Становление социальных форм местного самоуправления в переходный период

Актуальность темы

исследования. Современная российская действительность обусловила процесс формирования многообразия жизненных укладов и форм собственности, автономизации жизни и сознания личности. В условиях перехода на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает исследование социальных форм местного самоуправления.

Одной из основных целей местного самоуправления является объединение населения и превращение его в единую целеполагающую общность. Жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность. В истории известно много видов организации совместной деятельности людей, которые приобрели в итоге конкретные формы социальных отношений. Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами.

Человечество давно уже осознало преимущество организаций и стало создавать их для решения своих проблем, закрепляя старые и новые социальные институты нормативно-правовыми актами, регламентирующими их деятельность. Социальные институты, в свою очередь, должны опираться на социальное пространство, структурированное взаимной ответственностью властей и населения.

Немаловажным является и то, какой уровень участия в жизни местного сообщества человеку кажется оптимальным — уровень государства, политических партий, местного самоуправления или других общественных объединений. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль: оно, являясь нижним уровнем управления, рассматривается как важный признак демократического государства, поскольку одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в его современной трактовке.

Очень удачно, по мнению автора, отразил сущность местного самоуправления С. Митрохин. Местное самоуправление представляет собой «разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения, территории и численности населения) сообществах с целью оказания населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населениемминимально отчуждена от населениязависима от бюрократической иерархии государствамаксимально ответственна перед населениемиспользует его инициативу в качестве управленческого ресурса» (120, С.43). Рассматривая самоуправление в таком русле, можно говорить о том, что муниципальная система включает в себя два управленческих уровня: местные органы власти (административный уровень) и территориальное самоуправление (общественный уровень).

Местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного управления. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития только в центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности.

С другой стороны, местное самоуправление необходимо как одна из социальных форм осуществления политических прав и свобод гражданина. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, «право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к. демократическим принципам» и «непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне» (3, С.57).

Органы местного самоуправления являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом. Без поддержки населения и территориально-общественных организаций муниципальная власть лишь дублирует власть региональную (государственную). Легитимность этого местного управления будет соблюдена лишь при участии местного сообщества в делах органов местной власти, решая совместные проблемы для повышения собственного благосостояния. Соединение государственных и собственных полномочий при взаимодействии с самым низовым уровнем социального управления обществом — территориально-общественным — позволит муниципальным образованиям являться социально признанным институтом власти и управления. С этой точки зрения, местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Оно воспитывает чувство ответственности и гражданственности. Через территориальное общественное самоуправление и его социальные формы, которые являются для населения понятными, доступными и управляемыми, граждане приобщаются к демократическим ценностям и идеалам, становятся ответственными за свою судьбу и за жизнь общества соответствующей территории, города.

Миссия муниципальной власти направлена на удовлетворение потребностей населения, которое проживает внутри муниципального образования. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы власти имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем государство. Муниципальные образования, функционируя в разной социальной среде и неодинаковых обстоятельствах, ведут поиск своих собственных путей решения социальных проблем. И в процессе становления гражданского общества в России возникает необходимость в создании на муниципальном уровне социальных форм, призванных создать инструментарий для решения различных социальных и общественных проблем населения.

Данными обстоятельствами определяется высокая научная актуальность обстоятельного анализа системы местного самоуправления в контексте становления его социальных форм на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. В системе местного самоуправления в основном исследовались юридические аспекты. Федеральная нормативно-правовая база современного этапа местного самоуправления начала формироваться с 1990 года. Только после принятия Конституции 1993 года стали разрабатываться и приниматься правовые акты, регулирующие систему местного самоуправления, на региональном уровне. С 1995 года, когда был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в разработке нормативно-правовых документов стали принимать участие и сами муниципальные образования.

Юридической и организационной стороной функционирования системы местного самоуправления в разное время занимались и занимаются Г. В. Барабашев, Р. В. Бабун, В. П. Безобразов, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, А. И. Васильчиков, Л. А. Велихов, А. Г. Воронин, О. И. Генисаретский, А. Г. Гладышев, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, М. А. Краснов, O.E. Кутафин, Н. И. Лазаревский, С. Митрохин, А. Н. Писарев, О. Савранская, О. Сенатова, В. И. Фадеев, Г. А. Цветкова, Б. Н. Чичерин, К. Ф. Шеремет, А. Н. Широков, Е. С. Шугрина, Н. В. Щербакова. С. Н. Юркова и многие другие. Среди зарубежных авторов отметим Ж. Веделя, Д. Гарднера, Г. Еллинека, В. Острома, О. Оффердала, А. Токвиля и др. Трудно выделить конкретных авторов, которые рассматривали только юридическую или организационную специфику местного самоуправления, поскольку обычно вопросы муниципального управления, а также некоторые экономические аспекты, рассматриваются в контексте правовых норм.

Как показывает опыт становления местного самоуправления в России, социальные процессы и проблемы местного уровня власти и управления главным образом зависят от степени их финансовой автономии. Данным аспектом местного самоуправления занималось также достаточно большое количество ученых. К ним можно отнести Г. Алимурзаева, A.B. Ахмедуева, О. Богачеву, Л. А. Велихова, А. Г. Воронина, А. Г. Игудина, С. Исупову, В. Кокова, A.M. Лаврова, Ю. Любимцева, Н. Львова, Э. Э. Маркварта, В. Л. Тамбовцева, С. Трунова, A.B. Улюкаева, С. О. Хурсевича, А. Н. Широкова, С. Н. Юркову и многих других.

Особое внимание социальным аспектам местного самоуправления и вопросам взаимоотношений власти и гражданского общества уделяют такие авторы как Ф. М. Бородкин, А. Н. Данилов, Ю. А. Дмитриев, В. Л. Глазычев, З. Т. Голенкова, В. Н. Лексин, И. М. Модель, Б. С. Модель, И. И. Овчинников, Ж. Т. Тощенко, М. Н. Руткевич, А. Н. Швецов и др. Говоря о социологическом аспекте в освещении проблемы местного управления, следует отметить дефицит публикаций по данному направлению.

Также стоит подчеркнуть, что в контексте современных проблем, связанных с территориальной организацией системы местного самоуправления, вопросы современного отечественного территориального общественного самоуправления практически не рассматривались. Можно отметить лишь в той или иной степени проводимый анализ территориального самоуправления на примере зарубежных структур самоуправления. Общие подходы таких исследований отражены в работах Г. В. Барабашева, A.M. Волкова, Д. Гарднера, О. Зеевальда, Б. С. Крылова, В. Н. Моргачева, О. Оффердала, В. Острома, В. П. Серебренникова, И. С. Тимофеева, Э. Харлофа, А. И. Черкасова и некоторых других авторов.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является исследование институциональных форм, возникающих в сфере местного самоуправления. Достижение данной цели предусматривает постановку и решение следующих взаимосвязанных исследовательских задач:

— обобщение основных концептуальных форм организации социального управления на местном уровне;

— выведение исторических форм в развитии системы местного самоуправления в России;

— выявление тенденций формирования муниципальной собственности, являющейся организующим фактором социального развития муниципальной системы;

— изучение влияния бюджетного федерализма на становление системы социального управления и власти на местном уровне;

— анализ состояния и перспектив развития институтов территориально-общественного самоуправления в крупных городах.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают образующиеся на местном уровне социальные формы территориального общественного самоуправления.

Предметом исследования является механизм адаптации форм территориального общественного самоуправления к сложившейся социальной структуре современного российского общества.

Теоретические и методологические основы исследования. Диссертационное исследование осуществлялось на основе применения принципов системного подхода к исследованию механизмов функционирования территориальных общественных образований. При проведении экспертных опросов с руководителями данных образований автор использовал методику фокусированного интервью. Обработка результатов проводилась с применением программного продукта Microsoft Excel. В качестве специальных инструментов исследования были использованы приемы сравнения, методы статистических группировок, субъективных оценок, научного наблюдения.

Научная новизна работы. Научная новизна работы заключается в теоретическом обосновании особенностей и проблем становления социальных форм местного самоуправления на этапе социально-экономических реформ и в разработке оптимизационных принципов организации социального управления на территориальном уровне. Это реализуется в следующих научных результатах, полученных в ходе исследования:

1. Уточнено и теоретически обосновано автором содержание понятий «социальная форма», «социальное управление», «местное управление», «местное самоуправление», «местная власть" — с целью рационального объяснения введено в научный обиход понятие «муниципальной системы», определяющее состояние и процессы социального взаимодействия на местном уровне между действующими органами власти и местными сообществами в целях благоприятного целеполагающего развития муниципального образования.

2. Проведена полная оценка этапного развития теорий местного самоуправлениядан комплексный анализ моделей местного самоуправления и их организационных структур в контексте проблемы выбора оптимальной структуры самоуправляемой единицы.

3. Определены проблемные точки современного этапа восстановления местного самоуправления в России на основе проведенного исторического анализа развития отечественной системы местного самоуправления.

4. Выявлены механизмы формирования и распоряжения муниципальной собственностью, на основе которых разработаны предложения по эффективному использованию собственности на правах различных видов управления с целью гармонизации интересов местных органов власти и местного сообщества.

5. Показано влияние системы бюджетного федерализма на возможности властных и управленческих отношений муниципального образованияпредложены варианты оптимального бюджетного регулирования внутри регионов для обеспечения эффективного социального управления на местах.

6. Выявлены особенности и приоритеты в функционировании форм территориально-общественного самоуправления в городе Омске на примере комитетов территориального общественного самоуправления (КТОС) и семейно-территориальных комитетов (СТК) — сделаны прогнозные оценки в отношении перспектив развития социальных структур в сфере местного самоуправления.

Практическая значимость работы. Основное теоретическое значение проведенного исследования заключается в том, что в диссертации впервые в социологической литературе предпринята попытка системно-социологического анализа сущности, элементов содержания и региональных особенностей становления местного самоуправления в российской действительности на примере сложившихся конкретных форм территориального общественного самоуправления. Полученные в работе результаты способствуют углублению теоретических представлений о механизме социального управления в сфере местного самоуправления в России, взаимоотношениях органов власти и управления государственной и муниципальной систем с местным сообществом, роли и месте территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления на основе региональных материалов.

Проведенное исследование рассматривается в качестве одного из ведущих направлений в разработке концепции стратегического развития города Омска. Результаты экспертных опросов являются ключевым параметром данного документа. Автор предлагает использование обработанных результатов исследования в разработке и осуществлении муниципальных программ социального управления территориальными процессами, в особенности на уровне округов и микрорайонов.

Выводы и обобщения исследования, предложенные в работе подходы к изучению специфики местной социальной среды, результаты проведенных экспертных опросов с руководителями комитетов территориального общественного самоуправления и семейно-территориальных комитетов могут быть применены в преподавании курсов «Социология», «Социология управления», «Социальный менеджмент», «Муниципальный менеджмент», «Государственные и муниципальные финансы» в ВУЗах страны.

Апробация работы. Ряд теоретических и методологических положений диссертации отражены в публикациях автора, и докладывались соискателем на таких отечественных межвузовских научно-практических конференциях как: Третьи апрельские экономические чтения (г. Омск, ОмГПУ, 1998 г.) — Четвертые апрельские экономические чтения (г. Омск, ОмГПУ, 1999 г.) — международной — «Менеджмент в социальных структурах» (г. Омск, ОмГПУ, 1998 г.).

По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры менеджмента Омского государственного технического университета и была рекомендована к защите.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 202 наименований, приложения и выполнена общим объемом на 180 страницах.

Выводы:

В крупном городе становление системы территориального общественного самоуправления приобретает особый социальный смысл, поскольку у органов местной власти в этом случае содержится очень слабое представление о проблемах, возникающих на местах и задержки с выполнением стоящих перед ними текущих задач. Система территориального общественного самоуправления омского региона включает в себя комитеты территориального общественного самоуправления и семейно-территориальных комитеты.

Система комитетов территориального общественного самоуправления (КТОС) г. Омска включает в себя на январь 2000 года 69 комитетов, которые распределены по округам следующим образом: Кировский — 15 комитетов, Ленинский — 12, Октябрьский — 10, Советский — 16, Центральный — 16. Один КТОС охватывает приблизительно 10 000 — 15 000 человек. 1997 год стал переломным в развитии КТОСов в омском регионе, что объясняется принятием важнейших юридических документов, регулирующих данную сферу на федеральном и региональном уровнях.

В период развертывания деятельности комитетов территориального общественного самоуправления в качестве второй разновидности социальных форм стали создаваться семейно-территориальные комитеты (СТК), учрежденные решением администрации Омской области в 1996 году. На данный момент насчитывается порядка 963 ячейки семейно-территориальных комитетов. Одна ячейка семейно-территориального комитета охватывает, как правило, 1−3 многоэтажных дома, 40−50 частных домов.

Достаточно интересным вариантом социальных формирований является Совет семейно-территориального комитета «Наш дом — Нефтяник» — структура, вышедшая в свое время из областного подчинения и перешедшая в ведомство городской администрации. В систему СТК «Наш дом — Нефтяник» входит 23 структурные единицы, объединенные в рамки городского координационного совета, включающего в свой состав 24 человека (вместе с председателем Совета).

В октябре-ноябре 1999 года в городе Омске проведен экспертный опрос председателей территориального общественного самоуправления в рамках разработки стратегического плана развития города Омска. Опрос осуществлен на базе Центра исследований государственного и муниципального управления (руководитель — д. с. н., профессор Рой О.М.). Целью проводимого исследования явилась текущая оценка состояния территориального общественного самоуправления в городе, выявление приоритетов и проблем, стоящих перед его институтами, а также определение перспектив в его развитии на современном этапе.

Объектом исследования послужили социальные формы территориального общественного самоуправления — КТОСы и СТК. Генеральную совокупность опрошенных образовали руководители территориальных общественных образований: 68 КТОСов (на момент проведения анкетирования количество КТОСов составляло 68 единиц, поскольку последний КТОС «Заозерный-4» был создан 18 ноября 1999 года), 963 СТК и 23 ячейки СТК «Наш дом — Нефтяник». В выборочную совокупность включено 58 председателей КТОСов, 250 — СТК и 21 — СТК «Наш дом — Нефтяник». В процентном выражении это составило 85,3%, 25,9%. 91,3% соответственно, что отвечает принципу репрезентативности. Опросы проводились в форме фокусированного интервью, где особая роль отводилась выводам по субъективной оценке руководителями тех социальных процессов, которые протекают в территориальных образованиях.

Как показал анализ состояния и перспектив развития системы территориального общественного самоуправления, крайнюю необходимость в существовании подобных структур в данных условиях отмечают 96,6% представителей комитетов территориального общественного самоуправления и 72,9% представителей семейно-территориальных комитетов. В плане оказания помощи органами местной власти при создании организаций выявлено, что 94,9% руководителей КТОСов и 53% руководителей СТК получили такую помощь от властных структур. Причем ее характер имеет определенные различия между организациями: КТОСы оценивают помощь через предоставление помещений — 30,1%, разработку устава — 23,9%. СТК получили такую помощь главным образом в разработке концепции деятельности — 24% и интеллектуально-методическом плане — 22%. В тоже время 26% руководителей СТК вообще затруднились с ответом на этот вопрос.

Важнейшей проблемой в развитии территориальных образований является проблема взаимоотношений с властью, особенно с городской. Оценка действий городской администрации у обеих организаций существенно различается. Руководители КТОСов в своем большинстве (57,6%) оценивают ее действия на «удовлетворительно», а 16,9% оценивают ее действия достаточно высоко. Совершенно другая картина имеет место в среде семейно-территориальных комитетов: 74% оценивают деятельность городской администрации либо крайне низко (44%), либо достаточно низко (30%). При этом в определении положительного эффекта, достигнутого городской администрацией на современном этапе мнения обеих организаций совпадают: главным завоеванием считается архитектурное оформление города (около 1/3 по обеим группам) и организация торговли (от 25,7% до 28,2%).

Результаты оценки определяются тем, кто оказывает реальную помощь вновь созданным социальным образованиям: СТК в 70% случаев оказывает значительную помощь руководство области (30% - города), тогда как КТОСыв 100%> случаев получают такую помощь исключительно от города. Настораживает признание 23,5% руководителей семейно-территориальных комитетов об отсутствии каких-либо отношений с властью, тогда как абсолютное большинство руководителей КТОСов признают их либо деловыми (53%), либо партнерскими (46%). Ведущими формами взаимоотношений территориальных органов с властью у КТОСов являются координация деятельности (22,4%), проведение конференций (15,1%) и совместных мероприятий (15,1%>). У семейно-территориальных комитетов к ведущим формам относятся проведение совместных мероприятий (18,5%) и конференций (18,5%), а координация деятельности составляет 14,8%.

Заслуживает внимание невысокая оценка финансового участия власти в работе территориальных образований: у КТОСов она составляет 11,8%, а у СТКвсего 2,4%.

Другой стороной работы территориальных образований являются взаимоотношения с населением, придающие легитимность и значимость данным институтам. Оба типа организации придают взаимоотношениям с населением исключительно партнерский характер (70,3% у КТОСов, 60,7% у СТК). Регулярность встреч с населением в КТОСах существенно выше, чем в СТК (94,9% против 50,9%). Формы участия населения в работе этих организации характеризуются их руководителями в виде совместных мероприятий по решению конкретных вопросов.

Приоритетным видом городской деятельности на данном этапе структуры территориального общественного самоуправления выбрали благоустройство муниципального образования, выразив готовность принять в этом активное участие в рамках, например, общегородской программы «Двор-дом-подъезд». Здесь видно совпадение интересов городских властей и территориального самоуправления, поскольку главным направлением в своей деятельности многие комитеты территориального самоуправления также выбрали благоустройство собственного микрорайона.

По результатам исследований сделаны прогнозные оценки перспектив дальнейшего развития территориального общественного самоуправления в омском регионе. В целом, подчеркнуто, что в городе сложилась единая система органов территориального самоуправления, имеются объективные условия для свободного волеизъявления граждан. Следующим этапом жизненного цикла должна стать зрелость общественного самоуправления, чтобы считаться подлинным выразителем интересов местного населения, надежным звеном, которое связывает население с руководителями муниципального образования, помогает установлению взаимопонимания, поддержанию стабильной общественно-политической ситуации в городе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Становление истинно социального общества, общества гражданской ответственности началось тогда, когда прибавочный продукт превратил собственность из условий человеческого существования в условие человеческой свободы. Недооценка значимости происходящего в обществе социального процесса, ценностных ориентаций и установок разных социальных институтов чревато компрометацией реформ, мешает их широкой поддержки населения. В связи с этим все возрастающее значение приобретает совершенствование системы и структур территориального общественного самоуправления как второго (общественного) уровня власти и управления в муниципальном образовании.

Именно социальные реформы являются тем типом преобразования, в формировании которого органы местной власти призваны обрести максимальную самостоятельность. Соответственно законы и решения государства должны в этой связи содержать не только нормы ответственности местных властей по проведению социальных реформ, но и нормы, определяющие ресурсное обеспечение таких преобразований, обязательность учета местных интересов и возможностей. Таким образом, должно быть разрешено формирование самостоятельных предметов ведения и полномочий в социальной сфере на местном уровне как важное условие проведения социальных реформ.

Исходя из сегодняшних тенденций, органы местного самоуправления являются инструментом реализации в жизнь социально-политического курса федеральных властей. Власть органов местного самоуправления это форма реализации государственных полномочий на территориальном уровне. Особый статус муниципальных образований, то есть сочетание властных полномочий и права ведения хозяйственной деятельности, дает возможность органам местного самоуправления эффективно использовать местный потенциал и способствовать быстрому социально-экономическому развитию территории. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной, поскольку объект управления в данном случае максимально приближен к субъекту управления.

Дальнейшая реализация потенциала местного самоуправления во многом зависит от осознания своей объективной двойственной природы: публично-властного и территориально-корпоративного уровней. Ранее, в основе «советской» модели лежали отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории. Бюрократизация власти на практике сводила на нет инициативы населения. Привычка, умение объединяться для решения социальных проблем были вытравлены из общества почти полностью. Система держалась не на горизонтальных, а на вертикальных связях. Социальные же связи на местах оказались разорванными.

В настоящее время в стране восстанавливается совокупность социальных институтов, поскольку местное сообщество не может существовать просто как сумма отдельных граждандля этого нужны промежуточные звенья, объединения, прежде всего по принципу совместного проживания. Эффективное социальное управление на местном уровне предполагает умение правильно оценивать многообразие интересов местной власти и местного сообщества, находить меру соединения личных интересов с общими, определять степень их соподчинения, намечать пути преодоления возможного несовпадения между ними.

Местное самоуправление отличается от государственного управления своим адресным и конкретным характером. Но адресность и конкретность это и есть параметры, которые определяют качество социальных услуг населению. Местное самоуправление в больше степени восприимчиво к интересам и инициативам местного сообщества и территориально-общественным образованиям, поэтому и более мобильно в вопросе передачи им своих отдельных полномочий. Понимание органами местного самоуправления задачи формирования активного местного сообщества есть проявление реалистического взгляда на процесс социального переустройства общества.

Делая вывод, следует причислить территориальное общественное самоуправление к тем ресурсам, на которые нужно сделать ставку, решая проблемы создания новых механизмов интеграции и социального развития страны. Особая ценность этого ресурса заключается в том, что он является чрезвычайно динамичным и обладает тенденцией к саморазвитию. Для поддержания ускоренного развития этого института необходимо принять федеральный закон о территориальном общественном самоуправлении, что позволит создать дееспособный механизм взаимодействия органов территориального общественного самоуправления, определить их компетенцию. Наличие этого закона обеспечит возможность на уровне регионов создать соответствующие законодательные акты, что в конечном итоге позволит избежать на практике дублирования функций, а также смешения понятий: органы местного самоуправления и органы территориального самоуправления.

Реализация прав граждан и их образований по месту жительства регламентировать значительную часть дел этих образований и управлять ими ставит также вопрос о необходимости научно обоснованных подходов к процессу организации и деятельности территориального общественного самоуправления и информационно-методическом обеспечении этих процессов. Таким образом, участие граждан в территориальном общественном самоуправлении должно сменить безразличие, потребительское отношение и роль жалобщика на активную жизненную позицию.