Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: Историко-правовой анализ

Актуальность темы

исследования. Исторический этап, который переживает сегодня Россия, требует новых общенациональных идей, способных консолидировать общество и предложить ему пути дальнейшего развития. В теоретическое обоснование этих идей должна внести свой вклад и историко-правовая наука. К числу наиболее значимых составляющих концептуальной разработки путей достижения этого социального, политико-правового идеала принадлежит понятие гражданского общества, развивающегося в органичном взаимодействии с системой государственной власти и формирующего при этом относительно независимые от государства органы собственного самоуправления.

Сегодня становится очевидной для всех полная несостоятельность поверхностного представления о возможности перенести на российскую почву западный опыт развития государственности, институтов гражданского общества, включая и местное самоуправление. Все очевиднее, что российское общество имеет ряд принципиальных особенностей, которые как раз и следует учитывать при разработке юридических аспектов теории местного самоуправления. Проблема заключается в том, чтобы выявить предпосылки, ограничения и тенденции развития городского самоуправления в России, рассматривая их как условия построения реального правового государства и, наоборот, исследуя роль правового государства в становлении институтов гражданского общества, среди которых одно из важнейших мест занимает институт местного самоуправления.

Для России граница столетий превратилась в порог испытаний на прочность государственности, стабильности социальных связей, зрелости правовой культуры, сопровождающихся выбором пути дальнейшего развития. Неустойчивость развития, обусловленная объективным харакгером динамики социальной системы и усиленная напряженностью преобразований предшествующего реформационного периода, значительно увеличила потенции внешних и внутренних угроз, ведущих к деградации государственных институтов, утрате социальных и нравственно-правовых ориентиров, и в конечном счете — к распаду российской государственности. В это время становится актуальным поиск вариантов решения социальных, политических, государственно-правовых проблем в многополярном мире, от которого зависит эффе1сгивность функционирования правового государства, обеспечивающего безопасность гражданского общества и личности. Как представляется, именно сильное местное самоуправление способно во многом обеспечить стабильность общественных процессов, своевременный переход социальных конфликтов в правовое русло, эффективное решение местных задач.

Практические вопросы совершенствования городского самоуправления и теоретические задачи построения его оптимальной модели требуют нового осмысления реальности и новых подходов к фундаментальным проблемам права. Уровень правовой культуры гражданского общества характеризует степень его развития как системы политико-правового участия в жизни государства. Глубинный смысл гражданского общества состоит в укреплении жизнеспособности социума путем роста его самоорганизации. Это предполагает свободную самореализацию индивидов, их частных потребностей и интересов, что, в свою очередь, позволяет выявить суть оппозиции гражданского общества государству, меру его влияния на формирование государственно-правовой политики.

Создание эффективного местного самоуправления в России — необходимое условие построения демократического государства. В реализации этой задачи нам в первую очередь следует ориентироваться на исторический опыт и особенности российского общества (правовую культуру, традиции, менталитет и т. д.), используя при этом отечественный и мировой опыт организации городского самоуправления.

В результате ряда реформ, среди которых наиболее значимыми были реформы шестидесятых-семидесятых годов XIX столетия, Россия вслед за другими странами Европы вступила на путь экономических и политических преобразований. Глубина осуществленных в тот период преобразований позволяет говорить о происходивших в стране изменениях как о целой системе реформ, имевшей достаточно постепенный, продуманный характер. Пространством, где последствия происходивших в стране процессов проявлялись отчетливей всего, становились города. В российских городах второй половины XIX — начала XX вв. раз-вивалсь торговое и промышленное предпринимательство, происходили глубокие сдвиги, менявшие облик старых сословий, апробировались новые формы экономической деятельности и общественно-политической жизни.

В этой связи существует необходимость изучения в историко-право-1вом аспекте процесса становления и развития городского самоуправления как одной из сторон фундаментальной проблемы генезиса власти в России. Особенно важным сегодня представляется воссоздание объективной картины социального и административного развития пореформенной России, ее городских центров, системы их государственного управления и общественного самоуправления.

Необходимым условием стабилизации социально-экономического положения России является дальнейшее развитие ее государственности на основе положительных тенденций как дореволюционного, так и советского периода ее истории, демократического обновления системы общественного управления и самоуправления его рациональной организацией и эффективным использованием. Все это в значительной степени актуализирует проблемы власти, демократии, управления и самоуправления. Особенно большие надееды сегодня возлагаются на городское самоуправление. Вопросы его организации приобрели значение крупной общественной проблемы. Опыт реализации идей городского самоуправления требует обобщения, он побуждает к дальнейшей теоретической и экспериментальной работе над этой серьезной социальной и правовой задачей. Самоуправление сегодня — это не просто эффектный политический лозунг, это социальная идея, претворяемая в жизнь, а потому ее следует решать с научных позиций. Проблема городского самоуправления является одной из актуальнейших в современной России в условиях построения правового государства и развития гражданского общества.

Для правильной оценки того, каким должно быть местное самоуправление в Российской Федерации и какой должна быть его правовая основа, необходимо критически, с учетом требований и возможностей современной методологии исторического анализа исследовать опыт российской государственности и общественного устройства. При этом важное значение имеет исторический метод, посредством которого развитие элементов и институтов местного самоуправления рассматривается на протяжении конкретных исторических периодов, выявляются специфические черты, присущие данным элементам в уже сложившихся развитых государственных и общественных системах.

Выявление закономерностей соотношения институтов гражданского общества и государства позволяет правильно проанализировать с теоретико-правовых позиций путь, пройденный нашей страной, понять современные проблемы российской государственности, увидеть перспективы тех форм, в которых развиваются институты гражданского общества, включая институт городского самоуправления. Поэтому исследование роли государства в процессе становления и развития институтов гражданского общества и наоборот — гражданского общества как предпосылки зрелого правового государства составляет одну из актуальных задач правовой науки.

Степень разработанности темы исследования. Помимо научной актуальности проблемы состояние историографии вопроса также сказалось на выборе темы исследования.

В дореволюционной отечественной юридической науке конца XIX — начала XX веков зародилось научное направление, ставившее своей основной задачей изучение городского самоуправления как правового феномена различных исторических эпох. Однако в большинстве работы современников являлись лишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местных общественных, городских и земских форм самоуправления.

Особую группу составляют труды русских и зарубежных государство-ведов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить работы Н. Н. Алексеева, АВасильчикова, Л. А. Велихова, Р. Гнейста, А. Д. Градовского, П. П. Гронского, Г. Еллинека, А. А. Кизеветтера, Н.М.Кор-кунова, Н. И. Лазаревского, О. Лабанда, Э. Мейера, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова, Д. Д. Семенова, А. Токвиля, Б. Н. Чичерина, Г. И.трейдера, Л. Штейна и др.

Ценные наблюдения и выводы, касающиеся темы исследования, содержат в себе работы дореволюционных авторов, посвященные проблемам местного городского управления, официальных властей и их взаимоотношений. В работах дооктябрьского периода, изучавших проблемы городского самоуправления конца XIX — начала XX веков, центральное место занимала история подготовки и критика Городового положения 1870 г. и Городового положения 1892 г. Делались отдельные попытки осмыслить накапливавшиеся с 1870 г. изменения в сфере городского самоуправления. В основном, эти работы имели описательнообъяснительную направленность, а критика была направлена на организацию общественного мнения с целью изменить малопопулярные положения в области городского самоуправления. Для достижения этой цели делались сравнения российского городского общественного управления с западным1, большое внимание удалялось конкретным городам (Санкт-Петербургу, Москве и др.), особое место занимали финансовые вопросы2. Большое количество государственно-правовых работ дореволюционного периода сводились, таким образом, к отстаиванию основных противоположных точек зрения двух теоретических направлений: хозяйственной и государственной. Первую серьезную попытку обобщения этих двух концепций предпринял П.П.Гронский3. Он искал истоки российского городского самоуправления в германской правовой доктрине, проведшей в идейном развитии аналогичный России путь. В разработке этой проблемы исследователи начали с анализа с исследования особой корпоративной природы общины и, противопоставляя общественное самоуправление государственному управлению, создали общественную теорию. И, наконец, германская доктрина решила проблему признанием органов самоуправляющихся союзов органами государственной власти, отличными от других только связью с местным.

1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869- Второе Н. Муниципальные учреждения в главнейших государствах Западной Европы. СПб., 1864- Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892.

2 См.: Навроцкий В. Об улучшении земских и городских финансов (Закон 5 декабря 1912 г.). СПб., 1913; Финансы крупнейших русских городов. М, 1911.

3 См.: Гронский П. Децентрализация и самоуправление. СПб., 1913; Гронский П. П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник 1864−1914. СПб., 1914. населением и независимостью от государства в круге представленных их ведению дел.

В иной плоскости лежали противоречия консервативной и либеральной точек зрения на указанную проблему. Консерваторы отстаивали со-словно-корпоративный принцип городского самоуправления и аполитичность деятельности городского самоуправления. В этом плане показательны оценки Б. Б. Веселовского и В.В.Демидова1. Либералы видели пути развития русских городов через введение всеобщего избирательного права на выборах в органы общественного управления и участие общественного управления в принятии политических решений. В их работах (особенно с 1892 по 1904 гг.) наблюдалась некоторая идеализация Городового положения 1870 г. Так, в исследовании Д.Д.Семенова2 представлена историческая картина развития городского самоуправления России с середины XVIII в. до начала XX в. Автор касается вопроса подготовки Городовых положений 1870 и 1892 гг., освещает деятельность Кахановской комиссии. По материалам Всеобщей переписи 1897 г. Д. Д. Семенов исследовал имущественное положение, количество и образовательный уровень квартиронанимателей и привел на основе этих данных к выводу о необходимости включения этой категории в списки избирателей. В книге Г. И.Шрейдера3 достаточно подробно освещены вопросы, связанные с деятельностью городских дум и управ, а также делается в изучение состава городского общественного управления России. Однако источниковая база работы весьма незначительна и,.

1 См.: Веселовский Б. Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906; Веселовский Б. Б. Муниципализация и муниципальная политика в России. СПб., 1914; Демидов В. В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884.

2 Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.

3 Шрейдер Г. И. Наше городское управление. Этюды, очерки, заметки. СПб., 1902. в целом, она имеет больше публицистический, чем исследовательский характер. С либеральных позиций оценивали процесс развития городского самоуправления также такие исследователи, как А. А. Богданов, М. М. Бубнов, Е. А. Звягинцев, А. Г. Михайловский, И.О.Фесенко1. Их работы сводились, в основном, к критике деятельности городских общественных управлений и к поиску путей их модернизации.

Проведение земской и городской реформ не сняло с повестки дня вопроса об отношении правительства к органам местного самоуправления. Причем в оценке их роли и значения в правящих кругах единодушия не было. Это отчетливо выявляет дискуссия между министром финансов С. Ю. Витте и министром внутренних дел И. Л. Горемыкиным о совместимости самоуправления с самодержавным строем. В самом МВД сменявшие друг друга министры в данном вопросе придерживались также далеко не одинаковых взглядов. В этой связи представляется особенно важным проследить тенденцию развития правительственной государственно-правовой политики по отношению к городским общественным учреждениям.

Проблема состава городского общественного управления решалась в дореволюционной историографии посредством сравнительного анализа избирательных систем 1870 и 1892 гг. и с помощью изучения материалов прессы. Конкретный исторический материал о составе городского.

1 См.: Богданов А. А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Он же. Новое городское самоуправление. Пг., 1917; Бубнов М. М. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления. Киев, 1909; Звягинцев Е. А. Наши городские думы и их задачи. М., 1917; Он же. Как нужно преобразовывать наши городские думы и управы. М., 1906; Михайловский А. Г. Задачи городских управлений в новой России. М., 1917; Он же. Как лучше устроить городскую жизнь. М., 1906; Фе-сенко И. О. Важный вопрос городского хозяйства. Участие квартирохозяев в городском управлении. СПб., 1900. общественного управления практически не использовался. Исключение составляет только статья1, в которой содержится детальная разработка данных, относившихся к первым московским выборам по Городовому положению 1892 г. Серьезному анализу подверглись изменения составов 1889—1892 гг. и 1893−1896 гг. К сожалению, не хватает некоторых данных (образовательный уровень гласных в 1893—1896 гг. и состав гласных 1893−1806 гг.), что не позволило автору сделать объективный вывод о характере произошедших изменений. Серьезные исследования по хозяйственной и финансовой сторонам деятельности городского самоуправления сделал И.Х.Озеров2. В его работах самое пристальное внимание уделяется принципам хозяйственной и финансовой политики русских городов, причинам и динамике роста их задолженности. Интересное сопоставление бюджетов русских и европейских городов указывало на сильное отставание русских городов.

Среди работ советского периода, затрагивавших проблемы социально-экономического и административного развития пореформенного города, следует выделить исследования Р. С. Лившица, С. Г. Струмилина, П. А. Хромова, А.М.Соловьевой3, посвященные изучению этапов, закономерностей и особенностей промышленной революции в России. Важным вопросом деятельности городского самоуправления являлась история отечественной буржуазии, представлявшей собой основную.

1 Выборы в гласные Московской городской Думы на 4-летие 1803−1808 гг. // Известия Московской городской Думы. 1897. Вып. 1. С. 1−46.

2 См.: Озеров И. X. Атлас диаграмм по экономическим вопросам. М., 1903. Вып. 1−8- Он же. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906; Он же. Общие принципы организации городских финансов. СПб., 1907.

3 См.: Лившиц Р. С. Размещение промышленности в дореволюционной России. М., 1955; Струмилин С. Г. Очерки экономической истории России. М., 1960; Хромов П. А. Экономика России периода промышленного капитализма. М., 1963; Соловьев A.M. Промышленная революция в России в XIX в. М., 1972. социальную среду местного самоуправления. По этому вопросу большой интерес также представляют работы А. С. Нифонтова, И.Ф.Шин-дина, В. Я. Лаверычева и Л.Е.Шепелева1. Посвящены дворянству, чиновничеству и интеллигенции, также принимавших участие в работе городских органов власти работы А. П. Корелина, П.АЗайончковского. В.Р.Лейкиной-Свирской2. Значительный интерес вызывают историко-статистические, историко-географические и этносоциальные исследования, затрагивавшие или специально посвященные проблематике пореформенного города3. С 50-х годов XX века советские историки права приступили к комплексному изучению отдельных городов России и городских центров в рамках конкретных регионов, что позволило наиболее полно учитывать специфику и особенности развития. В основном, к этому периоду относится и довольно широкий круг изданий, посвященных вопросам городского самоуправления в Москве.

Начиная с 70-х годов был написан ряд работ по вопросам истории государственной власти в России вообще, серьезно затрагивавших и проблему местного самоуправления4. Наибольший интерес заслужи.

1 См.: Гиндин И. Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства (1861−1862). М., 1960; Лаверычев В. Я. Крупная буржуазия в пореформенной России. 1861−1900. М., 1974; Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981; Нифонтов А. С. Крестьянское движение в России в 1881—1889 гг. М., 1960.

2 См.: Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861−1904. М., 1979; Зай-ончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Лейкина-Свирская В. Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX века. М., 1971.

3 См.: Бросман А. И., Медведев Н. Н. Ульяновск. М., 1973; Будина О. Р., Шмелева М. Н. Город и народные традиции русских. М., 1989.

4 См.: Ерошкин Н. П. Самодержавие накануне краха. М., 1975; Он же. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. вают исследования В.А.Нардовой1 как наиболее проработанные и последовательные. Монографии В. А. Нардовой стали заметной вехой в историографии проблемы городского самоуправления. На сегодняшний день — это первое и, пожалуй, самое масштабное исследование по истории подготовки, проведения и развития Городового положения 1870 г., Городового положения 1892 г. В работах Нардовой исследуется широкий круг вопросов: история создания реформы 1870 г., борьба вокруг закона о выборах в думы в 80-х гг. XIX в., взаимоотношения органов городского самоуправления с губернской администрацией. Основное внимание ВАНардова уделила анализу организационной структуры и компетенции городских учреждений, что является бесспорным преимуществом данной работы.

Большое внимание вопросам местного самоуправления в последнее время уделяется и учеными-юристами. Понятие городского самоуправления, а также понятие государственной власти, ее соотношение с местным самоуправлением рассматривалось в трудах современных российских ученых, таких, как С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабышев, Д. Н. Бахрах, А. А. Безуглов, Ф. М. Бородкин, Н. С. Бондарь, А. Г. Воронин, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Б. Н. Габричидзе, Ю. А. Дмитриев, НАЕмельянов, И. А. Исаева, А. А. Кармолицкий, А. Колесников, А. И. Коваленко, Ю. М. Козлов, Б. Н. Краснов, М. А. Краснов, В. Н. Кудрявцев, О. Е. Кутафин, А. В. Лагуткин, Л. Е. Лаптева, Г. В. Мальцев, В. М. Манохин, ВАНардова, А. В. Оболонский, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, Л.А.Ре-венко, В. П. Сальников, А. Я. Слива, Ю. А. Тихомиров, Н. И. Уткин, Д. Ю. Шапсугов, К. В. Шеремет, А. Н. Широков, Е. Н. Щендригин, А. И. Экимов и др.

1 См.: Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале XX века. СПб., 1994.

Проблемам правотворчества в целом, методологии правовой науки, отдельным особенностям местного нормотворчества посвящены работы С. С. Алексеева, Н. С. Бондаря, А. В. Зиновьева, Д. А. Керимова, Д. И. Луковской, Р. Лукича, А. Нашица, В. С. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, Т. Н. Рахманиной, В. М. Савицкого, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, А. А. Широкова, Л. С. Явича и др.

Вместе с тем следует констатировать, что до настоящего времени в рамках отечественной историко-правовой науки не подготовлено ни одного исследования монографического характера, посвященного вопросам развития правовых основ городского самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти.

Объектом исследования являются теоретические и практические аспекты организации деятельности российских органов городского самоуправления, особенности законотворчества в области городского самоуправления и административного управления городов в истории России, преимущественно второй половины XIX — начала XX вв., система социально-правовых отношений, возникающих в процессе реформирования гражданского общества в этот период.

Предметом исследования является процесс отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России с учетом исторических особенностей, характера законотворческой деятельности в России по развитию местного самоуправления, а также проблема использования опыта городского самоуправления в новых исторических условиях.

Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа дореволюционного российского законодательства, политико-правовых идей видных юристов, а также практического опыта реформ систем городского управления и самоуправления комплексно исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельности городского самоуправления.

Реализация цели диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих основных задач:

• рассмотреть общетеоретические предпосылки историко-правового исследования проблемы отношения государственной власти и городского самоуправления в истории России;

• проследить развитие понятия местного самоуправления в юридической науке прошлого века, раскрыть и критически оценить основные идеи различных теорий соотношения государственного управления и городского самоуправления;

• выделить и проанализировать в качестве самостоятельного государственный уровень политико-правового сознания, включающий мотивировку деятельности органов правительственной власти по вопросам городского самоуправления;

• изучить процесс становления правовых основ городского самоуправления в дореволюционной России, начиная с периода Киевской и Московской Руси;

• определить значение реформ и выявить взаимовлияние теории и практики правового регулирования городского самоуправления в России XVIII—XIX вв., определить место городских учреждений в общей системе государственного устройства России, особенности их правового положения, отношения с центральным правительством и органами государственного управления на местах;

• проанализировать Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления, в сопоставлении с Городовым положением 1892 г., сосредоточив основное внимание на вопросах правового регулирования отношения органов государственной власти и институтов городского самоуправления;

• охарактеризовать основные этапы эволюции системы городского л самоуправления в конце XIX — начале XX вв.;

• рассмотреть исторический процесс развития основ системы местного административного управления в дореформенный период и в эпоху социально-правовых реформ второй половины XIX века в контексте развития правовых основ взаимодействия государственной власти и городского самоуправления;

• выявить возможности актуализации традиций городского самоуправления дореволюционной России, опираясь на исторический опыт организации самоуправления в Москве, а также с учетом особенностей ф эволюции самоуправления в советский период.

Методологическую основу диссертации составили общеправовые и конкретно-научные методы изучения политико-правовых и социальных явлений, рассматриваемых в процессе их исторического развития: нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридичес-кий, метод сравнительного правоведения и др. Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь ме.

4 тода сравнительного правоведения, нормативно-логического метода. Особое значение для исследования имеют принцип историзма, принцип связи исторического и логического, эмпирического и рационального, сравнительно-правовой метод.

Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в российской государственно-правовой и исто-рико-правовой науке, а также ряд научных трудов отечественных правоведов. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории права и государства, истории административного и муниципального права, а также некоторых материалов по теории и истории местного самоуправления дореволюционной России. Взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной власти определялись при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики их функционирования.

Источниковедческую базу диссертации составили несколько групп источников: законодательство Российской Империи, нормативно-правовые акты и документы, а также комментарии к нимотдельные источники, дополняющие материалы: акты органов земского и городского самоуправления, официальные отчеты должностных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и городской думы Санкт-Петербурга и Москвытеоретические работы русских юристов по вопросам городского самоуправления и государственного права, а также воспоминания, описания и т. п. деятельности органов городского самоуправления современниками изучаемых реформ. Наиболее полная информация об основных направлениях деятельности органов городского самоуправления сосредоточена в журналах заседаний городских дум и докладов управ. В них содержится как обсуждение всех проводимых в городах мероприятий, так и отражается борьба мнений среди гласных. Процесс законотворческой деятельности в области городского самоуправления отражен в материалах Министерства внутренних дел.

Научная новизна исследования. Работа стала первым историко-правовым монографическим исследованием становления и развития городского самоуправления в России, формирования и совершенствования его правовой базы, а также нормативно-правовых основ взаимодействия с органами государственного управления в центре и на местах. Научную новизну исследования передает введение в оборот группы исторических фактов, отраженных в архивных источниках, результаты систематического исследования которых ранее не публиковались. Определенным уровнем новизны обладают количественные методы анализа, примененные в работе над диссертацией, а также интерпретация результатов, полученных с их помощью.

Впервые рассмотрены в совокупности теоретический и официальный уровни политико-правового сознания, их влияние на постановку и решение проблем формирования правовой базы городского самоуправления. Проведен сравнительно-правовой анализ законодательства о земском и городском самоуправлении, дается сравнительная характеристика земского законодательства и Городовых положений 1870 и 1892 гг. На этой основе впервые дается характеристика правового положения городского самоуправления в его отношениях с государственной властью. Результаты этого исследования непосредственно сопряжены с анализом современной правовой базы местного самоуправления. В свете полученных результатов рассмотрен теоретический и практический аспекты совершенствования муниципального права. Показана необходимость систематического использования исторического опыта России в современном процессе правотворчества. Впервые показана особенность применения Городовых положений в практике городского самоуправления в Москве, раскрыта деятельность Московской городской думы по развитию экономики и социальной инфраструктуры города. На обширном историческом материале показаны различные аспекты соотношения теории городского самоуправления с практикой его правового регулирования. Часть использованных при написании диссертации источников не публиковалась и вводится в научный оборот впервые, что способствует развитию историко-правовой науки.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы общей теории и истории права и государства, трактующие понятие и сущность государства, его социальное назначение, институты гражданского общества, основные нормы права и способы изложения элементов правовых норм в статьях нормативноправовых документов, действие нормативно-правовых актов во времени, пространстве и по круг лиц, соотношение системы права и системы законодательства в дореволюционной России, механизм правового регулирования местного самоуправления, а также поддержание законности как состояния общественной жизни в Российском государстве. Также дополняется ряд разделов истории политических и правовых учений, гражданского права, конституционного права, государственного права, муниципального права. Исследуемые в диссертации проблемы городского самоуправления определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, их новое теоретическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, в отраслевых юридических науках, а также в исторической и социологической науке. Содержащиеся в работе рекомендации по совершенствованию работы органов городского самоуправления, государственных институтов, по совершенствованию законодательства могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, в процессе выработки государственно-правовой политики по развитию институтов гражданского общества.

Апробация результатов исследования. Результаты изысканий диссертанта получили выражение в опубликованных научных работах, а также в выступлениях автора на: международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23−24 мая 1996 г) — международной научно-практической конференции «Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс» (Санкт-Петербург, апрель 1998 г) — международной научно-практической конференции «МВД России — 200 лет» (Санкт-Петербург, май 1998 г.) — международной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, ноябрь 1998 г.) — международной научно-практической конференции «Компьютерная преступность: состояние, тенденции, превентивные меры и профилактика» (Санкт-Петербург, февраль 1999 г.) — заседании «Круглого стола» «Состояние и перспективы совершенствования законодательства о местном самоуправлении» (Москва, 1999 г.) — научной конференции «Финансовые ресурсы, местного самоуправления. Коммерческое дело в России: история, современное состояние, будущее» (Москва, 1999 г.) — научной конференции «Конституция Российской Федерации и совершенствование законодательства о местном самоуправлении» (Ростов-на-Дону, 1999 г.) — межведомственной научно-практической конференции «Кадровая воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 7 апреля 2000 г.) — международной научно-практической конференции «МВД России — 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, сентябрь 2000 г.) — региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.).

Объем и структура работы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к такого рода работам. Ее структура определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Городское самоуправление имеет в России традиции, уходящие вглубь веков. Начиная с петровских реформ, оно получает правовое оформление, в значительной мере ориентированное на западные правовые стандарты. Особенно это значимо для того периода, когда в результате реформ 60-х—70-х годов XIX в. Россия, вслед за другими странами Европы, вступила на путь создания правовых гарантий развития институтов гражданского общества. Глубина осуществленных в тот период преобразований позволяет говорить о происходивших в стране изменениях, как о целой системе реформ, имевшей достаточно постепенный, продуманный и ненасильственный характер. Пространством, где последствия происходивших в стране процессов проявлялись отчетливей всего, становились города. В российских городах конца XIX — начала XX вв. развивалось торговое и промышленное предпринимательство, происходили глубокие сдвиги, менявшие облик старых сословий, апробировались новые формы экономической деятельности и общественно-политической жизни.

Существует необходимость глубокого изучения с историко-правовой точки зрения истории местного самоуправления как одной из сторон фундаментальной проблемы генезиса власти в России. Важным сегодня представляется воссоздание правдивой картины экономического и административного развития предреволюционной России, ее отдельных регионов и городских центров, основанной на беспристрастной оценке вклада тех властных структур и социальных групп населения, который через органы местного самоуправления вносили они в развитие страны.

Наличие в масштабах огромной Российской Империи самых разнообразных экономических, социальных, культурных и природно-географических условий, множества типов городских поселений, требуют конкретно-исторического подхода к изучению названных проблем. Одними из наиболее важных ее аспектов является проблема отношения государственной власти и городского самоуправления, рассматривая как в масштабах страны в целом, так и в рамках ее отдельных регионов, наиболее значительных городских центров, таких как Санкт-Петербург и Москва.

В эпоху раннего и зрелого средневековья на Руси складываются и развиваются различные виды территориального самоуправления. При этом первоначальное правовое оформление получают прежде всего исторически сложившиеся структуры городского самоуправления. Особенно сильное развитие самоуправление в форме вечевого строя получило в Новгородской и Псковской республиках.

К XV в. за городским самоуправлением окончательно закрепляется право городской общины на самостоятельное заведование своими делами, такими как благоустройство, местное хозяйство, здравоохранение, народное образование, призрение бедных, а также охрана порядка. В это время реализация принципов городского самоуправления выражалась в одинаковом строе жизни посада (города) и деревни, в совместной жизни этих общин, в выборе ими общих старост, в совместном совещании в земской избе. Необходимым элементом общественного правосознания было признание того, что всякая городская община, все ее члены, без различия их имущественного состояния, имели право на участие в самоуправлении, что свидетельствовало о достаточно высоком уровне развития демократических начал в правовом строе Московской Руси. Но вплоть до XVI в. эта существенная сторона российского административного устройства не была нормирована и утверждена законом, не получила юридического определения и развивалась исключительно на основе сложившихся традиций, будучи рассматриваема носителями государственной власти как форма определенного восполнения несовершенства княжеской администрации. К XVI в. интересы местных обществ в некоторой мере совпали с правительственными преобразовательными планами, в результате чего стала возможна достаточно глубокая реформа местного управления и самоуправления.

Начало новому городовому устройству было положено Петром I. В 1699 г. была проведена в интересах лучшего поступления сборов с торгово-промышленного сословия общероссийская городская реформа, объявленная двумя указами под одной датой — 30 января. Петр I поставил систему местного самоуправления на новую основу, вводя ее формы, по преимуществу заимствованные у Запада, а не опираясь на местные традиции, как это было до него. Важное значение имел опыт прибалтийских земель, присоединенных при Петре к России.

Регламентом главного магистрата и последующими петровскими законами подробно определены состав городского населения, разделение жителей на категории и их права и обязанности. Органом городского управления являлся Городской магистрат. Магистраты были коллегиальными и выборными учреждениями. Для городов первой категории (имеющих 2−3 тыс. дворов и выше), к которым были отнесены, С.- Петербург, Москва, Новгород, Казань, Ярославль, Вологда, Нижний Новгород и др., магистрат должен был состоять из президента, 2 бургомистров и 4 ратманов (советников).

При преемниках Петра I магистраты упраздняются и единственными носителями власти на местах остаются губернаторы и воеводы. Лишь в эпоху Елизаветы I магистраты были частично восстановлены. Новая всесторонняя реформа в этом направлении последовала в конце XVIII в., при Екатерине II. В целом эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в области российского законодательства, так и в практической деятельности городских учреждений.

Правовые основы городского самоуправления получили завершенные черты в эпоху Екатерины II, что было связано с развитием российской экономики, усилением роли городов и городского населения в общественной жизни.

Началом изменений в области городского управления послужил Указ 14 декабря 1766 г. «Об учре>кдении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового Уложения, и о выборе в оную депутатов». Этим указом в Санкт-Петербурге, в Москве, как и в других больших городах, создавалась новая должность городского головы, выбиравшегося на два года из числа домовладельцев, в число которых входили представители разных сословий. Правом избрания городского Головы и депутатов пользовался «всякий хозяин, действительно дом, или дом и торг, или дом и ремесло, или дом и промысл в том городе имеющий». Женщины не имели права участвовать в выборах. Выборы являлись двухступенчатыми: выбирали сначала уполномоченных, которые и избирали депутата. Уполномоченные избирались по территориальным участкам. В Петербурге таких участков было пять, в Москве семь. Указ предусматривал для избранного депутата разработку подробного наказа, в который включали все «нуеды», которые избиратели представляли в Комиссию. После подписания наказа всеми избирателями, городской голова вручал его и свидетельство о полномочиях избранному депутату.

Следующий этап екатерининских реформ в области городского самоуправления последовал после укрепления административного аппарата на местах (реформы 1775 и 1782 гг.). 21 апреля 1785 г. обнародовано общее положение о городах: «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», на основании которой создавались в городах новые органы городского управления: градское общество, общая и Шестигласная дума. Правовые источники Положения были весьма разнообразны: кроме «Экстрактов из законов лифляндских, выбранных при Комиссии сочинения проекта Нового Уложения 1767 г.», Екатерина, систематически изучавшая зарубежное законодательство и юридические трактаты, не обошла своим вниманием иностранные законоположения, относящиеся к городовому устройству (Шведский цеховой устав 1699 г., ремесленный устав 1733 г.). Из русских источников главное и прямое влияние оказала на Городовое положение «Жалованная грамота дворянству», составленная несколько раньше Положения.

Новыми органами городского самоуправления являлись городские думы: общая, как учреждение совещательное с определенной законодательной властью, и избиравшаяся общей думой Шестигласная дума, как прежде всего исполнительное учреждение. Однако круг вопросов, которые могла рассматривать Шестигласная дума был в целом не уже, чем круг вопросов, подлежащих компетенции общей думы. Основное различие состояло в том, что последняя собиралась для рассмотрения наиболее сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного ведения текущих дел. По ст. 167 Городового Положения предметы ведомства думы были распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей, 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями, 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия, 4) наблюдение порядка и благочиния, 5) обеспечение города привозом необходимых припасов, 6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов, 7) приращение городских доходов, 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем — и в остальных городах Империи, хотя нередко и в ограниченном виде. В целом ряде небольших городов действовало только собрание членов «градского общества» и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для ведения текущих дел.

Новые учреждения, созданные в соответствии с Положением 1785 г., были не сословные, ведавшие делами определенных категорий городского населения, а городские, поскольку они ведали всем тем, что «для города потребно, выгодно и полезно». В этом смысле они могут быть названы органами местного городского самоуправления. С приходом к власти Павла I началась реакция против екатерининских преобразований. Указом 1797 г. предписывалось отменить введенные по Положению 1785 г. городские учреждения и открыть вместо них другие, имевшие чисто административный характера — так называемые ратгаузы. Этот Указ не получил практического применения, так как скоро был отменен Александром I. Однако в целом первая половина XIX в. характеризуется постепенным сужением компетенции выборных органов городского самоуправления.

Необходимость принять меры к совершенствованию правовых основ городского самоуправления городского хозяйства, видимый упадок которого начал вызывать беспокойство правительства, привела к определенному пересмотру городского общественного устройства. Вступление на престол Александра II и начатые им реформы, первым и самым важным шагом которых стала отмена крепостного права (Манифест от 19 февраля 1861 г.), открыло путь для развития рыночной капиталистической экономики в России, частичной демократизации системы государственного управления, развития институтов самоуправления гражданского общества. Именно тогда правовая база городского самоуправления в России стала приобретать законченные формы.

Вопрос о городской реформе был поднят сразу же с началом масштабных реформ. В конце 50-х и начале 60-х годов XIX в. многие города.

России стали обращаться в Министерство внутренних дел с ходатайствами о введении у них нового городского управления. В ответ на ходатайство городов о введении нового городового положения министерство внутренних дел приступило к подготовке городской реформы. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими предпринимателей, купцов, финансовые и торговые круги. С 1862 по 1864 г. осуществлялись подготовительные работы к разработке проекта положения: шел сбор статистических данных о городском управлении и хозяйстве России, с привлечением ведущих юристов изучался и обобщался опыт самоуправления в европейских государствах, прежде всего в Англии, обсуждались вопросы реформы и в публичной печати.

В 1864 г. составление проекта Городового положения закончилось и он дважды обсуждался в Государственном совете. Но прежде окончательного слушания он подвергался дополнительному анализу в особой комиссии, при участии в качестве экспертов городских голов обеих столиц и г. Одессы. 16 июня 1870 г. проект был утвержден царем и обнародован. 20 июня 1870 г. состоялись правила о применении Городового положения к Петербургу, Москве и Одессе, 28 октября 1874 г. — к городам Закавказского края, 29 апреля 1875 г. — к городам западных губерний, 26 марта 1877 г. — к городам прибалтийских губерний.

В соответствии с Городовым положением органы городского самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы и городскую управу как исполнительный орган городского самоуправления, которые избирались сроком на четыре года. Городовое положение 1870 г. отвергло сословный принцип представительства, но сохранило имущественный ценз. А именно: в основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу (податный ценз). Согласно новому закону вводилась трехразрядная избирательная система, по которой все избиратели вносились в общий избирательный список по нисходящей сумме платимых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов. В первый разряд попадали наиболее богатые слои населения, во второй — люди среднего достатка, в третий — основная масса плательщиков. В состав городской думы в обязательном порядке входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Городское положение 1870 г. учредило «губернское по городским делам присутствие» из семи человек, которое явилось органам, регулировавшим отношение городского самоуправления и государственной власти. Из состава этого присутствия четыре члена — губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты и товарищ прокурора — являлись представителями от правительства, а три члена — городской голова, председатель земской управы и председатель мирового съезда — представители общественного управления. Присутствие по городским делам собиралось для разбора жалоб, поступивших на городское общественное управление, а также в случае конфликтов между ним и исполнительной властью. Решение присутствия принимались простым большинством голосов и должно было проводиться в жизнь немедленно.

В диссертации показано, что Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права. Но наиболее важные постановления Думы подлежали утверждению правительством. При этом закон точно определял те «случаи и порядок, в которых действия и распоряжения сего управления подлежат утверждению и наблюдению правительственных властей» (ст. 5).

Главные недостатки Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городового Положения 1870 г. во многом определили условия деятельности и развитие городского и земского общественного самоуправления. Однако мы должны признать, что положительным моментом реформы городского самоуправления 1870 г. и земского самоуправления 1864 г. была их серьезная подготовка по правовым и социальным вопросам, что ограничило эффективность действий правительства в начале девяностых годов, направленных на контрреформу местного самоуправления. Правовое обеспечение самоуправления было таково, что позволяло правительству проводить нужную ему социальную политику.

Городовое положение 1870 г. было наиболее либеральным в истории России, обеспечивая максимально возможные в то время права городского сообщества. Последующее развитие городского самоуправления происходило в условиях подготовки земской и городской контрреформ, направленных на бюрократизацию органов общественного управления, ослабление их роли и значения. Эти контрреформы нашли свое выражение в новом Городовом положении, утвержденном 11 июня 1892 г. Положение 1892 г. определяло общий строй городского самоуправления и в последующие десятилетия российской дореволюционной истории.

В свою очередь земская и городская реформы начала 90-х гг. ознаменовали решительный поворот правительственной политики в отношении органов местного общественного управления. В новом Городовом положении были подвергнуты ревизии кардинальные принципы, на которых строилась реформа 1870 г.: ограничивались начала выборности в пользу системы назначения как должностных лиц общественного управления, так и гласных, суживалась сфера самостоятельных действий думы, расширялись рамки правительственного контроля.

В итоге Городовое положение 11 июня 1892 г. еще более сузило состав представительства в пользу крупной буржуазии и дворян и ограничило права городского общественного управления. Изменения, внесенные реформой 1892 г. в городское управление, шли по двум основным линиям: 1) сокращение контингента избирателей путем повышения имущественного ценза, 2) усиление контроля правительственных органов и учреждений над городским общественным самоуправлением. Важным представляется то, что из нового Городового положения было исключено понятие «городского общества», как субъекта права, и осталось только понятие «городского населения», как объекта управления.

Подводя итог, по материалом исследования, можно согласиться с оценкой В. А. Нардовой о том, что к институту городского общественного управления в том виде, в каком он функционировал после 1892 г., лишь условно применим термин «самоуправление» в его классическом понимании. Тем не менее общественное управление не утратило полностью тех черт, которые отличали его от учреждений правительственной администрации. Правила, ограничивающие принцип выборности, на практике применялись далеко не в единичных случаях, но в основном все же думы комплектовались на выборной основе. Хотя исполнительный орган общественного управления — управы — по своему статусу был приближен к учреждениям бюрократическим и самой властью квалифицировался как «установление правительственное», у распорядительного органа — думы — оставалось право контролировать деятельность управы. Пусть и в сильно урезанном виде, но некоторая самостоятельность у дум сохранялась. Особо следует выделить вопрос о самофинансировании органов общественного управления. Во многом именно это создавало определенные возможности для развития деятельности городских дум вопреки стесненным условиям, в которые они были поставлены новым Городовым положением. Немаловажное значение имело и предоставленное органам только общественного управления право проведения публичных заседаний, что расширяло информированность горожан о работе дум. Самоуправление, даже и такое усеченное, как в царской России, способствовало проявлению общественной инициативы в решении не только хозяйственных, но и социально-культурных проблем. В том, что во взаимодействии с аппаратом самодержавной власти функционировал такой относительно демократичный институт, как органы местного самоуправления, проявилась одна из особенностей политического развития России.

Развитие общественной жизни в дореволюционной России доказывало жизнеспособность и необходимость городского самоуправления. Органам городского самоуправления удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, здравоохранения и народного просвещения. Но самым важным являлось то, что местное самоуправление в условиях самодержавного государства было носителем общественного начала в государственном управлении, способствовало становлению институтов гражданского общества несмотря на все сложности его взаимоотношений с институтами государственной власти.

Внимательное знакомство с историей городского самоуправления в России, особенно в ходе реформ конца XIX — начала XX вв., свидетельствует о том, что вопросы, которые требовали теоретического осмысления при организации местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сейчас. Опыт формирования местного самоуправления в России в этот период являются необходимой базой для развития органов общественного территориального самоуправления, в связи с реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, построением правового государства и активным формированием институтов гражданского общества. В том числе и с учетом перспектив института городского самоуправления или его отдельных элементов. В российской истории накоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления, а также по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в различных формах на протяжении веков. Это — историческая база, на которую следует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.