Условия и экономические механизмы рационализации разработки углеводородных ресурсов: На примере нефтяной промышленности Западной Сибири

Актуальность исследования. Топливно-энергетический комплекс, его нефтяная и газовая отрасли являются важнейшей составной частью национальной экономики. Они обеспечивают функционирование всех отраслей национального хозяйства, консолидацию субъектов Российской Федерации, вносят решающий вклад в формирование основных финансово-экономических показателей страны. За годы реформ их роль в обеспечении жизнедеятельности общества ещё более возросла. Результаты деятельности нефтяной и газовой промышленности, других отраслей ТЭК чрезвычайно важны для формирования платежного баланса, поддержания курса рубля, организации международного экономического сотрудничества.

Подобная роль нефтегазовых отраслей и ТЭК в целом сохранится в экономике России и на обозримую перспективу.

Однако за их внешним благополучием — особенно нефтяной отраслискрываются многочисленные и все более нарастающие проблемы, которые уже в ближайшие годы могут стать серьезной угрозой энергетической безопасности страны. Основные из них: дефицит инвестиционных ресурсов и угроза снижения инвестиционной привлекательности, особенно газовой отраслиухудшение состояния минерально-сырьевой базы в результате действия как объективных факторов, так и несовершенства системы недропользованиястарение основных производственных фондов и угроза со стороны безопасности производственных процессов и транспортной системыугроза изоляции нефтяной промышленности от других отраслей ТЭК и остальной промышленности, угроза конфликта интересов ТЭК с другими секторами экономики, научным комплексом, и многие другие.

В их числе — и проблемы рациональной разработки углеводородных ресурсов: эффективного использования нефтегазовых залежей, повышения извлечения углеводородов из недр, совершенствования правил недропользования. В условиях, когда на протяжении уже восьми лет из недр извлекается нефти и газа больше, чем приращивается их запасов в результате з геологоразведочных работ, когда из разработки выбывают в силу истощения крупные и уникальные месторождения, а открываются мелкие и средние, с трудноизвлекаемыми запасами — проблемы рациональной разработки углеводородных ресурсов приобретают особую роль. Их решение даст возможность продлить жизнь месторождениям, прирастить запасы углеводородов, снизить затраты на их добычу. Для решения этих проблем необходимо прежде всего совершенствование действующих хозяйственных механизмов и сложившейся схемы управления нефтегазовым комплексом.

Цель диссертационного исследования состоит в научном обобщении закономерностей развития хозяйственных механизмов недропользования и разработке предложений по формированию благоприятных экономико-правовых условий и действенных инструментов для рациональной разработки углеводородных ресурсов и экономически устойчивого развития ТЭК.

Для достижения этой цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи:

— проанализировать формирование хозяйственных механизмов современной системы недропользования в России и эволюцию роли государства в нефтяной промышленности страны и выявить основные тенденции этих процессов;

— изучить возможности НТП в расширении ресурсной базы и экономически устойчивом развитии нефтяной промышленности;

— оценить роль нефтяной промышленности в обеспечении энергетической безопасности России;

— выявить закономерности формирования и развития нефтяной промышленности Западной Сибири в ретроспективном периоде и на перспективу;

— определить важнейшие факторы участия регионов в государственном регулировании нефтяной отрасли и разработать рекомендации по его совершенствованию.

Предмет и объект исследования. Предмет исследованияуправленческие отношения, возникающие между государством и нефтегазовыми компаниями при разработке углеводородных ресурсов. Объект исследования — нефтяная промышленность России. Теоретической и методической основой диссертационной работы являются научные разработки отечественных и зарубежных ученых и специалистов (Абалкин А.И., Аганбегян А. Г., Глазьев С. Ю., Грайфер В. И., Ивантер В. В., Каган Я. М., Конопляник А. А., Конторович А. Э., Крюков В. А., Курский А. Н., Лысенко В. Д., Макаров А. А" Мастепанов A.M., Некрасов А. С., Орлов В. П., Перчик А. И., Санеев Б. Г., Хайтун А. Д., Дуглас Н., Ергин Д., Приддл Р. и др.) по экономическим, техническим и правовым проблемам функционирования и развития топливно-энергетического комплекса и его отраслей, государственного управления и регулирования их деятельности, недропользования и научно-технического прогресса, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации по рассматриваемой тематике.

Информационной базой исследования стали отчетные данные Госкомстата СССР и Российской Федерации, отраслевая и ведомственная статистическая информация, материалы Минтопэнерго и Минэнерго России, периодической экономической и технической печати, специализированных зарубежных изданий.

В работе применялись методы системного, экономико-статистического и графического анализа, экспертных оценок и научных обобщений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Определены закономерности и этапы становления современной системы недропользования в России. Выявлены и оценены тенденции в развитии экономико-правовых отношений между государством и ^ недропользователями (нефтяными компаниями), сформулированы предложения по изменению условий, негативно влияющих на эти отношения.

2. Проведено исследование формирования энергетической политики РФ и эволюции роли государства в нефтегазовом секторе, выявлены основные этапы этого процесса. Вскрыты проблемные аспекты управленческих отношений, возникающих между государством (на уровне его регионов) и нефтегазовым бизнесом. Предложены концептуальные модели их разрешения на основе:

— формирования более эффективной бизнес-ориентированной среды на региональном уровне;

— создания благоприятных экономических условий для становления малых и средних регионально-ориентированных компаний;

— координации усилий и обеспечения лучшего взаимодействия в целях решения социально-экономических проблем территорий.

3. Предложены пути повышения действенности системы государственного управления и регулирования в сфере недропользования. В качестве одного из основных условий такого повышения, способствующего также обеспечению энергетической безопасности страны и устойчивости ее ТЭК, обоснована необходимость создания исполнительных органов государственного управления и регулирования недропользованием двойного подчинения (Федерации и субъекта Федерации) — системы федеральных агентств по нефти и газу на региональном уровне. Разработаны предложения по составу основных задач и функций этих агентств, а также по разделению полномочий и ответственности между ними и соответствующими федеральными органами.

4. Доказана необходимость дифференцированного подхода к внедрению достижений НТП как фактору расширения ресурсной базы нефтяной промышленности и снижения издержек производства в отрасли в зависимости от стадии освоения и технико-экономических особенностей разработки отдельных месторождений и нефтегазоносных провинций. При этом для основных нефтегазоносных провинций страны определена приоритетность использования 6 различных достижений НТП в целях расширения ресурсной базы отрасли.

5. Аргументирована целесообразность нового концептуального I подхода к методам воздействия на пласты и увеличения нефтеотдачи, отличающегося усилением инновационной составляющей процесса их использования и ориентацией на рациональное недропользование. Обоснована необходимость постоянного мониторинга применения таких методов.

6. Дана вариантная оценка перспектив развития нефтедобычи в Западной Сибири в зависимости от тех или иных мер государства по отношению к нефтяной отрасли (в части недропользования, налогообложения, инвестиционно-инновационной политики) и уровня мировых цен на нефть. В этих целях: проведено экономическое обобщение условий и проблем формирования нефтяной промышленности Западной Сибири за 1970 — 2000 гг. и осуществлена ориентировочная оценка ее развития до 2030 г.- ^ - выявлены основные закономерности этих процессов, роль в них государственного управления и регулирования на федеральном и региональном уровне.

Практическая значимость и апробация исследования состоят прежде всего в том, что разработанные по инициативе и лично автором идеи и предложения по механизмам недропользования, реформированию нефтяного комплекса и роли государства в нефтегазовом секторе в целом стали основой ряда документов, принятых органами государственной власти на федеральном и региональном уровне. Среди них: Концепция перехода Тюменской области на принципы самоуправления в условиях формирования рыночной экономики (12.11.1990 г.) — Указ Президента РСФСР «О развитии Тюменской области» (1991 г.) — Закон Российской Федерации «О недрах» ^ (1992 г.) — Энергетическая стратегия России. Основные положения (1995 г.) — Указы Президента РФ «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской 7.

Федерации на период до 2010 года" и «О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности нефтяных компаний"(1995).

Разработанные автором предложения по формированию государственной инновационной политики и федеральных органов государственного управления недропользованием в регионах России могут служить основой дальнейших исследований в области экономики нефтегазового комплекса.

Основные положения и результаты исследования опубликованы в 27 работах, в том числе в 8 монографиях, докладывались на всероссийских и международных конференциях и симпозиумах.

В заключение работы сформулируем основные выводы и предложения.

1. Основы современной платной системы недропользования были заложены в 1990 г., когда Тюменским облсоветом была разработана «Концепция перехода Тюменской области на принципы самоуправления в условиях формирования рыночной экономики». В основу концепции легла идея о переходе на общепринятые в мире принципы и подходы к управлению природно-ресурсным потенциалом, в частности, на принципы платного недропользования. В дальнейшем эти же принципы были использованы при подготовке целого ряда законопроектов федерального и союзного значения по вопросам недропользования и участия территорий в решении проблем социально-экономического развития, включая и Федеральный закон «О недрах».

В 1992;1996 гг. была в основном сформирована современная нормативно-правовая база недропользования, которой, однако, присущи серьезные недостатки: разночтение между Законом «О недрах» и Законом «О СРП» по поводу самого характера положенного в основу недропользования права — публичного или гражданскогоотсутствие четкой регламентации действий органов управления и недропользователейнечеткое изложение ряда формулировок федеральных законов, что оставляет свободу действий при их толковании. Кроме того, будучи формально ориентированной на регулирование отношений по всему комплексу недропользования, она фактически направлена только на регулирование вопросов, связанных с предоставлением прав на участки недр и установлением системы платежей при пользовании недрами. Особой проблемой является отмена платежей на ВМСБ и введение единого налога на добычу полезных ископаемых.

2. В целях совершенствования сложившейся системы недропользования и соответствующего законодательства необходимо: сформировать действенную систему регулирования и контроля за ходом выполнения лицензионных соглашений и работоспособные механизмы координации в рамках ВИК, касающиеся покупки и последующей переработки сырьястимулирование рационального недропользования, что связано с переходом на рентные принципы налогообложения, хорошо зарекомендовавшие себя в зарубежной нефтяной промышленностистимулирование осуществления геолого-разведочных работ самими компаниями и др.

Оценка выявленных тенденций в развитии экономико-правовых отношений между государством и недропользователями. (нефтяными компаниями) дает возможность прогнозировать, что в предстоящие 3−5 лет основными направлениями развития системы недропользования в России станут лицензии, концессии, переход на рентные принципы налогообложения (налогообложение на добавленный чистый доход).

3. Основные проблемные аспекты управленческих отношений, возникающие в настоящее время между государством (на уровне его регионов) и нефтегазовым бизнесом могут быть разрешены на основе: формирования эффективной бизнес-ориентированной среды на региональном уровне, с использованием таких рычагов, как лицензионная, налоговая и инновационная политика для любых компаний, работающих на территориисоздания благоприятных экономических условий для становления и развития малых и средних регионально-ориентированных компаний, предметом деятельности которых должны стать малые и сложные месторождения углеводородовкоординация усилий центра и регионов и обеспечение их лучшего взаимодействия с нефтегазовым бизнесом в целях решения социально-экономических проблем территорий.

4. В эволюции роли государства в нефтегазовом секторе России можно выделить следующие этапы: 1990;1992 гг., когда основным содержанием решений законодательных и исполнительных органов власти СССР и РФ относительно роли государства в регулировании нефтяной отрасли была ориентация на сохранение прямого участия в собственности;

1992 — июль 1998 г., когда преобладающим содержанием стала ориентация на преимущественное использование форм и методов косвенного регулирования (как тарифного, так и нетарифного, а также широкое использование различных форм фискального воздействия) — август 1998 — первая половина 2001 г., когда вновь зазвучали призывы о повышении роли государствавторая половина 2001 г. — по настоящее время — лидерство идей отхода государства «от несвойственных ему функций».

5. Анализ роли государства в НГК страны и ее эволюции в последние 13 лет показывает, что сложившаяся в России система органов государственного управления и регулирования в сфере недропользования слишком переусложнена. В частности, процесс разделения полномочий (как на федеральном и региональном уровнях, так и между данными уровнями) характеризуется чрезмерным дроблением функций между неспециализированными органами государственного управления, а роль регионов в этом процессе, не смотря на принцип «двух ключей» во многих случаях далеко не ясна.

Повышение действенности системы государственного управления и регулирования в сфере недропользования может быть достигнуто, с одной стороны, концентрацией разнообразных функций в меньшем числе ведомств на федеральном уровне, а с другой — формированием системы федеральных агентств по нефти и газу на региональном уровне. Усложнение вовлекаемых в освоение и разработку запасов углеводородного сырья, необходимость в связи с этим постоянного мониторинга, направленного на достижение рентабельной разработки, требуют приближения полномочных органов государственного управления к местам реализации принимаемых решений.

6. Научно-технический прогресс является одним из основных факторов, определяющих состояние и перспективы развития всей мировой нефтяной промышленности. НТП в целом и особенно технологические прорывы дают возможность не только значительно снижать издержки разведки и разработки месторождений углеводородов (фактор непосредственного снижения издержек), но и существенно понижать порог рентабельности разрабатываемых месторождений и тем самым расширять объем доказанных извлекаемых запасов нефти даже без открытия новых залежей (фактор расширения ресурсной базы). НТП как фактор расширения ресурсной базы нефтяной отрасли действует по трем направлениям: дает возможность открыть и вовлечь в хозяйственный оборот новые, ранее неоткрытые месторожденияобеспечивает эффективное освоение ранее нерентабельных (забалансовых) месторожденийпозволяет увеличивать извлекаемый потенциал разрабатываемых месторождений за счет переоценки величины их запасов.

Первое направление особое значение имеет для новых, перспективных нефтегазоносных провинций. В условиях России — это Восточная Сибирь, Тимано-Печора, шельфы арктических и дальневосточных морей, Каспий. Второе и третье направления особо ценны для старых нефтегазоносных провинций, уже освоенных и обустроенных, имеющих сложившуюся производственную, транспортную и социально-бытовую инфраструктуру. Эти направления дают возможность продлить активную жизнь таких провинций на многие годы и даже десятилетия. В России это, прежде всего, основные нефтедобывающие базы — Западная Сибирь и Урало-Поволжье. Поскольку новые технологии обеспечивают расширение ресурсной базы НТК (по крайней мере, в части извлекаемых запасов), закономерно их частичное финансирование из источников, предназначенных для целей ВМСБ.

7. Мировая экономика смогла эффективно замедлить, а потом и переломить тенденцию роста издержек производства углеводородов вследствие повсеместного ухудшения условий их добычи, начавшуюся на мировом рынке на рубеже 60−70 гг. НТП обеспечил примерно 1/3 снижения мировых цен на нефть за прошедшие двадцать лет (с уровня их исторического максимума в начале 80-х гг.). Остальные 2/3 снижения цен были обеспечены иными, в основном институциональными факторами, в том числе либерализацией инвестиционных режимов принимающих государств.

В России долгое время ситуация была прямо противоположна той, что происходила в большинстве стран, где издержки добычи превышают издержки в странах ОПЕК: ни один из элементов цены не снижался. Сейчас в этой тенденции наступил перелом, в том числе и за счет роста применения достижений НТП в нефтедобыче. Для его закрепления необходим переход от концепции внедрения достижений НТП к действенной государственной и корпоративной инновационной политике как четко организованной совокупности технологических нововведений и адекватного совершенствования управляющей инфраструктуры, включающей все необходимые экономические, организационные и правовые меры, обеспечивающие достижение реального коммерческого эффекта.

8. Поскольку снижение финансирования НИОКР из госбюджета — объективная реальность, необходимо ускорить формирование их альтернативной — крупным бизнесом — системы финансирования. Для обеспечения финансовой привлекательности для АО и компаний выделения средств на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований целесообразно, усилив финансовый и административный контроль за целевым расходованием средств, предусмотреть:

• уменьшение налоговой базы для расчета налога на прибыль предприятий и организаций на сумму всех необходимых и документально подтвержденных расходов на НИОКР и освоение новых технологий;

• предоставление государственных гарантий по кредитам на освоение новых технологий компаниям, не имеющим бюджетной задолженности;

• формирование «фирменной» «отраслевой» науки, в частности, Национального нефтяного института, о необходимости создания которого автор говорил еще в 1994;1995 гг.

9. Стратегическое значение для отрасли имеют методы воздействия на пласты и увеличения нефтеотдачи, которые в современных условиях выступают как фактор роста производства и рационального недропользования.

Анализ применения различных МВП и МУН в основных ВИНК России и практики работы в Западной Сибири таких компаний, как ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз» и ОАО «Сургутнефтегаз» свидетельствует, что удельная экономическая эффективность (доход/затраты, до налогообложения, долл./долл.) применения МУН составляет от 5,5 до 11, индекс доходности (при действующей системе налогообложения) — 1,5 — 20, а срок окупаемости от 1 до 2,5 лет. Исходя из того, что эти две компании являются для Западной Сибири (по условиям разрабатываемых месторождений) типичными, подобной эффективности можно, с высокой долей вероятности, ожидать от применения МУН и другими компаниями, работающими в регионе.

Однако МУН — это не только дополнительная добыча нефти, но и источник восполнения её промышленных ресурсов за счет охвата геологических (балансовых) запасов. В потенциале МУН являются действенным фактором рационального недропользования. Но для этого нужны дополнительные фундаментальные исследования и постоянно действующий мониторинг применения МУН, что также требует ускоренного перехода к действенной государственной инновационной политике.

10. Западная Сибирь останется главным нефтедобывающим регионом страны на всю обозримую перспективу. В зависимости от прогнозируемых сценариев развития экономики и ТЭК, доля Западной Сибири в общероссийской добыче нефти к 2020 г. может составлять от 55% до 60%. Экономическое обобщение условий и проблем формирования и развития нефтяной промышленности Западной Сибири за период с 1970 г. по 2000 г. и оценка её возможного развития до 2030 г. позволило выявить следующие закономерности: объективное ухудшение технико-экономических показателей отрасли по мере «старения» разрабатываемых месторождений и истощения нефтегазоносной провинции, в целом не компенсируемое ни по одному из известных в мировой практике направлений снижения издержек (совершенствование технологий, изменение системы налогообложения, институциональные изменения), подрывает возможности её устойчивого долгосрочного развития в регионенеравноправные отношения территории (регионов — субъектов РФ) с крупными ВИНК, приводящие к систематическому вывозу из Западной Сибири значительных финансовых ресурсов, сужают здесь налоговую базу и возможности развития инфраструктурыотставание в развитии сопряженных отраслей и производств, прежде всего инфраструктурных, приводит к снижению экономической эффективности нефтяной промышленности, значительным потерям попутного нефтяного газа и нефти в недрах.

11. Проведенные исследования, анализ выполненных прогнозов и выявленные закономерности развития нефтяной промышленности в Западной Сибири позволяют сделать следующую оценку возможных (и целесообразных с позиций рационального недропользования) уровней добычи нефти в регионе: при сохранении действующих тенденций, развитии так называемого «бизнеса как обычно» (business as usual) и низких (15−17 долл/бар) мировых ценах на нефть: 210−220 млн. т/г в 2005;2010 гг.- 205−215 млн. т/г в 2015;2020 гг. и до 200 млн. т/г к 2030 г.- при определенном совершенствовании существующей системы недропользования и налогообложения, умеренном внедрении достижений НТП и средних (18−20 долл/бар) мировых ценах на нефть: 220−230 млн. т/г в 2005;2010 гг.- 230−240 млн. т/г в 2015;2020 гг. и до 235 млн. т/г к 2030 г.- при целенаправленной инвестиционно-инновационной политике, проводимой государством и основными хозяйствующими субъектами нефтяной промышленности, высоких (25−30 долл/бар) мировых ценах на нефть: 240−250 млн. т/г в 2005;2015 гг. и 270−300 млн. т/г в 2020;2030 гг.

Таким образом, перспективные уровни добычи нефти в Западной Сибири в значительной мере будут определяться факторами, зависящими от целенаправленной деятельности органов государственной власти: действующей системой налогообложения и недропользования и проводимой государством и недропользователями инвестиционно-инновационной политикой.