых коллективов, церкви, постепенно вытесняя государство из сферы политики. В результате в дихотомии «государство — гражданское общество» происходит сокращение политических функций государства, имеющее следствием расширение области свободы человека в сфере политики. Таким образом, по мнению автора данной диссертации, доказывается справедливость зародившегося в древности и получившего развитие в основном в трудах европейских философов и политиков тезиса «гражданское общество суть политическая организация общества».

4. Автор диссертации полагает, что в современных условиях формирование гражданского общества как качественно нового политического явления в нашей стране возможно через развитие местного самоуправления, которое можно рассматривать как форму политической социализации граждан.

5. Проблемы становления местного самоуправления и создания предпосылок развития гражданского общества в Российской Федерации необходимо рассматривать в русле четырех основных сфер общественного взаимодействия: личность — обществогосударство гражданское обществоместное самоуправление — гражданское обществогосударство — местное самоуправление. Решение проблем, возникающих именно здесь, на данных направлениях, способно реально обеспечить соответствие не только букве, но и духу Европейской Хартии местного самоуправления.

Научная и практическая значимость исследования. Проведенное в данной диссертации теоретическое осмысление столь острых вопросов современной политической науки, как проблемы формирования гражданского общества и развития местного самоуправления в России, позволяет сформулировать рекомендации, которые могут быть использованы при разработке методических пособий для практического взаимодействия руководителей органов муниципальной власти с местными сообществами и общественными организациями.

С другой стороны, указанные выводы и предложения явились результатом практической деятельности диссертанта как специалиста-эксперта отдела по вопросам местного самоуправления Департамента регионального развития Аппарата Правительства Российской Федерации. В частности, автор данной диссертации принимал непосредственное участие в подготовке Федерального закона № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в рамках законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, а также ряда нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регулирующих правоотношения в сфере местного самоуправления.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на кафедре внешнеполитической деятельности России Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также получили отражение в научных публикациях автора.

Заключение

.

Рассмотрение диссертантом различных аспектов взаимодействия и взаимного влияния двух основных субъектов данного исследованиягражданского общества и местного самоуправления, позволило ему прийти к следующим выводам.

В современном гуманитарном знании существует ряд подходов к толкованию понятия «гражданское общество». В основном исследователи трактуют его сущность двояко: либо как определенное состояние социума, основанное на праве и демократии, либо как сферу существования внегосударственных интересов, отношений и институтов. Такой дуализм в определении сути гражданского общества является ни чем иным, как отражением двух подходов к единой концепции, в которой идея о желаемом социальном устройстве реализуется в процессе общественной институционализации. В этом, по мнению автора, состоит взаимообусловленность наличия в стране гражданского общества и успешного функционирования правового государства.

Определяя основные критерии гражданского общества: независимость от власти, наличие системы собственных социальных институтов, способных влиять на государственную политику, нельзя забывать, что главной целью всех социальных образований является содействие самореализации индивидуума. Поэтому гражданским, по глубокому убеждению диссертанта, можно назвать только такое общество, которое обеспечивает защиту прав человека, создает условия для творческого проявления личности, которая, в свою очередь, является основой гражданского общества. В связи с этим совокупность духовно свободных творческих личностей, руководствующихся высокой нравственной идеей, способных самоорганизовываться для отстаивания своих социальных, экономических, культурных, политических, национальных и иных интересов и прав и есть гражданское общество.

Демократия и гражданское общество — стороны одной медали. Давление независимых объединений, союзов и ассоциаций, отражающих и защищающих самые разные интересы, заставляет правительство постоянно совершенствовать свою работу. И одновременно сами граждане в демократическом обществе чувствуют ответственность за • государственные дела, а не перекладывают ее на плечи правительственных чиновников, законодателей и политических лидеров. В этой связи автор диссертации подчеркивает обратную связь ответственности граждан за государственные дела в демократическом обществе и усилий со стороны институтов государственной власти, политических и общественных организаций по развитию гражданской ответственности и самостоятельности населения, формированию нового типа гражданина с активистской организационной культурой.

В данном диссертационном исследовании подробно проанализированы взаимоотношения государства и гражданского общества, показано, что эти отношения складываются из двух противоположных воздействий, приводящих к полярным результатам. То есть при наличии развитых и эффективных механизмов влияния гражданского общества на государство, их приоритете, обеспечивающем представительство и влияние в органах государственной власти широкого спектра имеющихся в гражданском обществе частных интересов, правомерно говорить о демократическом режимекогда же налицо доминирующая роль государственного воздействия, возникает противоположный ему авторитарный режим.

Анализируя проблемы переходного периода, стоящие сегодня перед Россией, обращают на себя внимание те из них, которые возникают при отсутствии в обществе мощной социальной составляющей, каковой является гражданское общество. Объяснение этому — в ослабленности вследствие многолетнего тоталитарного режима независимых гражданских институтов, что стало одним из главных препятствий на пути построения демократического государства. Институты гражданского общества нельзя создать простым указом сверху. Этот процесс должен происходить спонтанно, когда отдельные граждане решают объединиться для достижения определенной цели: будь то уход за инвалидами или организация музыкальных занятий для малышей.

Дихотомия взаимоотношений государства и гражданского общества как элемента политической системы, состоящего из политических партий, средств массовой информации, трудовых коллективов, церкви, проявляется в сокращении политических функций государства и соответственном расширении области свободы человека в сфере политики. В этом широкомасштабном процессе наделения большей ответственностью и полномочиями более эффективного негосударственного сектора зарубежные политологи и социологи видят отражение новой философии управления обществом. В частности, отмечается общемировая тенденция снижения объемов социальных обязательств государств и переход этих обязательств в ведение коммерческого частного сектора и некоммерческих организаций, на которые во всем мире возлагаются большие надежды в плане предоставления социальной помощи и услуг (к середине 1990;х гг. через такие организации было распределено примерно 15% всей помощи, выделявшейся на проблемы социально-экономического развития1). Однако, чтобы сочетание государственного и негосударственного секторов было продуктивным, соответствующую политику (подкрепленную большей долей финансирования) должно разрабатывать само государство.

Создавая политические, экономические и правовые предпосылки для развития гражданских институтов, государство обеспечивает экономический рост и социальную стабильность. В частности, рассматривая опыт Германии по использованию механизмов формирования и правовой легитимизации субъектов гражданского общества, автор данной работы отмечает влияние общемировой тенденции. к разделению ответственности за государственное.

1 См.: Доклад ЮНРИСД «Видимые руки: ответственность за социальное развитие». М., 2001. планирование и руководство общественными процессами между государством и гражданским обществом, которые действуют здесь как партнеры. Этого, по заключению диссертанта, нельзя, к сожалению, сказать о российском социуме, характеризующемся на нынешнем этапе высокой степенью отчуждения государства от общества. В этой связи автор исследования считает, что для преодоления сложившегося положения государству необходимо предпринять ряд практических мер, а именно:

— оказать содействие образованию в стране так называемого среднего класса;

— поддержать институт семьи;

— отказаться от наиболее радикальных постулатов либеральной концепции как чуждых российским национальным интересам;

— обеспечить подконтрольность обществу всех властных структур государства;

— создать мощную нормативно-правовую базу организации и функционирования институтов гражданского общества;

— принять государственные программы поддержки инфраструктуры некоммерческого сектора.

Кроме того, поскольку формирование действительно партнерских отношений государства и общества предполагает волю и стремление к нему со стороны обоих субъектов, диссертант выделил те сферы общественной жизни, где проявление активности гражданских институтов особенно необходимо.

Анализ существующего в России гражданского общества, его субъектов и структуры позволил автору исследования подчеркнуть ряд особенностей, свойственных большинству стран, переживающих переходный период. В их числе сосредоточение основного потенциала общественных институтов преимущественно в крупных городах и его слабое проявление в провинции. Эти факторы, а именно отсутствие условий для формирования соответствующей среды гражданского общества в глубинке России, а также низкая эффективность существующих профсоюзов наряду с нехваткой полноценных предпринимательских объединений, являются, на взгляд автора, определяющими при выборе направления формирования в России гражданского общества.

Вместе с тем, существующие в России общественные институты (многочисленные российские организации, объединения, движения) обладают достаточным потенциалом для становления в стране гражданского общества, хотя в сложившихся в России условиях наиболее приемлем для нее, по-видимому, инерционный сценарий общественного развития.

Помимо упомянутых выше трудностей и проблем, российское общество и государство, находящиеся у истоков формирования гражданского общества, сталкиваются с целым рядом других. Так, граждане все еще с недоверием относятся к социальной сфере, проявляют крайне низкую способность к общественной самоорганизации. Личность в полной мере не готова пока активно участвовать в политической деятельности, которая превратилась в занятие для общественной элиты. На сегодняшний день можно говорить о низкой «природной» активности и инициативе россиян.

Данные социально-правовые обстоятельства, тормозящие процесс становления гражданского общества в России, являются следствием прежней тоталитарной системы управления общественными отношениями и государством, которая наряду с определенными успехами, прежде всего социально-экономического плана, породила и целый ряд негативных явлений и тенденций, напрямую затрагивающих права и свободы человека и гражданина, а также искажающих общечеловеческие ценности. Человек с его личностным существованием был полностью включен в общество, стал частью коллектива, утратив при этом, как ни парадоксально, инициативу и активность. Тем самым были нарушены сложившиеся в прежние времена нравственные и культурные устои в обществе, недооценивались воспитание индивида, его личные человеческие качества.

Переосмысление существующих принципов построения общества в России, сопровождавшееся коренными изменениями в сфере общественных отношений, не привели, однако, к автоматическому росту общественной активности российских граждан. Более того, как справедливо отмечают российские исследователи, в поставторитарных обществах эта проблема усугубляется сложившимися стереотипами, в соответствии с которыми общественная активность воспринимается нередко либо как выражение конформизма и карьеризма, либо внутренней несвободы, зашоренности кругозора, «идейности"1.

Вместе с тем, стремление к справедливому общественному строю не могло не отразиться на системе ценностных ориентаций российских граждан. В их сознании все более укореняются общепризнанные идеалы свободы, справедливости, равенства и торжества законов. Иначе говоря, происходит постепенное продвижение к осознанию необходимости правового государства, понимаемого как возможное и желаемое устройство публичной власти, в котором с помощью социально приемлемых, справедливых механизмов соблюдается баланс интересов государства, общества и личности. При этом центром такого устройства должна стать человеческая личность. Поставить же каждого гражданина в центр общественной жизни, расширив его возможности, а также существенно улучшив ситуацию во всех сферах — от жилищной до политической, возможно лишь при условии развития такого института гражданского общества, каким является местное самоуправление.

Как неотъемлемая часть гражданского общества, местное самоуправление представляет собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Об этом А. Солженицын писал так: «Повседневная реальная жизнь людей зависит.

1 Апресян Р. Г. Гражданское общество: участие и ответственность./В кн.: Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. М., 1997. С. 31−44. на четыре пятых или больше не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно такой порядок и принят в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где любой имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия".1.

По своей сущности местное самоуправление является также важнейшей формой самоорганизации граждан, мощным катализатором создания гражданского общества, одновременно представляя собой уровень публичной власти. Как показано в исследовании, феномен самоуправления проявляется в пределах небольших общностей людей и наименее огосударствленных сферах их жизнедеятельности. Сознательное участие граждан в управлении формирует их ответственность за решение местных проблем, повышает их социальную и гражданскую активность. Тем самым местное самоуправление представляет собой форму политической социализации граждан. Об этом же свидетельствует практика зарубежных стран, в которых деятельность на местном уровне расценивается гражданами как политическая.

Между тем, в России наблюдается тенденция к отчуждению граждан от политической деятельности. Мнения различных исследователей по данному поводу сходятся в том, что для участия рядовых граждан в политической жизни требуется повышение уровня политической и правовой культуры населения как составных частей культуры общей. Но основная роль в постепенном росте гражданской зрелости принадлежит именно местному самоуправлению как обязательной составляющей демократического государства. Эту функцию позволяет реализовать новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Являясь одной из важнейших основ современной российской государственности, местное самоуправление позволяет эффективно и.

1 Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию? Посильные соображения // Литературная газета. 18.09.1990. оперативно решать широкий спектр вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения. К сожалению, в связи с различным толкованием статьи 12 Конституции РФ, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему институтов государственной власти, в России граждане зачастую относятся к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти. Между тем, противопоставление друг другу институтов власти государственной и местного самоуправления противоречит самой природе публичной власти, органы которой получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории и обладают собственной законодательно установленной компетенцией.

Местные органы управления как часть системы публичной власти являются опорой государственных органов управления в эффективном проведении федеральной политики реализации социально-экономических, экологических и других программ в целях преодоления последствий глубокого системного кризиса, явившегося результатом смены общественного строя в России. С другой стороны, активно участвуя в организации и контроле государственной власти, органы местного самоуправления и гражданское общество в целом делают эту власть более эффективной. Поэтому государству необходимо ориентироваться на развитие самоуправления граждан, поскольку без местного самоуправления ныне просто бессмысленно говорить о реальном решении проблем, стоящих перед местным населением, а значит — всей страной.

В свою очередь, органы местного самоуправления нуждаются в общем руководстве, опеке и помощи государственного уровня власти, так как без этого большинство из них по объективным причинам, прежде всего из-за недостаточности средств в бюджетах муниципальных образований, отсутствия необходимого количества квалифицированных административных кадров и т. д., не в состоянии решать ряд вопросов местного значения.

Для воплощения задачи легитимного и прогрессивного развития местного самоуправления нужна политическая воля со стороны федеральной власти, ее кровная заинтересованность в укреплении данного института, который наравне с другими мог бы служить делу совершенствования российского общества. Здесь налицо позитивные сдвиги. Прежде всего — это то, что в государстве сложились определенные силы, заинтересованные в диалоге с обществом, признающие возможность создания сильного государства при условии развития прочных демократических институтов. Кроме того, принципы, провозглашенные Европейской Хартией местного самоуправления, лежащие в основе муниципального законодательства стран развитой демократии — членов Совета Европы, закреплены действующей Конституцией Российской Федерации.

Важно отметить, что законодательство, регулирующее правоотношения в сфере местного самоуправления, постоянно совершенствуется, причем по инициативе федеральной власти. Так, в 2003 г. по предложению Президента РФ В. В. Путина был принят упомянутый ранее новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ознаменовавший наступление новой политической эпохи в области местного самоуправления, укрепление финансовой независимости органов местного самоуправления, урегулирование межбюджетных отношений, а также проблем муниципальной собственности и жилищно-коммунальной реформы. Тем самым можно констатировать, что современная Россия в полной мере соответствует цивилизованной практике местного самоуправления, принятой в странах развитой демократии. Вместе с тем это отнюдь не означает, что как федеральное, так и региональное законодательство, регулирующее правоотношения в данной области, не нуждается в совершенствовании.

Автор считает, что, хотя фундаментом российского местного самоуправления является отечественный менталитет и исторические особенности страны, необходимо изучение и обобщение западного опыта. Его анализ, в частности изучение правовых основ функционирования местного самоуправления в Германии и ряде других стран позволили выявить некоторые их принципиальные отличия от российских.

Исследование роли и значения местного самоуправления в формировании гражданского общества, проблематики местных сообществ приводит к выводу о том, что именно они являются подлинным субъектом муниципального управления. Как свидетельствует опыт, доверие к местным сообществам со стороны муниципалитетов, выраженное в предоставлении им реальных прав по решению своих насущных жизненных вопросов, позволяет укрепить институциональную базу местного самоуправления как уровня публичной власти. При этом основой местного самоуправления, имеющего в России свои давние и пока еще не востребованные традиции, должно стать гражданское участие населения в выборе направления местного развития, сохранение исторического своеобразия местного образа жизни и местного культурного наследия, социальное единение и культурная идентичность местных сообществ.

Подробные характеристики различных видов сообществ, их соотнесение с определенными типами позволяет определить, насколько существующий социальный организм способен выполнять возлагаемые на него функции (например, стать субъектом развития данного микрорайона или поселка), начать жить собственной жизнью и самостоятельно находить ресурсы для этого.

Что касается различных аспектов партнерства местной власти с общественными (некоммерческими) организациями как весьма значительной и наиболее активной частью гражданского общества, решающей в первую очередь социальные задачи, то среди факторов, позволяющих сделать такое партнерство максимально эффективным, наиболее плодотворной, как показывает практика, является работа местных органов власти с организованной частью населения. Напротив, в тех муниципальных образованиях, где работа по развитию различных форм самоорганизации населения не ведется, возникают образования, противопоставляющие себя органам местного самоуправления. Поэтому оказание всемерного содействия общественному сектору в создании условий для организации своей деятельности, налаживании продуктивных связей с государственными учреждениями является одной из возможных функций власти. Это приобретает особую значимость в связи с тем, что в настоящее время отмечается недостаточность и противоречивость существующей законодательной базы, регулирующей деятельность некоммерческих организаций, по причине чего они не могут без помощи муниципальных органов власти решать проблемы, с которыми в настоящий момент сталкивается «третий сектор».

Именно развитое местное самоуправление должно и может содействовать установлению сбалансированного соотношения между государством, гражданином и обществом, к чему стремится правовое государство.

Несомненно, что укрепление и усиление муниципальной власти невозможны без укрепления государства вообще, то есть без создания в России эффективного демократического государства, среднего класса и гражданского общества, а местное самоуправление, в свою очередь, является тем рычагом, с помощью которого можно все это созидать. Будучи по определению наиболее приближенной к населению властью, базирующейся на гражданских инициативах, местное самоуправление играет важнейшую роль в построении гражданского общества, являясь по сути одним из его институтов, где нет закрытых для общества сфер компетенции, и одновременно публичной властью, любые решения которой поставлены под гражданский контроль.