Организационный аудит в государственной гражданской службе Российской Федерации

Актуальность исследования. Реформирование государственной службы — одно из важнейших направлений структурных преобразований в Российской Федерации. Создание системы государственной службы, ориентированной на удовлетворение интересов общества и каждого гражданина, создание благоприятных условий для социально-экономического развития страны — приоритетная задача Российского государства.

Реализация мер по выполнению положений федерального законодательства1 невозможна без выработки методологии оценки деятельности органов государственной власти и государственных служащих с учетом характера осуществляемых функций, специфики их деятельности, формирования организационной структуры органов государственной власти, разработки индикаторов оценки результатов их деятельности, увязки показателей результативности с соответствующими параметрами функционирования подразделений государственной гражданской службы.

Функции государственного аппарата остаются неадекватными для решения стратегических задач социально-экономического развития российского общества и государства. Многочисленные дисфункции в деятельности органов государственной власти, бессистемные структурные реорганизации, немотивированные кадровые перестановки актуализируют проблему организационного аудита как эффективного социального способа контроля и оценки государственной гражданской службы.

Исходя из изложенного, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена следующим.

Во-первых, продолжается процесс реформирования.

1 См.: О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗО государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. государственной гражданской службы Российской Федерации. Вступил в силу федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В развитие его положений издан ряд указов Президента Российской Федерации. Из этого вытекает необходимость разработки мер по реализации нормативно-правовых актов о государственной гражданской службе, включая акты, регулирующие технологии оценки кадрового корпуса государственной гражданской службы.

Во-вторых, выполнение требований законодательства о государственной гражданской службе может быть более успешным при использовании методов организационного аудита, как перспективного направления в повышении эффективности управления человеческими ресурсами. Это, в свою очередь, требует разработки соответствующих стандартов, критериев и методов проведения организационного аудита.

В-третьих, на стадии введения нового законодательства о государственной гражданской службе особое значение приобретают организационные вопросы — формирование модернизированной структуры государственных органов, упорядочение действий государственных служащих и пр.

В-четвертых, социологический анализ проблем организационного аудита в государственной гражданской службе Российской Федерации до настоящего времени проводился лишь фрагментарно, разнонаправлено и эпизодически. Учитывая необходимость теоретического осмысления проблемы, расширения практики применения организационного аудита, автором избрана данная тема диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы исследования В социологическом плане по теме диссертационного исследования опубликован ряд научных работ. Среди них редко встречаются фундаментальные труды, посвященные анализу проблем организационного аудита в органах государственной власти. Автором для предметного источниковедческого анализа соответствующие научные публикации выделены в тематические группы.

К первой группе отнесены исследования по методологии и методике контроля и анализа, отражающие уровень научной разработанности теории и управленческой практики аудита1.

В теоретическом отношении полезными представляются выводы российских исследователей, которые выделили и охарактеризовали общие черты аудиторского контроля и экономического анализа .

Для выработки инструментария диссертационного исследования полезен учет выводов ученых, которыми разработаны критерии, стандарты и нормы аудиторского контроля. Опыт организации аудиторского контроля в зарубежных странах, основные методы и процедуры, применяемые в процессе аудита, изложены в научных трудах А. Аренса, Дж. Лоббека, Т. Скоуна4.

В ряде современных научных работ последнего десятилетия положено начало исследованию проблем управленческого, организационного и кадрового аудита5.

Во вторую группу автором включены работы методологического плана в области социологии управления, в частности, теоретические.

1 Барышников Н. П. Организация и методика проведения общего аудита. — М., 2000; Богомолов A.M., Голощапов Н. А. Внутренний аудит: организация и методика проведения. — М., 2000; Мешалкина Р. Е. Аудит эффективности — объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2. С. 65−68. J.

ГаджиевН. Контроль как система социально-экономических отношений// Аудитор. 1997. № 7 и др.

3 Смирнов Э.

Введение

в стандартизацию основных элементов с целью проведения полного аудита//Аудитор. 1997. № 6- Старовойтов Ю. Н. Правила (стандарты) аудиторской деятельности. — М., 1999.

Арене А., Лоббек. Дж. Аудит/Пер. с англ.-М., 1995; Скоун Т.

Управленческий аудит / Пер. с англ. — М., 1997.

5 Гармашев А. А., Захаров В. М. Организационный и кадровый аудит. -Белгород, 1998; Никонова Т. В., Сухарев С. А. Управленческий аудит: персонал. — М., 2002; Одегов Ю. Г., Никонова Т. В. Аудит и контроллинг персонала. — М., 2002. аспекты организации социального контроля и социальной диагностики. Здесь примечательны научные труды П. Бергера, Г. Тарда, Э. Росса, Р. Парка, Т. Парсонса, А. Лапьера и др., рассматривавших виды, типы, формы и механизмы социального контроля1. В 90-е гг. усилилось внимание к исследованию контроля и повышению ответственности государственных гражданских служащих2.

Третью группу условно составляют разработки в области теории организаций, которые являются объектом аудиторского контроля, а также организационного проектирования. Сущность организаций, их классификация по различным основаниям, выделение специфики каждого типа организационных систем, проблемы эффективности и организационного развития рассматривались в рамках классической теории Ф. Тейлором, Г. Файолем, теории человеческих отношенийЭ. Мэйо, теории систем — Т. Парсонсом, в трудах представителей системной школы — Г. Саймоном, Р. Лайкертом, Д. Нортом, в теориях сетевых и виртуальных организаций — Р. Акоффом, Б. Мильнером, Г. Митцбергом, Дж. Грейсоном, Т. Питерсом и др.

Представляют интерес выводы П. М. Керженцева о постановке учета и контроля как об общем принципе организационного порядкатрактовка Н. А. Витке организации как «своеобразного сочетания людских воль" — теория А. А. Богданова, на основе которой сформулированы универсальные принципы понимания природы и основ построения организации (как системы и как динамического процесса) — концепция Н. И. Лапина, описывающая организацию как гетерогенную систему, состоящую из вещных и человеческих компонентмодель, разработанную С. Р. Филоновичем и Е. И. Кушелевичем о «концепции.

1 См.: Энциклопедия государственного управления в России. — М., 2005.

2 Дмитриев Ю., Измайлова Ф. Проблемы контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти//Государство и право. 1996. № 4- Кадровый контроль в государственной службе / Под общ. ред. А. И. Турчинова.—М., 2002. жизненных циклов организации" — представление А. И. Пригожина об организации с системных позиций и дрЛ.

Для выполнения данного исследования представляют интерес монографии и публикации, авторы которых раскрывают проблемы: единства структур и функцийразвития организацийосмысления механизмов управленческого воздействия на организацию2.

В отдельную группу включены исследования, посвященные анализу деятельности государственных организаций с точки зрения теоретических представлений о бюрократии. Здесь автор обращается к классическим теориям М. Вебера, М. Крозье, А. Лоутона, Р. Мертона, Л. Мизеса, Э. Роуза, которые содержат результаты методологического анализа проблем бюрократического управления, отмечая, наряду с рациональными, иррациональные аспекты бюрократии3.

В научной литературе продолжаются дискуссии о путях преодоления патологий и дисфункциях современной бюрократии4.

Четвертая группа работ, на которые обращено внимание в диссертации — это работы, посвященные анализу проблем.

1 Богданов А. А. Тектология. Всеобщая организационная наука. — М., 1989. Т. 1, 2- Витке Н. А. Организация управления и индустриальное развитие // Очерки по социологии научной организации труда и управления. — М., 1924; Керженцев П. М. Принципы организации. — М., 1968; Лапин Н. И. Проблемы социологического анализа организационных систем // Вопросы философии. 1974. № 7- Пригожин А. И. Современная социология организации. — М., 1995; Филонович С. Р., Кушелевич Е. И. Теория жизненных циклов организации. Адизеса и российская действительность // Социс. 1996. № 10.

2 Борисова Л. Г. Организационный дизайн: современные концепции управления. — М., 1997; Мильнер Б. З. Теория организаций. — М., 1999; Смирнов Э. А. Теория организации. — М., 2003; Теория организации и организационное проектирование / Под. ред. Т. П. Фокиной, Ю. А. Корсакова, Н. Н. Слонова. — Саратов, 1997 и др.

3 Крозье М. Основные тенденции современных сложных обществ // Социально-политический журнал. 1992. № 7- ЛоутонА., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. — М., 1993; МизесЛ. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. — М., 1993.

4 Романов В. Л. Моральные основания генезиса и преодоления аномалий государственной службы//Ежегодник'98. — М., 1999. С. 39−51- Романов В. Л. Коррупция как системная социальная патология // Научные доклады, 99. Вып 1. — М., 1999. С. 35−39 и др. эффективности, где наряду с экономическими критериями оценки деятельности организаций, которые основаны на измерении эффективности через соотношение результаты-затраты-ресурсы, на первый план выдвинуты такие показатели как социальная прибыль, интеллектуальный капитал1.

В данной диссертации решение исследовательских задач базируется на современных представлениях о государственной службе и ее кадровом обеспечении. Работы по данной проблематике составляют пятую группу источников. Социальные, организационные и правовые аспекты модернизации государственной службы являются объектом научных исследований ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. В этом направлении работают J1.A. Василенко, В. Д. Граждан, К. О. Магомедов, Е. А. Литвинцева, В. П. Мельников, B.C. Нечипоренко, Б.Т. Пономарен-ко, В. М. Соколов, А. И. Турчинов и др. .

Анализ научных публикаций позволяет сделать вывод о том, что различным аспектам исследуемой проблемы посвящены отдельные труды. Однако, несмотря на актуальность, она еще не стала предметом специального социологического анализа. Этим и предопределен выбор темы исследования.

1 Эффективность государственного управления / Общ. ред. С. А. Батчикова, С. Ю. Глазьева. — М., 1998; Яковлев А. И. Эффективность государственной службы.-М., 1998 и др.

2 Василенко JI.A. Интернет и информатизация государственного управления. Автореф. дисс. докт. соц. наук.-М., 2000; Граждан В. Д. Государственная гражданская служба: Уч. пособие. -М: Юркнига, 2005; Литвинцева Е. А. Государственная служба в контексте социальных изменений. — М., 2003; Магомедов К. О. Социология государственной службы. — М., 2004; Мельников В. П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России. — М.: РАГС, 2003; Пономаренко Б. Т. Методология и методика научного анализа кадровых процессов // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Изд. 2-е, доп.-М.: РАГС, 1998; Романов В.JT. Социальная самоорганизация и государственность. — М., 2000; Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. — М., 1998 и др.

Объект исследования — государственная гражданская служба Российской Федерации.

Предмет исследования — организационный аудит в государственной гражданской службе Российской Федерации как социальной организации.

Цель исследования — научное обоснование концептуальных основ организационного аудита в государственной гражданской службе Российской Федерации.

Основные задачи исследования:

— выявить сущность и структуру аудита организации и организационного аудита;

— исследовать государственную гражданскую службу как объект аудита социальной организации;

— раскрыть возможности организационного аудита в оценке эффективности государственной гражданской службы;

— дать социологическую характеристику объектам и субъектам организационного аудита в государственной гражданской службе;

— на основе результатов социологического анализа сформулировать критерии и показатели организационного аудита в государственной гражданской службе;

— обосновать роль общественного мнения в оценке эффективности государственной гражданской службы.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили методы системного, социологического и структурно—функционального анализа, принципы диалектики, социального детерминизма и синергетики. Полезным оказались репрезентативный опрос населения и государственных служащих, экспертные оценки, контент-анализ документов.

Исследование базируется на теоретических разработках отечественных и зарубежных ученых в области социологии, социологии управления, менеджмента и теории организаций, социального контроля, социальной диагностики.

В исследовании автор опирался на логику социологического подхода к проблемам управления государственной службой и достижения эффективности деятельности государственных служащих. В его основу положены фундаментальные идеи М. Вебера о рациональной бюрократииЭ. Дюркгейма — о групповых ценностях и нормах, социальных институтах и их развитииА.А. Богданова — о тектологии как всеобщей организационной наукеР. Мертона — о дисфункциях бюрократииН. Смелзера — об источниках, движущих силах и характере социальных изменений.

Источниковую базу исследования составляют законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов власти, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, положения и выводы, содержащиеся в докладах и выступлениях руководителей органов государственной власти Российской Федерации. В ходе социологического анализа использованы данные официальной статистики, материалы периодической печати и научно-практических конференций, монографий и научных статей, в которых обоснованы социальные аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации.

Эмпирической базой диссертации являются результаты социологических исследований, проведенных с участием автора на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации:

• «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации» (август-сентябрь 2002 г.). Социологический опрос проведен и в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1 325 человек и 280 экспертов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования — д.соц.н., проф. А. И. Турчинов. Индекс: ГКП МР-2002;

• «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения и госслужащих». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 2003 г. в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1 202 человека из числа населения и 964 служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Научный руководитель исследования — д.соц.н., проф. К. О. Магомедов. Индекс: АПГС-2003. «Социальная ответственность государственных служащих». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2004 г. Опрошено 224 эксперта. Научный руководитель исследования — д.ист.н., проф. B.C. Нечипоренко. Индекс: СОГС-2004.

В исследовании в качестве источника вторичного анализа использованы материалы следующих социологических исследований:

• «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы РФ». Руководитель проекта — д.соц.н., проф. В. Л. Романов. Научный руководитель — д.соц.н, проф. А. И. Турчинов. Опрос проведен в сентябре-октябре 2000 г. в 11 центральных аппаратах федеральных органов власти, а также в 12 субъектах РФ. Опрошено 1 210 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы. Индекс: СРККГС-2000;

• «Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 г. Опрошено 1 038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Научный руководитель исследования — д.ист.н., проф. B.C. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;

• «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти». Руководитель проекта — д.соц.н., проф. А. И. Турчинов. Опрос проведен в апреле-мае 2001 г. и включает в себя: опрос в 8 центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти, а также в 15 субъектах РФ (опрошено 1 183 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы), опрос в 17 субъектах РФ (опрошено 1 434 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и роду деятельности), экспертный опрос (в качестве экспертов выступили 90 руководителей кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной власти, ученые). Индекс: ОСГКПФГС-2001;

• «Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 г. в 6 аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектах Российской Федерации. Всего опрошено 1 180 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Научный руководитель исследования — д.соц.н., проф. К. О. Магомедов. Индекс: ГС ФР-2001.

Основные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

1. Выявлена сущность организационного аудита государственной службы: осуществление комплексного анализа и оценки ее структуры и функций, их соответствия миссии и целям государственной службы как социальной организации. Выделены основные структурные звенья организационного аудита: контрольпроверкаревизия. Раскрыты основные особенности организационного аудита: сосредоточение внимания на оценке структуры и функций государственной службыналичие значительного количества критериев, норм, стандартов, позволяющих конкретизировать оценку соответствия им состояния государственной службынезависимость анализа и оценки.

2. Государственная служба раскрыта как организация: бюрократический тип структурыдополнение ее функций, связанных с теорией человеческих отношений (отношение к служащему как к человеку, а не «винтику» в бюрократической системеповорот к интересам и потребностям населения) — децентрализация функцийкоммерционализация государственных услуг населениюиспользование достижений коммерческих и других организаций в построении структуры и организации управления.

Дан анализ государственной службы как объекта организационного аудита: сочетание механической и органической структур, организации и самоорганизацииудовлетворение потребностей государственных органов и населенияразвитие вертикальных и горизонтальных связей.

3. Выявлено, что возможности организационного аудита в оценке эффективности государственной гражданской службы реализуются главным образом с помощью стандартов и норм, к которым в системе государственной гражданской службы предъявляются следующие требования: закрепление прогрессивных функцийдостоверность и нейтральностьобеспеченность средствами учета и информации. Стандарты разрабатываются в форме типовых организационных проектов, которые закрепляются в законодательстве о государственной службе, других нормативных правовых актах. Обоснована первостепенная роль детализированных стандартов внутреннего аудита как основы реализации крупномасштабных стандартов внешнего аудита, а также необходимость норм для каждой из фаз аудита: предварительное исследованиеуглубленный анализобобщение результатов и подготовка отчета. Предложена структура аудиторского отчета: цели аудитапримененные методы и способы аудитавыявленные при анализе проблемыперечень вопросов, требующих углубленного изучениярекомендации.

4. Дана социологическая характеристика объектов и субъектов организационного аудита. В связи с этим выявлено его содержание: структура государственной службыколичественный и качественный состав государственных служащихвзаимосвязь структуры и кадрового состава государственной службы.

Структура государственной службы как объекта организационного аудита оценивается по результатам реализации организационных принципов: ранжирование должностей и званийуровень профессионализма и компетентности государственных служащихстабильность их состава. При этом анализ включает выявление патологий, среди которых наиболее часто обнаруживаются: господство структуры над функциейбюрократизациястагнациядублирование организационного порядка.

5. Сформулировано определение критерия организационного аудита государственной службы как показателя оценки ее структуры, функций и кадрового состава. Определены важнейшие критерии: эффективность, результативность и оптимальность государственной службы. При соответствующей их операционализации возможно решение задач организационного аудита: измерениесравнение, оценкавыявление технологийразработка рекомендаций по корректировке соответствующих задач. Выделены две группы параметров: те, которые оцениваются при внешнем аудите и параметры, анализируемые преимущественно в ходе внутреннего организационного аудита.

6. Обосновано положение о том, что общественное мнение является важной формой внешнего организационного аудита государственной службы. Население оценивает прежде всего отклонения в ее структуре (рост численности должностей), уровне профессионализма государственных служащих, стиле деятельности. Мнение населения о государственной службе находит отражение в письмах граждан в государственные органы, сообщениях СМИ, ответах при проведении научными учреждениями социологических опросов. Выявлены основные факторы оценки населением государственной службы: объективные (последствия реальных действий государственных служащих) — субъективные (падение авторитета государстванизкий уровень жизни населения и т. д.).

Теоретическая и практическая значимость работы.

Результаты диссертационного исследования:

— расширяют представление о современных социальных организациях, способствуют углубленному исследованию проблем функционирования государственной гражданской службы с применением современных теоретико-методологических концепций, а также апробированного организационно-управленческого инструментария;

— могут быть использованы в процессе реформирования государственной службы и реструктуризации органов исполнительной власти в ходе административной реформы;

— могут быть востребованы в процессе разработки и реализации учебных программ по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Достоверность основных положений и обоснованность результатов работы определяются избранной автором методологией и методической базой социологического анализа, использованием апробированного в исследовательской практике социологического инструментария, логикой анализа эмпирических материалов, проверкой теоретических положений в практике социального управления.

Апробация основных положений диссертации. Основные теоретические представления, выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях:

• «Современное социальное управление: теория, технология, подготовка кадров» (Москва — Руза, МГСУ, февраль 2003 г.);

• «Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, СЗАГС, июнь 2003 г.);

• «Творческое наследие В. Г. Афанасьева и современность» (Москва, РАГС, апрель 2004 г.);

• «Совершенствование социального управления: проблемы и перспективы. Третьи Афанасьевские чтения» (Москва, МГСУ, январь, 2005 г.).

Отдельные результаты социологического анализа организационного аудита в государственной службе использованы в учебном процессе кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ в спецкурсе «Организационно-кадровый аудит». Материалы диссертации могут быть востребованы при освоении учебных курсов по социологии управления, социологии государственной службы, общей социологии.

По теме диссертации имеются публикации общим объемом 5 п.л., в которых изложены основные положения настоящей работы.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В условиях демократических преобразований в современной России большее значение придается функционированию государственной гражданской службы. Этот институт призван содействовать созданию наиболее эффективных методов и способов управления. В связи с этим актуализируется проблема разработки и научного обоснования структуры оценки эффективности функционирования государственной гражданской службы, выработки новых критериев оценки.

Всестороннее рассмотрение сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений неразрывно связано с анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества. В связи с этим стратегия реформирования государственной гражданской службы определяется не только собственной логикой ее развития, но и состоянием общественного организма в целом и теми условиями, в которых государственная гражданская служба функционирует, включая исторически укоренившиеся взгляды и представления о государственной гражданской службе отдельных граждан и населения в целом.

В силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера в настоящее время отсутствует целостный механизм обеспечения эффективности деятельности отдельного чиновника и государственной гражданской службы как социальной организации. Предполагается, что чем меньше учитываются такие социально-экономические характеристики государственного служащего, как нормативно-ценностная ориентация, стимулы и мотивация, профессионализм и ответственность, крайне низкой остается гарантия достижения государственной гражданской службой нового качественного уровня.

Реформирование государственной гражданской службы предполагает достижение необходимого уровня согласия между гражданами и институтами государства. Но доверие к чиновнику и аппарату, поддержка их усилий по обеспечению социальной стабильности возможны лишь в условиях открытости государственной гражданской службы и чиновника гражданам и общественным организациям. В целях достижения стабильности в обществе необходимо акцентировать внимание на всестороннем анализе состояния и эффективности государственной гражданской службы, факторов формирования условий, обеспечивающих доверие граждан к институтам государства, работе аппарата государственной гражданской службы.

Во многих странах широкое распространение получил институт аудиторского контроля, что обусловлено изменением ценностных ориентаций гражданского общества, а также сложностью социально-экономических отношений, находящих свое отражение в деятельности различных организаций и окружающей их среде в условиях трансформации социальной системы.

Под воздействием изменений, происходящих в обществе, трансформируются «классические» концепции теории и практики аудиторского контроля. Вырабатываются новые подходы в определении объекта и предмета аудиторского контроля, который рассматривается как неотъемлемый фактор социального равновесия. Этот факт обусловливает зависимость аудиторского контроля от общественного понимания его значения в социальных процессах. Аудиторское вмешательство призвано охватить, по существу, весь круг ключевых проблем управления и способствовать сохранению устойчивости социально-экономической и общественно-политической систем, адаптивности аппарата государственной гражданской службы к новым проблемным ситуациям и ориентированности структур управления на новации.

Особую актуальность имеют усиление социальной активности граждан и их деятельность в рамках контроля, составной частью которого признан, стать аудит государственной гражданской службы. Он обеспечит внутреннее равновесие организационных структур управления, баланс прав и ответственности перед населением и государством, достижение максимальной результативности структурами управления, при которой конечные социально-экономические результаты развития должны опережать увеличение численности управленческого персонала и затрат на его содержание.

Первая глава диссертационного исследования посвящена теоретико-методологическим основаниям исследования государственной гражданской службы как социальной организации и объекту аудита.

С позиции автора обосновывается важность исследования социологического содержания такого явления, как организация. В условиях социальных трансформаций в современной России соотношение социальных и экономических связей между членами организаций играет решающую роль при диагностике и оценке организаций. Автор обращается к аргументам зарубежных и отечественных исследователей критического подхода к анализу бюрократических организаций, на смену которым объективно должны прийти «автономные структуры». Возникновение организаций такого типа связано с процессом, в котором государство постепенно берет на себя социальные и экономические задачи, прежде выполнявшиеся частной сферой.

Диссертантом обосновывается необходимость комплексной оценки эффективности государственной гражданской службы как социальной организации, поскольку эффективность деятельности определяет потенциал устойчивости.

Изменения в системе государственного управления обусловили необходимость радикальных преобразований в организации и методике контроля. Контрольная деятельность, решающая задачи консолидации и упорядочения общественных сил, сама становится особой системой социальных отношений. В связи с этими предпосылками анализируются этапы развития института аудиторского контроля, формирование организационного аудита, который рассматривается с позиции концепции общественной подотчетности, в рамках которой государственная гражданская служба как социальная организация становится более «открытой», «прозрачной» для контрагентов административной деятельности. Проводя социологическую рентгеноскопию государственной гражданской службы как воспроизводство многоликих общественных и индивидуальных отношений, организационный аудит препятствует замкнутости государственной гражданской службы в самой себе, ее бюрократизации.

Диссертант обращается к реализации принципов системного исследования. Методологическая специфика системного подхода определяется ориентацией аудита на раскрытие целостности объекта контроля и обеспечивающих его механизмов, на выделение многообразных типов и связей органов управления и сведение их в единую теоретическую картину. При анализе функций органа управления внимание акцентируется на дисфункциях, которые снижают приспособление, адаптивность структур органов власти и управления к современным реалиям.

Концептуализация организационного аудита включает исследование принципов аудита. На основе анализа научной литературы рассматриваются базисные и специфические принципы, соотносящиеся как принципы различного уровня, как общее и особенное. Трансформация социально-экономической системы усиливает внимание исследователей, практиков, граждан к функционированию государственной гражданской службы в целях ее совершенствования. Элементы системы государственной гражданской службы выступают объектами аудита и являются основой для формирования отраслей аудита.

Введение

таких дефиниций, как отрасли, подотрасли, направления аудита, способствует формированию аудиторского поля услуг. Анализ показывает, что организационный аудит имеет тенденцию трансформации в разветвленную взаимосвязанную социальную структуру контрольной деятельности.

В диссертационном исследовании анализируются проблемы методологического обеспечения процесса аудиторской проверки. При этом подчеркивается взаимосвязь между уровнем разработки международных стандартов на управленческие технологии и результативности аудиторской проверки в целом. Рассматриваются тенденции разработки стандартов управления на основе анализа функционально-целевой модели государственной гражданской службы, регламента работы органа, инструктивных и методических материалов по выполнению социальных функций органов и их структурных подразделений, по формам и методам управленческого труда.

По мнению диссертанта, методология аудита обусловлена определением критериев эффективного функционирования социальной организации. Оценка надежности критериев предполагает, что используемые данные для количественного определения критериев оценки применяемых приемов являются верными. Аудитор должен использовать свои профессиональные качества, здравый смысл и внешние по отношению к объекту референции, что обусловливает социальную составляющую аудиторской проверки. Стандарт отчетности рассматривается как интерактивная система-диалог между аудитором и проверяемым объектом.

В диссертационном исследовании показано, что в процессе институционализации организационного аудита формируются критерии социальной эффективности управления, раскрывающие организацию и функционирование органов государственной службы. Автор рассматривает совокупность критериев специальной (общей) социальной эффективности, отражающих рациональность, организационного построения управляющих подсистем, обоснованность распределения в них функций, целесообразность используемых форм и методов деятельности. Важная роль в анализе и оценке управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности каждой структуры управления, каждого управленческого решения, действия, отношения. Оценка эффективности государственной гражданской службы имеет стратегический характер. Она сходна с инвестициями отдаленностью срока «окупаемости». С авторской позиции рассмотрены социологические критерии оценки социально-экономической эффективности органов власти и управления с учетом коэффициента потребностей граждан.

По мнению диссертанта, важным моментом на пути решения проблемы выработки демократических процедур, которые бы позволяли систематически, объективно и с сильными обратными связями измерять и оценивать эффективность управления, как в масштабе общества, так и в локальных пределах, является осмысление и преодоление стереотипа мышления. Оно провоцирует в масштабах общества воспроизводство оценочных процедур в угоду определенной политике. Автор акцентирует внимание на принципиальном пересмотре значимости отчетов управленческих структур и государственных служащих перед обществом и своими управляемыми объектами. При выработке соответствующей технологии и придании юридического статуса отчетам, целесообразно их использование как действенной формы оценки социальной эффективности управления.

В работе на основе организационного аудита проводится анализ кадровых процессов, определяются полномочия и ответственность субъектов и объектов кадровой деятельности, исходя из постулата о производности кадровой работы от общих принципов организации государственной службы. В работе отражены особенности процесса формирования новых функций государства. В настоящее время функции прямого управления сократились до минимума, их заменяют функции координации, регулирования, взаимодействия. Это обусловливает конечный критерий исполнения государственной и негосударственной должности: качество и количество товаров и услуг, обеспечивающих известный уровень жизнедеятельности, функционирования и развития общества. По мнению диссертанта, для оценки фактического вклада персонала государственной службы в достижение этих результатов целесообразно использовать в качестве критерия оценки результативности исполнения функций должности — социальную услугу.

Ввиду того, что аудиторский контроль еще не получил окончательного «зрелого» оформления в виде соответствующего института, общезначимой социальной задачей, по мнению диссертанта, является формирование и поддержание высокого уровня информированности относительно организационного состояния и процессов, происходящих в государственной гражданской службе.

Сфокусированы инновационные подходы к комплексной оценке состояния государственной гражданской службы как социальной организации.

Автор связывает социальную эффективность работы органов власти и управления с положением, при котором органы власти вынуждены реагировать на воздействие неодинаковых факторов окружающей среды, требующих подчас разнонаправленных откликов. «Перегрузка» государственной системы управления вызвана дифференциацией интересов в обществе, изменениями ориентации и ожиданий населения.

Адаптация критериев социальной эффективности при оценке государственной гражданской службы в условиях трансформации социально-экономических отношений представляется достаточно сложной в силу ряда причин. Для понимания работы учреждения необходимо иметь в большинстве случаев соответствующую компетенцию. Деятельность органов управления затрагивает интересы большинства людей, но в одних видах деятельность проявляется постоянно и явно, в других — незаметно для внешнего наблюдателя, так что об эффективности судить достаточно сложно. Традиции невмешательства в процесс управления препятствуют формированию обратной связи от общества к органам управления. Диссертант, опираясь на результаты эмпирического исследования, показывает причины, затрудняющие формирование положительного имиджа органов власти и управления в сознании социума.

Проведенное исследование является попыткой рассмотреть проблемы развития организационного аудита на концептуальном уровне, в широком социальном контексте, с позиций совершенствования всей системы социального контроля. Дальнейшее развитие концептуальной основы аудиторского контроля необходимо направить на разработку социальных технологий осуществления организационного и организационно-кадрового аудита на основе предлагаемых нами принципов: функционального многообразия, специфичности, адаптивности, независимости. Реализация данных технологий поднимет эффективность государственной гражданской службы на новый качественный уровень.