Политическая автономия местного самоуправления в России: Исторический опыт и современные тенденции

В связи с этим очевидна актуальность исследования феномена местной автономии — сердцевины института местного самоуправления. Такое исследование требует комплексности, поскольку формальное декларирование автономии отнюдь не гарантирует, что она не будет ограничена высокой зависимостью от центра на практике. Существуют исследования, которые проанализировали данную проблему с точки зрения права (конституционные основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и т. д.), однако эти работы слабо дополнялись изучением других (в частности, политических) аспектов местной автономии. Все это определяет большую научную и политическую актуальность разработки проблематики автономии местного самоуправления в предметном поле отечественной политологии.

Степень разработанности проблемы.

Литература

по вопросам местного самоуправления довольно обширнаколичество публикуемых работ продолжает возрастать, хотя задачи специализации и дифференциации муниципальных исследований еще нельзя считать решенными. Основным направлением дифференциации сегодня является обособление правовых исследований местного самоуправления от разработок, выполняемых в русле методологии других дисциплин. Недостаточно полная реализация потенциала дифференциации дополняется тем обстоятельством, что среди российских муниципальных исследований еще относительно мало действительно междисциплинарных, интегративных работ. Вполне очевиден недостаток собственно политологических исследований, использующих достижения экономической, юридической и других наук. Однако движение в данном направлении в настоящее время наблюдается не столько со стороны политологов, сколько практиков муниципальной деятельности и экономистов.

Литература

по проблемам местного самоуправления, затрагивающая вопрос местной автономии, довольно обширна. Первые исследования появились в XIX в., одновременно с введением в научный оборот термина «местное самоуправление». При этом часть работ, написанных в данный период, сохраняют свое теоретическое значение (не только узкоисторическое) и до настоящего времени. Работы таких юристов, как Р. Гнейст и Л. Штейн, заложили основу последующих исследований, выводы, сделанные ими, широко используются в современной отечественной литературе.

В то же время для изучения проблемы критическое значение имеет анализ работ, заложивших общие теоретические и методологические предпосылки анализа структур управления и моделей распределения власти в децентрализованных (преимущественно демократических) политических системах. Для политического анализа местного самоуправления ключевое значение имеет анализ взглядов авторов ставшего классическим труда «Федералист» (в первую очередь Дж. Мэдисона), а также таких теоретиков, как Т. Джефферсон, А. Токвиль, Дж.С. Милль.

В России дореволюционного периода большинство исследований по тематике местного самоуправления принадлежит перу юристов и историков (также применявших по преимуществу юридический подход). В то же время значительна ценность дескриптивных работ и ряда теоретических замечаний, оставленных русскими публицистами.

Отечественная традиция анализа местного самоуправления представлена именами Б. Веселовского, С. Витте, В. Водовозова, К. Головина, А. Градовского, В. Ивановского, Н. Коркунова, Н. Лазаревского, В. Скал она, Б. Чичерина и др. Особо отметим работы историка земства Б. Веселовского, а из работ, изданных после революции, но продолжающих традицию, укажем на курс Л. Велихова по городскому управлению. В трудах по истории российского земства названные авторы делали акцент на проблемах расширения полномочий земств, их встроенности в общую систему административного управления в условиях самодержавия, рассматривали дискуссионные вопросы трансформации «выборного начала» в земских учреждениях. Тем самым была заложена серьезная исследовательская традиция в изучении политических аспектов функционирования муниципалитетов, которая сохраняет свой эвристический потенциал и в наше время.

В исследовании вопросов становления советского местного управления особое значение имеют посвященные этому вопросу работы В. Ленина, И. Сталина, а также Л. Кагановича, заложившие теоретическую основу советских исследований в данной области. Анализ отечественного (Г. Михайлов, А. Лепешкин, И. Трайнин и др.) и зарубежного (Б. Крылов, А. Транин и др.) опыта основывался на них. Однако нельзя не признать, что навязывание партийными органами унифицированной теоретической основы этим и другим исследованиям значительно снизило ценность использования данных работ в последующих разработках проблематики.

Западная политическая наука предоставляет в этом отношении гораздо более широкий спектр теорий, подходов и перспектив. Необходимо учитывать работы таких зарубежных исследователей теории демократии (в том числе и ее муниципального сегмента), как Р. Даль (в значительной степени — его классическую работу «Кто управляет?»), С.

Хантингтон. Из влиятельных работ, вышедших относительно недавно, отметим книги Д. Осборна и Т. Гэблера, В. Острома, Э. Остром).

Ценные выводы и аналитические инструменты находим в работах, посвященных сравнительному анализу местного управления в странах Запада или анализу местного управления отдельных стран (Д. Ашфорд, Т. Н. Кларк, Е. Пейдж, Э. Претесейль, П. Саундерс, Г. Волман, М. Голдсмит, С. Кокбёрн, Э. Хайес, А. Хардинг и др.).

Значительна ценность зарубежных оценок административно-политических аспектов местного управления в СССР (Дж. Адаме, Д. Каттелл, Л. Чёрчворд, Т. Фридгут, Б. Гарасимив, Дж. Хаф, Р. Хилл и др.). Ряд авторов дал важные наблюдения не только в этой, но и в других сферах политической жизни СССР. Сюда же отнесем работы зарубежных авторов, посвященные становлению местного самоуправления в современной Российской Федерации (А. Кемпбелл, К. Мацузато, Дж. Янг и др.), а также анализу становления местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе в целом (в частности, М. Иллнер). При этом следует иметь в виду, что преобразования в сфере местного управления (в России и в других постсоциалистических странах) пока еще остаются сравнительно мало изученными. Дж. Янг с удивлением отмечал: «Значение проблем местного самоуправления в современной России до сих пор игнорируется большинством западных наблюдателей1».

Для исследования политических процессов в контексте становления местного самоуправления современной РФ ключевое значение имеют работы известных отечественных юристов (С. Авакьян, Г. Барабашев), практиков (А. Воронин, П. Ореховский, Л. Гильченко, С. Митрохин, А.

1 Янг Дж. Ф. Законодательство России по местному самоуправлению // Третье звено государственного строительства России: Подготовка и реализация Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Саппоро, 1998. С. 110.

Широков). Значительна ценность элитологических работ (М. Афанасьев, Д. Бадовский и А. Шутов, О. Крыштановская).

Становлению местного самоуправления в РФ посвящены работы таких исследователей, как Л. Болтенкова, Ф. Бородкин, Т. Бялкина, В. Васильев, В. Игнатов и В. Бутов, И. Мачульская, Л. Лаптева, Л. Смирнягин, В. Таболин, Л. Хоперская и В. Харченко, Е. Шугрина и др. В них содержится комплексный анализ становления отечественных муниципалитетов, в котором определенное место занимает и политологическая проблематика.

За последние несколько лет появились работы по местному самоуправлению (статьи В. Гельмана, С. Рыженкова, других исследователей ИГПИ), выполненные в предметном поле политологии.

Проблематика местного самоуправления, его политическая инфраструктура находит свое отражение и в разработке нормативных актов (в том числе и международного уровня) о местном самоуправлении, накопления статистических и иных сведений о развитии муниципалитетов.

Важное значение для оценки зарубежного опыта имеют официальные материалы, в частности, документы, принятые Советом Европы (в первую очередь Европейскую хартию местного самоуправления), Международным союзом местных властей (ШЬА) и другими организациями.

В настоящее время активно публикуются статистические данные, характеризующие становление местного самоуправления в РФособо следует отметить изданный ЦИК сборник «Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995 — 1998», посвященный результатам муниципальных выборов. Темы местного самоуправления в России все чаще становятся представленными в сети Интернет.

Ключевым для рассмотрения вопросов, связанных с местным управлением, является анализ федеральных и региональных нормативно-правовых актов, в первую очередь Конституции РФ и федерального законодательства (прежде всего — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также конституций и уставов субъектов федерации, регионального законодательства о местном самоуправлении.

Таким образом, в настоящее время политические процессы, связанные со становлением институтов местного самоуправления в России, еще не нашли обстоятельной и предметной разработки в политологической литературе. Фрагментарный (порой очень удачный) исследовательский материал требует своей дальнейшей систематизации, концептуального изучения в предметном поле современной политологии.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего исследования является анализ — на основе осмысления теорий и практического российского опыта местного самоуправления — политических факторов и условий муниципальной автономии, направлений государственной (как федеральной, так и региональной) политики, приведшей к закреплению существующих форм автономии органов местного самоуправления.

Реализация данной цели предполагает постановку следующих исследовательских задач:

— проанализировать концепции местного самоуправления и местной автономии, разработанные отечественными и зарубежными исследователями;

— провести сравнение различных теоретических моделей местного самоуправления, а также национальных типов организации местного управления;

— сравнить исторические модели организации местного управления в Российском государстве на различных этапах его истории в соотношении с развитием политической системы страны в целом;

— выделить особенности трансформации регуляционной сферы местного самоуправления в современной России;

— определить место и роль органов местного самоуправления в политической системе Российской Федерации и политических системах российских регионов.

В соответствии с поставленной целью и обусловленными ею задачами объектом исследования стала система органов местного управления России.

Предметом исследования выступает муниципальная автономия (автономия органов местного самоуправления) в Российской Федерации в 1991 -2000 гг.

Теоретико-методологическая основа. В настоящей работе были использованы системный, структурно-функциональный, аксиологический, институциональный, сравнительный и другие общенаучные подходы, общие методы политической науки и ряда других смежных наук, в частности, политической экономии.

Необходимость анализа изучаемых явлений в динамике обусловила применение исторического метода и привлечение общеисторических методов анализа.

Цель и задачи исследования

потребовали рассмотрения явлений, связанных с проблемой обретения и поддержания местной автономии в их последовательном временном развитии.

Хотя работа не является правовым исследованием, юридический подход обладает значительной эвристической ценностью. Его применение в исследовании необходимо в силу особенностей генезиса концептуальной схемы муниципалистики, сложившейся в основном благодаря работам правоведов. Анализ конституционно-правовых условий муниципальной автономии является ключевым для понимания природы данного феномена.

Институциональный подход в существенной мере дополняет юридический в том отношении, что обращается внимание и на неформальные институты, на неформальную составляющую организации власти на местах. Интересу к данной проблематике обязаны своим появлением такие термины, как local state и local governance, growth machines и urban regimes, используемые в том числе и в данном исследовании.

Поставленные задачи исследования определяют необходимость проведения комплексного анализа теорий местного самоуправления (включая аспекты практического применения теоретических доктрин), а также анализа практик, которые сложились как в России в целом, так и в ее регионах, в частности. В соответствии с задачами комплексного анализа феномена местной автономии, в исследовании использовались достижения теории элит, теории режимов.

Этноцентризм, свойственный многим западным исследованиям, что признают сами их авторы, затрудняет, а иногда делает невозможным использование их в анализе системы местного управления России и ее регионов. Поэтому в ходе настоящего исследования была проведена операционализация концептуальных подходов, разработанных в иной социокультурной среде, применительно к историческим особенностям и традициям российского политического процесса.

Научная новизна исследования. В настоящей работе впервые на диссертационном уровне исследована проблема муниципальной автономии как специфического феномена политической системы российского общества. Данная диссертация представляет собой одну из первых попыток анализа политических процессов локального уровня, которые усложнены переходным характером современной России. Наиболее существенными результатами анализа представляются следующие:

— прослежен генезис муниципальной автономии в политической системе России;

— исследованы соотношения и взаимосвязи процессов становления местного самоуправления с более широкими процессами социально-политической трансформации;

— рассмотрены основные тенденции развития муниципальной автономии в современном обществерассмотрены предпосылки и условия формирования муниципальных режимов в ряде муниципальных образований РФ;

— комплексно рассмотрена эволюция различных направлений федеральной политики в отношении местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту. Несмотря на идущие в постсоветской России процессы регионализации, ведущую роль в дизайне системы местного самоуправления играл и продолжает играть центр: именно решения федеральной исполнительной власти заложили формы муниципальной политической автономии. Причем эти решения зачастую носили ситуативный характер, будучи определены необходимостью привлечь на свою сторону представителей местных элит в условиях противостояния с оппозицией федерального уровня.

Функционирование существующей системы управления во многом обусловлено сохранением элементов централизации советского периода, позволявших до определенного времени поддерживать удовлетворительный, с точки зрения населения, общий социальный уровень, но ограничивавших формальную автономию местного самоуправления.

Региональные правящие элиты неизменно демонстрируют тенденцию расширять полномочия органов исполнительной власти субъекта федерации за счет муниципалитетов. Конфликт исполнительного органа государственной власти субъекта федерации с муниципалитетом регионального центра, часто рассматриваемый как противостояние «губернатор — мэр», есть форма взаимодействия элитных корпораций, использующих политический ресурс как один из видов ресурсов, задействованных сторонами в борьбе за доминирование в регионе.

Имея более выгодное стартовое положение, правящие группы региональных центров сумели конвертировать унаследованные от советского периода ресурсы в обретение высокого политического статуса, высокого уровня политической автономии, в том числе и за счет менее экономически развитых муниципальных образований. Именно эти группы являются наиболее последовательными защитниками конституционной автономии местного самоуправления.

Правящие группы муниципалитетов, не обладающих достаточной финансовой базой, заинтересованы в расширении масштаба процессов внутрирегионального и межрегионального перераспределения ресурсов, а также в выработке благоприятных для правящих групп механизмов неформальной политической автономии.

Удовлетворительно функционирующие механизмы политического участия российских граждан на муниципальном уровне в настоящее время практически отсутствуют даже в случаях максимальной приближенности уровня управления к населению, отказа элит от использования силовых стратегий, следования федеральному законодательству.

Практическая значимость исследования. Теоретические положения, концептуальные разработки диссертации могут использоваться при подготовке нормативных актов, регулирующих полномочия и прерогативы институтов местного самоуправления в России. Отдельные выводы настоящего исследования были бы полезны для разработки стратегий и программ муниципального управления органами государственной власти различных уровней.

Материалы данной работы могут быть использованы при подготовке и чтении курсов политологии, муниципального управления, а также специальных курсов.

Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре политического процесса России философского факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Результаты исследования сообщались на конференциях «Политическая культура региона» (Самара, 1998 г.), «Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века» (Санкт-Петербург, 2000 г.), а также отражались в научных публикациях. Отдельные результаты использовались в научно-практических разработках Центра регионального анализа и прогнозирования Российской академии государственной службы при Президенте РФ и других аналитических структур.

Структура диссертации. Работа, в соответствии с поставленными задачами, состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основании рассмотренных концепций местной автономии, а также исторического опыта организации системы местного управления в дореволюционной России и СССР и анализа современных процессов становления местного самоуправления в РФ представляется возможным выдвинуть несколько тезисов, определяющих, на наш взгляд, ряд ключевых тенденций развития политической автономии местного самоуправления в РФ.

1. Несмотря на идущие в постсоветской России процессы регионализации, ведущую роль в дизайне системы местного самоуправления играл и продолжает играть центр: именно решения федеральной исполнительной власти заложили, а в настоящее время видоизменяют, формы муниципальной политической автономии. Важным представляется то обстоятельство, что решения по вопросам муниципальной политики, принимаемые на федеральном уровне, зачастую носили ситуативный характер, будучи определены необходимостью привлечь на свою сторону представителей местных элит в условиях противостояния с оппозицией федерального уровня. Кроме того, по мере укрепления региональных элит центр поддержал (или выдвинул) ряд инициатив, направленных на становление и укрепление правовой автономии местных единиц (в частности, подписание ФЗ «Об общих принципах.»). Тем не менее муниципальная политика остается для центра вторичной по отношению к взаимоотношениям с региональными правящими элитами, что связано в том числе и с ролью субъектов федерации в федеративной системе вообще.

В стратегическом плане федеральный центр руководствовался логикой не создания системы «сдержек и противовесов», но строительства исполнительной вертикали. В связи с этим попытки использовать муниципалитеты как сдерживающий фактор, значительно повысив их финансовую автономию, по отношению к нелояльным регионам могут быть использованы лишь ситуативно, но едва ли станут институционализированы в общенациональном масштабе.

2. Функционирование существующей системы управления во многом обусловлено сохранением элементов централизации, унаследованных от советского периода, позволявших до определенного времени поддерживать удовлетворительный с точки зрения населения уровень обслуживания, но ограничивавших формальную автономию местного самоуправления. В настоящее время ни федеральный центр, ни региональные власти не заинтересованы в инициировании отказа от части наличных социальных обязательств, угрожающем потерей электоральной поддержки. С конца 1992 г. такие проекты, как реформа ЖКХ, неизменно тормозилисьпередача на местный уровень ряда полномочий, в частности в сфере образования и здравоохранения не предусматривала соответствующего финансирования. Осуществляемое центром перераспределение ресурсов, остающееся важнейшим фактором национальной безопасности, не может не препятствовать автономной деятельности муниципалитетов.

С другой стороны, уход федерального центра с периферии (урезание социальных программ, сокращение капитальных вложений и т. п.) требует от муниципалитетов самостоятельной активности в социально-экономической сфере. В условиях, когда даже законодательно гарантированные средства могут задерживаться, не предоставляясь автоматически, возрастает значение автономной активности получателя («выбивание»). Современная российская система управления далека от веберианской бюрократии, поэтому было бы упрощением рассматривать низовые ее уровни как исполняющие исключительно административные функции.

3. Региональные правящие элиты неизменно демонстрируют тенденцию расширять полномочия органов исполнительной власти субъекта федерации за счет муниципалитетов (наряду с попытками присвоения иных полномочий, рассматриваемых федеральным центром как собственные). Отчасти это выражается в попытках заполнить вакуум, возникший после ухода федерального центра с периферии посредством осуществления значимых экономических программ. Попытки укрепить собственное положение, создать массовую клиентелу на территории региона для региональных элит (часто совместно с региональными или привлеченными из-за пределов региона финансово-промышленными группами) связаны с реализацией таких проектов, как создание агропромышленных корпораций, государственных унитарных предприятий и т. п., позволяющих добиться доминирования на локальном уровне более успешно, нежели посредством силовых действий.

Лишь немногие регионы, в первую очередь Татарстан, Башкортостан и Якутия, смогли отстоять привилегии на установление несоответствующих федеральному законодательству конституционных норм, ограничивающих местную автономию, особенно права на назначения глав администраций. В других субъектах федерации, стремящихся создать собственную исполнительную вертикаль, центр предпринял достаточно решительные попытки привести положение в соответствие с федеральным законодательством.

Большинство регионов все же, копируя политику федерального центра, стремятся к закреплению неформальной системы с ярко выраженными характеристиками номенклатурного рекрутирования. Как ограничения местной автономии носят преимущественно неформальный характер, так и механизмы ее достижения и сохранения также по преимуществу являются неформальными.

4. Асимметрия муниципалитетов все в большей степени возрастает: равенство правового положения мегаполиса и сельсовета не соответствует социально-экономической структуре. В последнее время это косвенно было признано: отстранение от должности мэра областного центра, согласно поправкам в ФЗ «Об общих принципах.», осуществляет не губернатор, а президент РФ. Хотя конституционное положение крупных городов (как правило, региональных центров) не соответствуют их экономической значимости, именно их руководители рассматривают себя в качестве гаранта сохранения существующих нормативно-правовых механизмов автономии местного самоуправления, однако последние обладают эффективностью лишь в случае подкрепления стабильным комплексом неформальных практик и достаточными экономическими ресурсами. Имея более выгодное стартовое положение, правящие группы региональных центров сумели конвертировать унаследованные от советского периода ресурсы в обретение высокого политического статуса, высокого уровня автономии, в том числе и за счет менее экономически развитых муниципальных образований. При этом необходимо учитывать, что федеративное устройство РФ поощряет индивидуальные, а не кооперативные стратегии муниципальных властей, изначально предполагая наличие большей конституционно-правовой автономии у регионов по сравнению с муниципалитетами.

5. Взаимодействие исполнительного органа государственной власти субъекта федерации с муниципалитетом регионального центра, часто рассматриваемое как противостояние «губернатор — мэр» есть одна из форм взаимодействия крупных элитных групп, использующих политический ресурс как один из видов ресурсов, задействованных сторонами в борьбе за доминирование в регионе. Именно мэры в данном случае заинтересованы в сохранении формальной автономии, в первую очередь бюджетной, в снижении масштабов перераспределения на региональном уровне. В то же время персональные изменения на региональном уровне, даже в случае избрания мэра на должность главы субъекта федерации, в основном не ведут к расширению муниципальной автономии, воспроизводя практики противостояния элитных корпораций.

6. Правящие группы муниципалитетов, не обладающих достаточной финансовой базой, заинтересованы в расширении масштаба процессов внутрирегионального и межрегионального перераспределения, а также в выработке благоприятных для них механизмов неформальной автономии, будучи менее заинтересованы в ее конституционно-правовых гарантиях. В тех случаях, когда муниципалитет обладает четко выраженными границами политического сообщества, а участники локального политического процесса избирают кооперационные стратегии, можно говорить о формировании муниципального режима в данном муниципальном образовании. Благоприятные условия для формирования устойчивого режима имеются в первую очередь в муниципальных образованиях с сохранившимися сетями взаимоотношений, сформированными в советский период. Представляется, что характеристики, свойственные режимам, можно обнаружить в основном в дотационных территориях.

7. При этом даже в условиях максимальной приближенности к населению, отказа от силовых стратегий, следовании федеральному законодательству удовлетворительно функционирующие механизмы политического участия граждан отсутствуют. На наш взгляд, волюнтаристский подход к этому вопросу («неготовность к самоуправлению»), распространенный в публицистике, слабо соответствует действительности. У жителей муниципального образования отсутствует общий интерес в той степени, которая позволяет говорить о присутствии местного сообщества. Существующие роли граждан (налогоплательщик в условиях ведущей роли косвенных налогов в налоговой системе РФ, потребитель услуг в условиях сохранения локальных естественных монополий и т. д.), предопределенные политикой как центра, так и регионов, препятствуют возможности большинства граждан осуществить осознанный выбор.

Близость управленческого уровня к населению не обеспечивает автоматически учет интересов (большинства) населения в деятельности органов и должностных лиц этого уровня, хотя данное утверждениеважнейшее в риторике муниципальных деятелей. Большинство населения скорее сталкивается с «политическим исключением». Помимо этого, в условиях, когда ключевые вопросы жизнеобеспечения населения зависят от решений, принятых не на муниципальном уровне (вопросы финансирования для большинства местных единиц), а устойчивых практик взаимоотношений между уровнями власти и управления не сложилось, перспективы местной политической автономии как идеи, поддерживаемой гражданами, не столь уж значительны.

Таким образом, хотя основные принципы построения системы местного самоуправления конструировались как принципы построения автономных сообществ, устойчивой группой поддержки формальных механизмов политической автономии среди муниципальных лидеров остаются в основном мэры крупных городов. С другой стороны, неформальная автономия отдельных муниципалитетов (влияние на региональном и, в редких случаях, на федеральном уровне) значительна, однако в настоящее время она принимает в основном деструктивные формы: наибольшей проблемой остается то, что автономия местного самоуправления так и не стала ценностью, разделяемой большинством населения.

В ходе дальнейшего изучения проблемы, на наш взгляд, будет оправданным осуществить отбор и проверку валидности индикаторов политической автономии. Среди направлений исследований важными представляются: анализ процессов трансформации механизмов неформальной автономии в условиях перехода от авторитаризма к демократии, анализ «советского наследия», особенно в финансово-экономической сфере, затрудняющего/способствующего становлению местной автономиисравнительный анализ политической автономии МСУ в России и других постсоветских, а также испытавших (испытывающих) поставторитарный переход государств. Было бы полезным провести на примере конкретного муниципалитета исследования по проблемам, сходным с тематикой community power debate: участие населения как фактор, укрепляющий или ограничивающий автономию местного самоуправленияроль отдельных групп населения/элитных групп в.