В современных условиях происходит реформирование отношений государства с различными социально-экономическими системами. Агропромышленный комплекс (АПК) является системой, нуждающейся в значительных изменениях в рамках данного реформирования. Одним из направлений воздействия на систему является введение программно-целевого управления государственными расходами и оценка их эффективности.
Методом государственного управления расходами на социально-экономическую систему АПК сегодня является метод сметного финансирования, предполагающий осуществление государственной поддержки системы не ниже отчетного периода за истекший год, без учета эффективности произведенных в нем расходов. Данный метод, в отличие от программно-целевого, предусматривающего переход к выделению государственных расходов на строго обозначенные цели, не позволяет осуществлять адекватный контроль над расходованием государственных средств. В этой связи актуализируется проблема перехода к современным прогрессивным методам управления государственными финансами, прежде всего программно-целевым, для которого оценка эффективности государственных расходов является основным составляющим звеном его методики.
Практика программно-целевого управления государственными расходами и расчета оценки их эффективности существует в развитых странах уже несколько десятилетий. Хотя в нашей стране данное положение не ново, но в современной ситуации требует дальнейших значительных научных разработок.
В связи с этим, большой научный интерес представляет составление методики управления государственными расходами, осуществляемыми на социально-экономическую систему АПК с использованием метода программно-целевого управления и введение индикативной оценки эффективности данных расходов.
Целью исследования является разработка научно-обоснованного подхода к совершенствованию управления государственными расходами регионального уровня с помощью индикативной оценки их эффективности в социально-экономической системе АПК.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования: обобщить отечественный и зарубежный опыт государственного управления в социально-экономической системе АПКклассифицировать показатели и методики, используемые для оценки эффективности управления социально-экономической системой АПКизучить количественные методы оценки эффективности государственных расходов в управлении системой АПКразработать систему показателей для индикативной оценки эффективности управления госрасходами в социально-экономической системе АПКоценить эффективность использования государственных средств Архангельской области, выделяемых в процессе управления социально-экономической системой АПК на территориальном уровне, с помощью разработанных автором индикаторов.
Объектом исследования является социально-экономическая система агропромышленного комплекса.
Предметом исследования являются управленческие решения, возникающие в процессе воздействия на подсистемы (производственно-технологическую, социальную, профессионально-кадровую, научно-техническую) системы АПК для ее бесперебойного функционирования и устойчивого развития на территориальном уровне.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные проблемам управления социально-экономической системой АПК с помощью государственных расходов и оценки их эффективности.
Использованные методы включают приемы системного анализа, статистического и сравнительного анализа. Задействованы табличные и графические способы визуализации аналитических данных.
Информационную основу исследования составили законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации и Администрации Архангельской области, статистические данные Федеральной службы государственной статистики России, Минсельхоза РФ и Архангельскоблстатапрограммные и прогнозные разработки федеральных и региональных органов власти, отчеты Департамента АПК Архангельской областиспециальная литература и собственные разработки автора. Использованы материалы научных конференций публикации в ведущих научных изданиях.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы управления государственными расходами на агропромышленный комплекс нашли отражение в научных трудах A.M. Бабашникова, Н. Г. Барышникова, Г. В. Беспахотного, Н. А. Борхунова, И. Н. Буздалова, В. А. Добрынина, А. П. Зинченко, М. А. Коробейникова, А. И. Костяева, Э. Н. Крылатых, В. В. Кузнецова, В. В. Милосердова, А. С. Миндрина, В. И. Назаренко, Е. О. Никифоровой, Г. Н. Никоновой, Г. А. Папцова, П. М. Першукевича, А. В. Петрикова, Н. П. Радугина, Е. В. Самохваловой А.Ф. Серкова, Е. В. Серовой, И. Г. Ушачева, И. Ф. Хицкова, А. А. Черняева, Д. Б. Эпштейна и др. По проблемам государственного регулирования агропромышленного производства защищены кандидатские и докторские диссертации М. А. Сиротиной, А. Н. Рассказовым, О. Г. Буряк, JI.A. Кошолкиной, Т. М. Эльдиевой, Ю. И. Рыбаковым, И. В. Кондратьевой, О. Н. Самойловой, Т. Н. Мишустиной, С. А. Шелковниковым, И. Ю. Поповой, Д. Л. Бикташевой и др.
Однако взгляды исследователей на масштабы и способы государственного управления в агропромышленном комплексе расходятся, а вопросы оценки эффективности управления государственными расходами на социально-экономическую систему агропромышленного комплекса в условиях северных территорий России практически не изучены, что и обусловило выбор темы исследования.
Основные научные и практические результаты, полученные соискателем лично:
1. Исследованы методики оценки эффективности государственной поддержки в социально-экономической системе АПК.
2. Разработана методика оценки эффективности государственной поддержки регионального уровня в социально-экономической системе АПК с помощью индикаторов.
3. Произведен расчет оценки эффективности государственной региональной поддержки социально-экономической системы АПК Архангельской области с помощью системы индикаторов.
Научная новизна результатов исследования. Решение поставленных в исследовании задач нашло отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту и содержащих элементы научной новизны:
1. Теоретически обоснована необходимость управления АПК с применением методологии системного подхода, поскольку этот комплекс представляет собой сложную социально-экономическую систему, включающую совокупность объектов, субъектов и процессов, взаимодействующих и взаимосвязанных между собой в рамках отдельных подсистем агрокомплекса, где, с помощью сферы производства, создаются востребованные социальные и экономические товары и услуги.
Агропромышленный комплекс является самостоятельной социально-экономической системой и структурным звеном социально-экономической системы государства. Общественная среда с определенными характеристиками (культурным наследием, экологической ситуацией, производственно-технологическими ресурсами, социальными отношениями, политической системой, качественным уровнем рабочих кадров и т. д.) представляет собой внешнюю среду социально-экономической системы.
Система постоянно взаимодействует с внешней средой в двух направлениях: от внешней среды к системе и от системы к внешней среде.
Выборка внешних элементов входа в систему определяется общими г^елями управления, к которым относят: удовлетворение населения продукцией сельского хозяйства, обеспечение продовольственной безопасности государства, улучшение условий жизни и труда населения сельскохозтерриторий и т. д.
На мезоуровне деятельность данной системы определена такими целями, как: производство высококачественных продуктов питания, доведение их до потребителя с минимальными потерями и обеспечение сельскохозяйственным сырьем регионального производства.
Выход из социально-экономической системы представляет собой итоги деятельности производственных отношений в части удовлетворения потребностей общества в рамках определенных целей при входе в систему.
Элементами выхода из системы являются воспроизводственные и развитые системой производственные отношения, а также материально-вещественные потоки предметов потребления, предметы, предназначенные для накопления и возмещения, товары для экспорта и отходы производства являются одновременно элементами внешней среды.
Сложная структура, имеющая три взаимосвязанных составляющих (теоретическое построение объектов, субъектов, управляющих объектами и сложный механизм формирования и использования отношений, существующий в данной системе), представляет собой внутреннюю среду системы агропромышленного комплекса.
Атрибутом диалектически понятой системы является взаимодействие этих составляющих и получение определенных результатов, являющихся элементами выхода из системы. Внутреннюю среду системы АПК можно разделить на определенные подсистемы (производственно-техническую, социальную, коммуникативную, • профессионально-кадровую, нормативно-правовую и институциональную), которые в свою очередь делятся на элементы.
В рыночной экономике система агропромышленного комплекса в силу своей специфики (зависимость от природных факторов, невозможность немедленной перестройки производственных процессов, низкой эластичности цен и спроса и т. д.) не позволяет ей на равных участвовать в конкуренции с другими экономическими системами при недостаточно высоком уровне государственного регулирования процессов, происходящих в хозяйственном комплексе страны.
2. Определены взаимоотношения государственной экономической политики с социально-экономической системой АПК, позволяющие повысить эффективность управления этой системой на основе оптимизации государственных расходов, что заключается в следующем:
— государственная экономическая политика состоит из нескольких составляющих (финансовой, промышленной, аграрной, международной), управление которыми происходит с помощью определенных экономических инструментов;
— методом управления государственными расходами является процесс целенаправленного воздействия с помощью специально определенных приемов на отношения в сфере расходов, производимых государством на отдельные социально-экономические системы, а также реализация функций субъектов власти в рамках расходных полномочий государства;
— для достижения поставленных целей государственной аграрной политики и оптимизации управления выделяемых государственных средств, применяется метод программно-целевого управления расходами, который позволяет оценивать их эффективность на всех стадиях управления;
— инструментом программно-целевого метода управления государственными расходами является оценка их эффективности, показывающая направления рационального или нерационального использования государственных средств;
— в случае неэффективного использования средств существует возможность введения корректировок в итоговые и последующие целевые показатели управления социально-экономической системой в рамках задач, поставленных государственной экономической политикой.
3. Разработана классификация показателей оценки эффективности АПК и его государственной поддержки, существующие в современной научной литературе. Основными признаками классификации являются показатели экономической, социальной, экологической эффективности. К показателям экономической эффективности относят: производительность труда, прибыль, рентабельность в отрасли, эффективность сельскохозяйственного производства, использование земельных ресурсов, доля прироста валовой продукции в отрасли в приросте валового регионального продукта, чистый доход отрасли, доход от предпринимательской деятельности, эффективность отрасли к затратам живого и овеществленного труда. К показателям социальной эффективности автором были отнесены: доля занятых в отрасли к числу занятых в регионе, темпы роста заработной платы в сельском хозяйстве, отношение темпов роста заработной платы в отрасли к темпам роста заработной платы в регионе и т. д. К экологическим показателям была отнесена доля улучшенных земель в результате деятельности отрасли к общему числу земель региона. К показателям эффективности государственной поддержки были отнесены: номинальный и эффективный коэффициенты защиты производителей, номинальная и эффективная нормы защиты, эффективный коэффициент субсидирования и эквивалент субсидий, агрегированная мера поддержки, совокупный абсолютный показатель эффективности отрасли и эффективность использования бюджетных средств.
Доказано, что данные показатели, практикуемые в современных исследованиях результативности деятельности АПК:
— не учитывают целостность АПК, как социально-экономической системы;
— не позволяют оценивать эффективность управления на макро-, мезои микроуровне;
— не привязаны к определенному методу управления государственными расходами, выделяемыми на развитие системы. В связи с этим данная система показателей нуждается в серьезном уточнении и введении новых методических разработок.
4. Предложена методика управления социально-экономической системой АПК на основе расчета индикативной оценки эффективности государственных расходов. Методика предлагает:
— классификацию показателей эффективности государственных расходов по экономическому, социальному, экологическому и научному направлениямотнесение^ следующих измерителей к экономическим показателям: выхо^ сельскохозяйственной продукции,, темпы роста производства (общие, животноводства, растениеводства), развитие системы страхования, агрорынков, технического оснащения, рентабельность в социально-экономической системе АПКк социальным показателям: увеличение заработной платы занятых, создание дополнительного количества рабочих мест, предоставление социальных гарантий молодым специалистам, улучшение жилищных условий в социально-экономической' системе АПКк экологическим, показателям: эффективность противоэпизоотических мероприятий, повышение плодородия: почв, эффективность мероприятий в области воспроизводства водных биологических ресурсов в системек научным показателям: эффективность научного потенциала в системе АПКрасчет планового и фактического роста показателей определенного направления развития системы в год к росту государственных расходов, запланированных и выделенных по этому направлениюрасчет индикатора' эффективности соотношение рассчитанных плановых и фактических показателей роста между собой-, сравнение их значения с индикатором равным 1- выявление направлений расходования государственных средств, по которым" управление социально-экономической системы АПК проводилось эффективно (значение индикатора > 1) или не: эффективно (значение-индикатора < 1) —, введение корректировок в целевые итоговые и последующие показатели управления системой. .
5. На основе, приведенной автором методики индикативной оценки государственных расходов в управлении социально-экономической системы АПК: рассчитана эффективность государственной поддержки в социально- -экономической системе АПК Архангельской областивыявлены направления расходования средств, по которым управление системой АПК Архангельской области в 2008 году было не эффективно (расходование государственных средств на продукцию растениеводства, животноводства, развитию агропродовольственных рынков, на создание дополнительного количества рабочих мест, проведение противоэпизоотических мероприятий, повышение плодородия почв);
— определены направления, по которым государственные средства в 2008 году не выделялись (предоставление социальных гарантий молодым специалистам, улучшение жилищных условий работников, развитие системы страхования);
— выявленные неэффективные показатели расходования государственных средств дают возможность вводить корректировки последующих и итоговых целевых показателей управления социально-экономической системой Архангельской области до 2011 года.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно дополняет теорию управления социально-экономическими системами, расширяет методологический аппарат, вносит определенный вклад в разработку методов управления социально-экономической системой АПК.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Региональная экономика и управление», «Государственное регулирование национальной экономики» и других.
Апробация результатов исследования осуществлялась в научных докладах и выступлениях на научно-практических конференциях: «Человек в информационном обществе» (Архангельск, Институт управления, 2001), «Роль высшего образования в развитии малого и среднего бизнеса» (Архангельск, Институт управления, 2003), «Человек в системе государственно-правовых и экономических отношений в начале XXI века: инновационный аспект» (Архангельск, Институт управления, 2004), «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск, Петрозаводский государственный университет, 2007). Идеи диссертационного исследования прошли региональный этап Общероссийского Конвента «Лучшая инновационная идея» в рамках присуждения «Зворыкинской премии» (2009 г.).
Структура и объем диссертации
обусловлена целью и задачами исследования, содержит 3 главы, включающие 8 подглав, заключение, библиографический список, приложения.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определены объект, предмет, цель и задачи исследования.
В первой главе «Теоретико-методологические основы управления АПК региона как территориальной социально-экономической системой» раскрыта структура агропромышленного комплекса как социально-экономической системы, показано значение государственной экономической политики в управлении системой АПК, обоснована структура управления государственными расходами в АПК.
Во второй главе «Эффективность государственной поддержки АПК в.
РФ" раскрыты методы государственной поддержки АПК в зарубежных странах, приведен опыт применения программно-целевого управления государственными расходами на систему АПК в ведущих странах, проанализированы правовые основы и региональные программы РФ, с точки зрения возможности проведения программно-целевого управления государственными расходами в нашем государстве.
В третьей главе «Оценка эффективности управления государственными расходами в социально-экономической системе агропромышленного комплекса на территориальном уровне» классифицированы показатели оценки эффективности государственного управления системой АПК в современной научной литературе, выявлены недостатки применения данных показателей.
В заключении изложены основные выводы и предложения, вытекающие из диссертационного исследования.
I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ АПК РЕГИОНА КАК ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМОЙ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Всовременной экономической литературе рассматриваются разнообразные мнения о сущности понятия «система». Анализ теоретических: воззрений позволил автору определить понятие социально-экономической системы как—, совокупность ресурсов’и экономических субъектов, взаимодействующих и взаимосвязанных между собой в сфере производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг, востребованных во внешней среде. В работе автор? определил входы в данную систему, которыми" являются: кадровый потенциал, материально-вещественные потоки природных и производственных ресурсов и выходы из системы, к которым можно отнести воспроизводственные и развитые: системой^ производственные отношенияматериально-вещественные предметыпотребления, возмещения, накопления, экспорта и отходы производства.
Подобной социально-экономической системой являетсяагропромышленный комплекс, представляющий собой взаимосвязь отдельных подсистем, к которым автор отнес производственно-технологическую^ нормативно-правовую, социальную, научно-техническую, профессионально-кадровую, коммуникативную и институциональную.
Система агропромышленного комплекса действует на различных уровнях: государственного устройства, и в рамках данного исследования она рассматривается на региональном (мезо-) уровне на примере Архангельской области.. ¦
Социально-экономическая система АПК в силу своей специфики не может самостоятельно развиваться по. рыночным законам и быть конкурентной по отношению к другим системам. Для этого ей необходима государственная поддержка, проводимая с помощью аграрной и экономической политики государства на современном этапе. Автор работы рассмотрел мнения различных ученых по понятию экономическая политика, определил модель ее построения и взаимодействия, привел классификации, приведенные в трудах ученых-экономистов. Основной структурной составляющей данного понятия является государственная финансовая политика, воздействующая на систему агрокомплекса с помощью различных экономических инструментов. К одному из основных инструментов можно отнести оптимизацию государственных расходов, направляемых на поддержку этой системы. В работе автор детально исследует данное понятие, дает иххарактеристику, классификацию, структуру управления по функциональным элементам (планированию, прогнозированию, реализации и контролю), а также методы управления, применяемые как в нашем государстве, так и за рубежом. Критерием оценки эффективности управления государственными расходами в системах (в системе АПК) можно выразить как-отношение результатов, достигнутых при использовании государственной поддержки к объёму государственных средств, выделенных на развитие этой системы. Причем, повышение эффективности может осуществляться из-за экономии в расходах или при проведении политики увеличения результативности в расходах.
Обобщение зарубежного опыта показало, что государственная, поддержка, системы агропромышленного комплекса в, развитых странах проводится по нескольким направлениям и может осуществляться* как с помощью прямых, так и с помощью косвенных методов воздействия. К прямым методам относят: регулирование различных видов цен, крупные государственные заказы, программы платежей натурой, косвенные методы включают финансирование других систем, но результаты, получаемые* в них, оказывают серьёзное влияние на систему АПК. Оценкой эффективности государственных расходов в. различных системах занимаются многие страны на протяжении нескольких десятилетий. Наибольших результатов в этом достигли: Соединенные Штаты Америки, Новая Зеландия, Австралия и другие развитые страны. В некоторых государствах введение методов* управления расходами государственной поддержки в социально-экономических системах вводилось в несколько этапов.
В Российской Федерации проблемой оценки эффективности государственных расходов в системах занимались многие ученые, мнения которых изучил автор в данной работе. Основной идеей данной оценки является увязка государственных расходов с получаемыми в результате данного финансирования значимыми результатами. Анализируя современную ситуацию.
•. 143 с: точки зрения применения бюджетного законодательства, существующего в РФ и отдельных ее регионах, можно сделать выводы о том, что правовая поддержка науровне Бюджетного кодекса РФ"и федеральных законов не дают должного законодательного обеспечения проведения оценки государственных расходов-, направляемых в социально-экономическую систему. На уровне субъектов, можно сделать выводы о том, что? данной работой занимаются не: все регионы, не: существует единой методики оценки, эффективности господдержки системметодикис расчетом показателей-индикаторов вводят их несистемно, социально-экономические системы рассматриваются: недостаточно-, без: выделенияотдельных подсистем и т. д. Из этого следует, что разработка: методики оценки эффективности в отдельных социально-экономических: системахтребуют значительных научных разработок, как. на уровне государстватак и на уровне территорий: .
В процессе создания методики оценки эффективности государственных: расходов" территориального уровня в системе АПК, автор сначала проанализировал: показатели оценки эффективностиуправленияв агрокомплексе, предложенные другимиавторами и сделал выводы* отомчто они не дают возможность раскрыть комплексную оценку эффективности АПК как социально-экономическойг системы, поскольку нераскрыты методики расчета показателей по веем подсистемам АПК.
Методики оценки эффективности государственных расходова в АПК, уже существующие в научной литературе, также имеют значительные недостатки, поскольку учитывают ее только на. макроуровне и не имеют привязки к понятию социально-экономическая система АПК.
Предложенная автором методика, оценки эффективности государственных расходов с помощью индикаторов. являетсяхорошей системой: мониторинга на всех стадиях управления системой-агропромышленного комплекса, и позволяет выявлять, направления, по которым, эффективность данной поддержки была не достаточна. Расчет индикаторов по данной методике может применяться на: различных уровнях системы АПК, оценивать государственные расходы по всем подсистемам АПК, привязана к существующим социально-экономическим программам развития АПК и сравнительно легка в расчетах, что позволяет вводить новые индикаторы, в зависимости от дальнейших направлений государственного финансирования.
Расчет индикаторов эффективности государственной поддержки уровня в социально-экономической системе агропромышленного комплекса Архангельской области показал, что в 2008 году государственные расходы использовались неэффективно по 8 направлениям, что привело к невыполнению целевых показателей, установленных в социально-экономической программе развития АПК территории. По четырем направлениям индикативные показатели рассчитать не удалось, так как государственное финансирование на территориальном уровне по ним не проводилось. Это приводит к отставанию целевых показателей развития системы АПК области, данная ситуация требует детального анализа и корректировок этих показателей. Управление общими государственными расходами в системе АПК этого региона была эффективна, и эффективность выхода сельскохозяйственной продукции в расчете на 1 рубль государственных территориальных расходов была значительна. После апробации методики расчетов в Архангельской областиее можно применять в других регионах.
