Совершенствование системы управления территориальным органом (отделом) ФССС

Актуальность темы

исследования. Часть 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации закрепляет положение, что Россия является правовым государством, а в ст. 2 закона фиксируется: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» .

Одним из способов защиты нарушенных прав является обращение в суд. Эффективность же функционирования судебной системы проявляется в первую очередь в том, насколько на практике реализуются постановления судебных органов. Если в сфере уголовного судопроизводства проблема практической реализации приговоров суда не стоит слишком остро в силу специфики самих отраслей уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права, то в сфере гражданского судопроизводства этот вопрос весьма актуален.

«Практическое исполнение решений судов зависит от двух важных моментов: исполнимости как качества самого судебного решения и степени эффективности взаимодействия судебных органов и органов принудительного исполнения. В более широком контексте речь идет о взаимодействии судебной и исполнительной ветвей власти вообще» .

Что касается исполнимости решений суда, то в исполнительном производстве достаточно часты ситуации, когда выносится постановление о взыскании денежных сумм с человека, который даже потенциально не может выплатить их. Например, средства взыскиваются с освободившегося из мест заключения безработного (и не желающего работать), не имеющего какой-либо собственности, не имеющего определенного места жительства гражданина. Такое постановление суда изначально будет неисполнимым.

Независимо от потенциальной исполнимости постановление суда не может быть реализовано без тесного сотрудничества суда и органов исполнения. Кроме того, нормы, регламентирующие взаимодействие суда и судебных приставов-исполнителей, требуют совершенствования в целях повышения эффективности российского исполнительного производства.

Исполнение различных юрисдикционных актов — важнейший участок правовой практики, он отражает эффективность всего механизма правового регулирования, несовершенство которого негативно влияет на экономическую ситуацию в стране, создает угрозу гарантиям государственной защиты конституционных прав и свобод, законности и правопорядка в целом.

Действовавший до недавнего времени механизм принудительного исполнения различных юрисдикционных актов сформировался в иных, по сравнению с современными, экономических условиях, и не был рассчитан на рыночные отношения и реальное обращение взыскания на имущество не только граждан, но и индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по их долгам.

Экономические и политические преобразования выявили неэффективность существовавших организационно-правовых форм исполнения, что привело к необходимости изменения всей системы принудительного исполнения.

Актуальность избранной темы исследования объясняется как важностью этой отрасли права, так и качеством ее исполнения. В России в настоящее время не создан эффективный механизм исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов, в связи с этим вопрос о форме организации Федеральной службы судебных приставов (ФССП) и всей системы принудительного исполнения в России в целом все еще относится к числу наиболее дискуссионных. Исполнительное производство венчает процесс восстановления нарушенного права. Без исполнения судебные акты теряют смысл, поскольку не могут быть реализованы. Поэтому можно говорить, что исполнительное производство — это важнейший и заключительный этап пути восстановления нарушенных прав и свобод. К сожалению, добровольное исполнение судебных решений пока не стало неотъемлемой частью правовой культуры всех граждан.

С введением в действие Федерального закона «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» и с созданием службы судебных приставов связывались неоправданно большие надежды. Значительным шагом вперед в развитии системы принудительного исполнения стало принятие в 1997 г. двух, регулирующих правоотношения в сфере принудительного исполнения Федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ ««О судебных приставах», и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» — с образованием для их реализации государственной службы судебных приставов. Судебные приставы были организационно выведены из системы судебной власти и переданы исполнительной власти, что позволило освободить судебные органы от несвойственной им исполнительно-распорядительной деятельности.

Принудительное исполнение судебного решения является неотъемлемой частью фундаментального права человека на справедливое судебное разбирательство в разумный срок, гарантированного ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). Рекомендациями Комитета Министров Совета Европы государствам-членам от 9 сентября 2003 г. № Rec (2003) 17 «О принудительном исполнении» предусмотрено, что при проведении принудительного исполнения необходимо разумно соотносить интересы как взыскателя, так и должника, а в некоторых случаях необходимо также учитывать интересы третьих лиц. В этой связи в исполнительном производстве большое значение имеет оптимизация практической деятельности органов принудительного исполнения и иных участников исполнительного производства. Здесь необходимо найти и сохранить баланс интересов, прежде всего, взыскателя и должника. Данная задача может быть успешно решена только через сбалансированную, устойчивую и универсальную систему процессуальных гарантий, обоснованных доктриной и установленных в законодательстве об исполнительном производстве.

1 февраля 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», который продолжил реформирование сферы исполнительного производства, начатое в 1997 году в связи с принятием Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». Поэтому в правоприменительной деятельности, ввиду значительного за последнее десятилетие обновления законодательства об исполнительном производстве, остается еще достаточно много противоречивых неразрешенных вопросов практики применения данного закона. Повышение эффективности его применения невозможно без использования достижений науки исполнительного производства. Доктринальные выводы должны служить основой для дальнейшего совершенствования процессуального механизма принудительного (непринудительного) исполнения судебных и иных актов, функционирование которого должно осуществляться в соответствии с современной системой процессуальных гарантий прав граждан и организаций — участников исполнительного производства.

Выработка действенной системы процессуальных гарантий несоменно окажет влияние и на повышение эффективности исполнения судебных и иных актов, поэтому изучение данных вопросов имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Так, по статистике в 2008 году в Федеральной службе судебных приставов находилось на исполнении свыше 36 миллионов решений арбитражных судов, судов общей юрисдикции и актов специально уполномоченных органов. По сравнению с 2007 годом количество исполнительных документов, находившихся на исполнении в ФССП России составляло 34 млн., то есть эти данные имеют тенденцию к ежегодному увеличению. Между тем, штатная численность работников территориальных органов в настоящий момент составляет 64 721 единицу, фактическая численность работников территориальных органов ФССП России насчитывает 97,2% от штатной численности работников. Увеличивается нагрузка на судебных приставов, которая составляет в 2008 году в среднем 1 439 исполнительных производств на одного судебного пристава-исполнителя, и это также является не стабилизирующим ситуацию фактором .

Именно доктрина исполнительного производства должна предложить возможные варианты решения практических проблем исполнения, и, безусловно, при этом должны учитываться процессуальные гарантии прав граждан и организаций — права всех заинтересованных в исполнительном производстве лиц. В противном случае те целевые индикаторы, которые заложены в Федеральную целевую программу «Развитие судебной системы России на 2007 — 2011 годы», утвержденную постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2001 г. № 583, будут реализованы не в полном объеме (в частности указанной программой, планируется довести долю исполненных судебных актов к 2011 году до 80%).

Названные законы четко определили цели, задачи и правовую основу деятельности судебных приставов, установили требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должность судебного пристава, порядок назначения и освобождения их от должности, обязанности и права судебных приставов, порядок обжалования их действий в суд, гарантии правовой и социальной защиты судебных приставов. Впервые в законе четко указаны органы принудительного исполнения различных юрисдикционных актов, предусмотрено обеспечение исполнительных действий иными органами и организациями, подробно регламентированы порядок возбуждения и окончания исполнительного производства, введена ответственность за правонарушения в сфере исполнительного производства. По-новому решены многие вопросы, связанные с местом, временем и сроками совершения исполнительных действий; четко и полно определены сроки предъявления исполнительных документов к исполнению и порядок их исчисления, основания, влекущие перерыв этих сроков, а также приостановление, прекращение исполнительного производства, возвращение исполнительного листа и др.

Тем не менее, законодательство, регулирующее деятельность судебных приставов и исполнительное производство, нуждается в дальнейшем развитии и дополнении, увязке с другими федеральными законами с целью совершенствования правового статуса судебных приставов и условий реализации ими своих функций, развития специализации, поиска более совершенных форм и методов управления Федеральной службой судебных приставов, взаимодействия с органами государственной власти, формирования профессионального ядра службы судебных приставов.

Степень научной разработанности темы и круг источников. В качестве теоретической базы исследования использованы работы российских и зарубежных правоведов, в том числе и многих современных ученых. В основу работы были положены действующее законодательство Российской Федерации и зарубежных стран, достижения таких наук, как теория государства и права, конституционное, административное, гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполни-тельное, международное публичное и международное частное право, а также международных правительственных организаций. Разработка поставленных вопросов производилась с учетом современного состояния различных направлений научной деятельности.

При подготовке работы автор опирался на труды таких отечественных ученых, как: А. Е. Лунев, С. А. Якубов, М. А. Васильев, Н. А. Чечина, И. Б. Треушников, А. В. Самойленко, А. П. Клюшниченко, В. Д. Сорокин, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Т. М. Яблочков, П. П. Гуреев, М. А. Гурвич, Г. Д. Улетова, С. А. Денисов, П. П. Смирнов, О. В. Исаенкова, И. Б. Морозова, В. М. Шерстюк, М. К. Юков, В. В. Ярков и других.

Нормативную базу составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, иные нормативные источники.

Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие в сфере исполнительного производства по поводу реализации административно-правовых функций органами принудительного исполнения.

Предметом исследования являются нормы отечественного и зарубежного законодательства, регулирующие исполнительное производство Российской Федерации и исполнительное производство за рубежом, а также практика их применения.

Целью работы является исследование понятий и проблем, связанных с совершенствованием системы управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов на примере республики Башкортостан. Эта цель достигается путем решения следующих задач:

— определить понятие системы управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов;

— исследовать сущность и правовые основы системы управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов и обозначить пути её совершенствования;

— проанализировать систему управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов на примере республики Башкортостан;

— разработать предложения по совершенствованию системы управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов на примере республики Башкортостан.

Методологическую основу исследования составляют научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического подходов, общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило проанализировать содержание системы управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов.

Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые на современном этапе развития России комплексно исследована система управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов.

Теоретическое значение исследования заключается в том, что материалы работы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, преподавания учебных курсов административного права, исполнительного производства, специальных курсов в рамках дисциплины административного права и процесса, для методических разработок, применяемых при составлении учебных программ подготовки специалистов в системе судебных приставов.

Практическое значение исследования состоит в том, что данные работы могут быть использованы на практике в Службе судебных приставов при разработке должностных инструкций и методических рекомендаций для практического применения, а также в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование правового статуса судебных приставов.

Сформулированные выводы и предложения могут создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего исполнительное производство.

1. Общая характеристика деятельности системы управления территориальным органом (отделом) Федеральной службы судебных приставов

1.1. Исторические аспекты развития и становления системы управления службы судебных приставов

Историческое развитие института исполнительного производства непосредственно связано с правовыми нормами. По ранним литературным источникам в Древней Руси исполнением занимались мечники, о которых говорится в Русской Правде, приставы и подвойские судных грамот и в Судебниках Ивана III и Ивана IV .

В XVIII веке должность судебных приставов была упразднена и единственным органом принудительного исполнения судебных решений стала общая полиция. Возвращение к этому институту произошло в результате Судебной реформы 1864 г.. По-настоящему деятельность должностных лиц, занятых в сфере исполнения судебных решений, получила должное развитие и законодательное закрепление после Великой крестьянской реформы, повлекшей за собой такую же великую Судебную реформу В исторических документах, подписанных Императором Александром в Царском Селе 20 ноября 1864 г. говорилось, что «правда и милость должна царствовать в судах», что «в России должен быть суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных наших, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого, от высшего до низшего». Были составлены, рассмотрены и утверждены следующие законы:

1) Учреждение судебных установлений;