Формирование доходов муниципальных образований в условиях реформирования

Актуальность темы

исследования.

Российское государство предпринимает усилия по трансформации в качественно иное состояние, характерное для цивилизованных стран. Одним из важнейших его атрибутов признается наличие дееспособного местного самоуправления как обязательного условия сбалансированности интересов общества и государства, центра и территорий, человека и власти. Хотя местное самоуправление юридически не входит в структуру государственной власти, эффективность всего общегосударственного механизма во многом определяется деятельностью органов местной власти. Поэтому в качестве средства укрепления государственности рассматривается обеспечение административной и экономической самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, повышение ответственности муниципальных органов и должностных лиц за исполнение полномочий в рамках установленной компетенции.

Для выполнения разнообразных, прежде всего, социальных функций местному самоуправлению нужны производственные, финансовые, организационные, информационные и другие ресурсы. Их наличие в необходимых масштабах служит базой для реализации полномочий и выполнения обязательств.

На протяжении всего постсоветского периода ведется поиск такой модели финансов местного самоуправления, которая была бы адекватна новой реальности производственно-экономических отношений в стране. Однако, задача эта до сих пор не решена.

Несмотря на принятие многих нормативно-правовых актов, в том числе Бюджетного и Налогового кодексов, законов об организации органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, финансовая система продолжает неуверенно балансировать между потребностью и обеспеченностью финансовыми ресурсами местных бюджетов. Курс на развитие бюджетного федерализма не подкрепляется конкретными мерами, уровень централизации финансовых средств повышается.

В муниципальных образованиях идут противоречивые процессы. С одной стороны, растут в связи с урбанизацией, развитием социальной сферы, старением оборудования, инфляцией затраты на предоставление услугс другой, принимаются решения, сокращающие сферу муниципального обслуживания, самостоятельной экономической политики местного самоуправления. Велика финансовая зависимость нижестоящих уровней власти от вышестоящих, отсутствуют механизмы активизации инвестиционной деятельности, увеличения собственной налоговой базы, снижения дотационности.

Наблюдается резкая дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований, средства финансовой поддержки распылены по. множеству фондов, слаба связь их с количеством и качеством выполняемых функций, возводятся в ранг закона сомнительные методы распределения финансовой помощи местным бюджетам. На налоговые доходы число претендентов в результате реформы возрастает в 2−3 раза.

Состояние финансов местного самоуправления характеризуется как критическое. Если не внести изменения в концепции реформирования местного самоуправления и межбюджетных отношений, то у органов местной власти может не остаться иных видов деятельности, кроме распределения отпускаемых из вышестоящих бюджетов средств, что противоречит принципам государств с федеративным устройством. Все это предопределяет актуальность избранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы.

Анализ специальной отечественной и зарубежной литературы по проблематике формирования финансовой базы местного самоуправления свидетельствует, что она служит предметом многих исследований и дискуссий, как в научной среде, так и в органах власти и управления. Научно-практические дискуссии обычно оживляются в связи с принятием фундаментальных нормативных актов. Они широко отражены в исследовании, т.к. являются на каждый данный период вехой, этапом практического решения проблем, исходной точкой научного анализа.

К наиболее значимым исследованиям в области местных финансов можно отнести труды Е. М. Бухвальда, А. А. Воронина, А. Г. Игудина, A.M. Лаврова, Н. В. Милякова, В. Г. Панскова, Г. Б. Поляка, Л. И. Прониной, М. В. Романовского, Н. Г. Сычева, К. И. Таксира, Э. А. Уткина, В. Б. Христенко, Г. Циммермана, Д. Г. Черника, М. В. Яндиева. Следует особо отметить работы Г. Б. Поляка, отдельные их положения, высказанные в доперестроечный период, остаются актуальными до сих пор. Вместе с тем, теоретическая концепция построения местных финансов разработана недостаточно. Советская организация местных финансов в некоторых работах оценивается негативно, хотя по эффективности она выше современной российской системы. Иные исследователи рассматривают проблемы местных финансов, как правило, в отрыве от разграничения полномочий между уровнями власти, не видя различий между централизацией бюджетных доходов и расходов, предлагают модели без учета специфики России.

Цель и задачи исследования

.

Основной целью диссертационной работы является исследование сущности финансово-бюджетных отношений местного самоуправления на современном этапе с вышестоящими бюджетными уровнями, их научно-практическая оценка и разработка предложений по укреплению финансовых основ и совершенствованию структуры доходных источников бюджетов муниципальных образований.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены и решены задачи:

• определить роль и особенности местных финансов в бюджетной системе страны в связи с полномочиями местного самоуправления, определенными Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами;

• провести анализ и оценку концепций реформирования межбюджетных отношений с учетом реализации положений административной реформы;

• обосновать необходимость расширения добровольных функций местного самоуправления в интересах укрепления финансовой базы, доходных источников;

• разработать более совершенный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

• апробировать методические разработки по совершенствованию распределения средств финансовой поддержки муниципальных образований на примере избранных объектов исследования (Московской области).

Предмет и объекты исследования.

Предметом исследования выступает совокупность проблем, возникающих в процессе финансово-бюджетных отношений местного самоуправления с другими уровнями власти и связанных, прежде всего, с формированием доходных источников местных бюджетов.

Основными объектами исследования служат пропорции и источники доходов бюджетов Российской Федерации и муниципальных образований Московской области.

Методология и информационная база исследования. Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам местного самоуправления и межбюджетных отношений. Определенные методологические рамки устанавливаются нормативно-правовыми актами законодательных и исполнительных органов власти.

Исследование опирается на диалектический метод познания сущности явлений, метод научной абстракции, системный подход к объектам управления и финансирования, приемы анализа, сравнения, синтеза. Также используются статистические методы и расчеты.

Источниками информации служат нормативно-правовые акты, прогнозные и отчетные материалы министерств и ведомств, прежде всего, Минфина РФ, Минэкономразвития РФ, органов представительной и исполнительной власти Московской области, муниципальных образований, а также статистические сборники.

Научная новизна исследования заключается в комплексной разработке и обосновании направлений развития и укрепления финансовой базы местного самоуправления, доходных источников местных бюджетов. Сформулированы методологические подходы к анализу, оценке и совершенствованию межбюджетных отношений местного самоуправления, нацеленные на преодоление узких рамок безвозвратных и безвозмездных перечислений и выход на активное взаимодействие со всеми хозяйствующими субъектами на территории независимо от форм собственности. Это позволило получить конкретные научные результаты, основные из которых состоят в следующем:

• раскрыта сущностная основа финансовых отношений как единства противоположных процессов централизации и децентрализациинекорректность сведения к бюджетному федерализму;

• обоснована несостоятельность ограничения муниципальных функций и муниципальной собственности вопросами местного значения, противоречащего не только сложившейся практике, но и мировому опыту;

• сформулированы предложения по изменениям и дополнениям в Бюджетный кодекс РФ и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части методов распределения средств финансовой помощи, выравнивания бюджетной обеспеченности, перечня вопросов местного значениятрактовки принципа равенства при формировании доходной части бюджетов;

• вскрыта уязвимость распространения методики распределения средств ФФПР на уровень отношений регион — муниципальное образование и показателя расчетной бюджетной обеспеченности в качестве критерия выравнивания.

• предложена методика выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Московской области, позволяющая обходиться минимальным дотационным перераспределением средств. Некоторые научные выводы приведены в таблице 1:

Табл. 1.

Показатели новизны результатов исследования.

Действующий порядок, определенный нормативным актом, сложившейся практикой, научной трактовкой.

Предложения автора.

1. Ограничение роли местного самоуправления в предоставлении общественных услуг населению.

2. Ограничение экономической политики местных органов бюджетной политикой.

3. Бюджетная региональная политика, ориентирующая на выравнивание территорий по критерию бюджетных расходов на душу населения.

4. Отсутствие надежных индикаторов эффективности экономической политики на местном уровне.

5. Централизация финансовых ресурсов в целях горизонтального выравнивания.

6. Выравнивание бюджетной обеспеченности распределением дотаций из регионального (районного) фонда поддержки муниципальных образований.

7. Распределение финансовой помощи для доведения бюджетной обеспеченности до определенного (минимального, среднего) уровня.

1. Расширение роли местного самоуправления в предоставлении общественных услуг населению.

2. Выход экономической политики местных органов за рамки бюджетной политики.

3. Бюджетная политика, обеспечивающая соответствие доходных источников реальным расходным обязательствам муниципальных образований.

4. Оценка деятельности органов местного самоуправления по уровню развития малого предпринимательства и объему привлечения внебюджетных средств.

5. Вертикальное выравнивание на основе перераспределения расходных обязательств и налоговых полномочий.

6. Налоговое, целевое и дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

7. Горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности в соответствии с предложенной методикой.

8. Единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.

8. Дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.

Практическая значимость исследования выражается в возможности использования полученных научных результатов органами государственной власти и местного самоуправления в работе по совершенствованию финансовой системы и межбюджетных отношений. Конкретные рекомендации рассчитаны на непосредственное использование в деятельности финансовых и экономических служб.

Прежде всего, необходимо внести изменения в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Бюджетный кодекс РФ в части определения вопросов местного значения, распределения налоговых доходов на основе нормативов отчислений, методов финансовой поддержки муниципальных образований. Предлагаемые изменения затрагивают также и общую концепцию реформирования местного самоуправления.

Возможные формы внедрения результатов исследования представлены в табл.2:

Табл. 2.

Некоторые результаты исследования для практического внедрения:

Предложения, выводы автора Субъекты и форма внедрения.

1. Расширение функций местного самоуправления по предоставлению общественных услуг населению. Нецелесообразность ограничения перечня видов муниципальной собственности. 2. Классификация собственных доходов местных бюджетов на: а) нерегулируемые, б) регулируемые. 3. Определение сущности межбюджетных отношений как диалектического единства процессов 1. Государственная Дума, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (внесение изменений). 2. Государственная Дума, Бюджетный кодекс РФ (внесение изменений). 3. Правительства РФКонцепция развития бюджетного федерализма централизации и федерализации финансовых ресурсов.

Методологические принципы реформирования межбюджетных отношений.

4.Нецелесообразность распространения методики распределения средств ФФПР на уровень регионмуниципальное образование.

5. Методика выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

6. Дифференциация нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.

7. Оценка деятельности органов местного самоуправления по уровню развития малого предпринимательства и привлечения внебюджетных средств. внесение изменений).

4. Государственная Дума, закон «О федеральном бюджете».

5.Государственная Дума, Бюджетный кодекс РФ (внесение изменений), субъекты РФ.

6. Государственная Дума, Бюджетный кодекс РФ (внесение изменений).

7. Правительство РФ, принятие соответствующего постановления.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин: «Бюджет и бюджетная система», «Финансы», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Организация и исполнение бюджета», «Внебюджетные государственные фонды» и других.

Научные положения диссертации обсуждались на конференции молодых ученых и аспирантов Академии бюджета и казначейства Минфина РФ.

Ряд предложений по результатам исследования используются в работе Министерства финансов Московской области.

По теме диссертации опубликованы три самостоятельные работы объемом 1,5 п.л.

Объем и структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений общим объемом 170 страниц машинописного текста.

Заключение

.

Финансовые ресурсы муниципальных образований обеспечиваются по трем направлениям:

— бюджетное перечисление — для решения вопросов местного значения;

— субвенции из вышестоящих бюджетов — для выполнения делегированных государственных полномочий;

— самофинансирование (доходы от хозяйственной деятельности, средства самообложения) — для выполнения добровольных функций.

Соответствие между расходными обязательствами и бюджетной обеспеченностью достигается на основе налоговых поступлений, поступления из специальных фондов финансовой помощи, поступления из фонда финансовой поддержки и других аналогичных фондов. Для этого предназначаются соответствующие механизмы налогового, целевого и дотационного выравнивания.

Реформа местного самоуправления рассматривается как средство повышения его самостоятельности в решении вопросов местного значения. Однако, введенные некоторые нормы Бюджетного кодекса РФ и других нормативных актов скорее будут действовать в обратную сторону, если вступят в силу.

Централизация расходных обязательств, обусловленная последними решениями, свидетельствует о том, что углубление бюджетного федерализма достигается путем расширения полномочий субъектов РФ за счет муниципальных образований. В последние годы соответственно доходы их бюджетов растут на 10−20% ежегодно. Под декларации о бюджетном федерализме выводятся фактически за скобки дополнительные источники доходов. Санкционирован новый этап передела муниципальной собственности, теперь она не только приватизируется, но и передается в распоряжение региональных властей.

Конституционные обязанности нельзя не выполнять, как бы ни была слаба финансовая база того или иного муниципального образования. Этому мешает противоречивая политика в отношении местного самоуправления: с одной стороны подрываются основы финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, а с другой узаконивается применение принудительных мер временной финансовой администрациейс одной стороны, бюджетный процесс ставится во все более жесткие рамки, а с другой финансирование осуществляется, в конечном счете, по обусловленной потребности.

Рыночное законодательство оставляет узкое поле влияния местных органов власти на финансовую деятельность предприятий-налогоплательщиков. Любое требование органа местного самоуправления по раскрытию состояния налоговых платежей воспринимается как покушение на коммерческую тайну. При этом налоговое администрирование почти полностью в ведении Центра, хотя налогоплательщики ближе к местным органам. Поэтому серьезной проблемой остается обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидация внутренних «оффшорных» зон, введение правовых и финансовых механизмов по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Бюджетные отношения вплотную подошли к грани, за которой они должны измениться радикально, иначе у органов местной власти может не остаться иных видов деятельности, кроме распределения перечисляемых из вышестоящих бюджетов средств, что не характерно для государств с федеративным устройством.

Можно выделить следующие узловые моменты, открывающие пути укрепления финансовых основ местного самоуправления,.

1. Местное самоуправление юридически выведено из структуры государственной власти. Реальная жизнь опровергает это положение по всем основным аспектам и прежде всего по линии формирования доходной части местных бюджетов, постоянного увеличения объема выполняемых местным самоуправлением государственных функций. Конституционная норма о не вхождении местного самоуправления в структуру государственной принижает статус местной власти, она не может быть реализована в позитивном направлении и должна быть отменена. Это не затрагивает принципы федеративного устройства и право граждан на самоорганизацию в различных формах, а лишь открывает возможность функционирования и государственным и местным органам власти.

2. Действующий порядок финансового регулирования сводится к выравниванию бюджетной обеспеченности. Однако, расходные потребности муниципальных образований несопоставимы даже в расчете на душу населения. Корректная постановка проблемы выравнивания требует применения критерия соотношения расходных обязательств (потребностей) и бюджетной обеспеченности. Оно должно опираться на конкретный стандарт, а не сводить разнообразные, в том числе специальные потребности, в единую формулу.

3. Основная часть бюджетных доходов поступает с помощью налоговых инструментов. При этом единые ставки и нормативы отчислений от налогов накладываются на разные налоговые потенциалы, что порождает поляризацию налоговых доходов: в одних территориях появляются избыточные средства, в других — острый дефицит. Следовательно, чем справедливее распределены налоговые доходы, тем меньше потребность в дотационном выравнивании, для него остается небольшое пространство. Справедливое распределение предполагает дифференциацию налоговых ставок или отчислений от налоговых платежей. И несправедливо налоги исключать из процесса выравнивания, сводя его лишь к открытой финансовой поддержке. Дифференцированные нормативы вовсе не разновидность финансовой помощи, прямых выплат из вышестоящего бюджета.

4. Реальное выравнивание сводит на нет исключение из расчетов бюджетов с высокими доходами. Бюджетный кодекс РФ предусмотрено для бюджетного выравнивания муниципальных образований одновременно предоставление дотаций поселениям из районного фонда и перечисление субвенций поселениями, имеющими избыточные доходы (отрицательные трансферты).

Отрицательные трансферты — это горизонтальное выравнивание в отличие от традиционного вертикального, когда средства идут из вышестоящих в нижестоящие бюджеты. Они в определенной мере способны быть альтернативой дифференциации отчислений от федеральных и региональных налогов и особенно эффективны при высоком разбросе бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Реальное выравнивание будет достигаться, если оставлять для сверхдоходных бюджетов не более 10−15% доходов, превышающих средний уровень.

5. Бюджетный кодекс РФ распространяет принципы методики распределения средств ФФПР на межбюджетные отношения в субъектах РФ. Между тем расчеты на ее основе создают иллюзию справедливого распределения, т.к. используются нереальные показатели налогового потенциала расходных обязательств.

Фактически происходит не выравнивание, а доначисление в региональные бюджеты сумм в равной пропорции к налоговым доходам, т. е. соотношение бюджетных доходов между регионами остается неизменным.

В Бюджетный кодекс РФ необходимо внести изменения, обеспечивающие:

— преодоление узкого понимания сущности выравнивания бюджетной обеспеченности и методов ее обеспечения;

— отмену запрета на использование отчетной и прогнозной информации при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. — упразднения фонда финансовой поддержки поселений: образование двух региональных и районного фондов неизбежно внесет путаницу в межбюджетные отношения, породит бесплодные попытки выровнять городские и сельские поселения.

— введение порядка согласования с органами местного самоуправления предоставления перераспределяемых средствон не должен ограничивать свободу выбора в рамках их собственной компетенции.

Следует также в федеральном бюджете образованный специальный фонд (в дополнение к ФФПР) обеспечения сбалансированности региональных бюджетов увеличить, как минимум в 1,5 раза (в 2005 г. его сумма 30 млрд руб.), и разделить на две части:

— специальный фонд для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

— специальный фонд для обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

6. Перед муниципальными образованиями ставится задача расширения собственной налоговой базы, однако действующая налоговая система не создает для этого необходимые стимулы. Даже эффект от лучшей по сравнению с установленным нормативом собираемости налогов, не достается местной власти. Между тем почти 90% всех платежей в бюджеты обеспечивается за счет федеральных налоговцентр делит собранные платежи по уровням бюджетов. Имеются предпосылки для зачисления всех налоговых доходов на открываемый в районе, городе общий счет государственного бюджета. С него по утвержденным долговременным нормативам распределяются средства между уровнями бюджетов, в соответствии с расходными обязательствами и выбранными приоритетами.

Каждый территориальный бюджет должен получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет на территории региона. Если в вышестоящий бюджет направляется фиксированная сумма территориального бюджетного дохода, оставшаяся часть — в местный бюджет, что и означало бы налоговую, а значит и бюджетную автономию на основе вертикального разграничения. При этом казначейство становится той структурой, которая организационно технически обеспечит функционирование модели.

Иначе придется во многих регионах для выравнивания бюджетной обеспеченности сконцентрировать в бюджете не 50%, а 85% всех налоговых доходов, а затем половину из них перераспределить в виде финансовой помощи.

7. Местное самоуправление ближе, чем центральная и региональная власти стоят ко всем типам предприятий (муниципальные, государственные, частные, домашнее хозяйство), т.к. на местных ресурсах базируется деятельность любого хозяйствующего субъекта. Оно может воспользоваться своими рычагами в интересах местного сообщества.

Тем более, что финансовые проблемы кардинально можно решить лишь на основе привязки доходов к реальному сектору, прежде всего на данной территории. Поэтому важно развивать муниципально-частное партнерство в сфере как крупного, так и среднего и мелкого, как индивидуального, так и кооперативного бизнеса. Для этого необходимы комплексное территориальное планирование, прозрачное размещение муниципальных заказов, предоставление бюджетных гарантий, заключение инвестиционных соглашений и другие направления взаимодействия. Это требует расширения хозяйственной инициативы, экономических прав местного самоуправления.