Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг

Теория и практика свидетельствуют о том, что в условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной антимонопольной политики в системе факторов экономического роста1.

Как указывает Князева И. В., одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства2.

В настоящее время глобализация мировой экономики, интеграция России в глобальное информационное сообщество и предстоящее вступление в ВТО требуют дальнейшего развития норм конкурентного права и корректировки конкурентной политики.

В условиях, когда государственные границы «размыты» и декларируется свобода экономического пространства, правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг принимают особую значимость.

1 Локота О. В. Защита конкуренции на финансовых рынках Южного Федерального округа: проблемы и перспективы // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика: Материалы международной научно-практической конференции 26−30 апреля 2005 года / Под ред. Н. И. Лыгиной. — Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. С. 77−78.

2 Князева И. В. Повышение благосостояния потребителей и сохранение конкуренции на рынке — стратегическая задача антимонопольной политики // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика: Материалы международной научно-практической конференции 26−30 апреля 2005 года / Под ред. Н. И. Лыгиной. — Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. С. 39.

Уже сейчас процессы, происходящие в мире, не могут не влиять на изменения, происходящие на рынках в сфере оказания финансовых услуг Российской Федерации. Возникает необходимость систематического отслеживания со стороны государственных органов интеграционных процессов, возникающих в результате слияния и приобретения компаний.

Сейчас в России сформировались следующие основные компоненты финансовых рынков: рынок банковских услуг, основными компонентами которого являются рынок кредитных ресурсов и рынок депозитных (или потенциально депозитных) ресурсоврынок ценных бумаг, который включает такие структурные компоненты, как рынок государственных ценных бумаг, рынок негосударственных (корпоративных) ценных бумаг и рынок муниципальных ценных бумаг (под последним понимаются как собственно муниципальные займы, так и займы, осуществляемые субъектами РФ) — страховой рынок (сегментами страхового рынка являются личное страхование, страхование имущества, страхование ответственности и др.) — в ряде регионов сформированы инвестиционные институты небанковского характера (негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды и др.).

Развитию рынка ипотечного кредитования, безусловно, способствовало Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2005 год, в котором говорится о том, что обеспечение граждан доступным жильем является приоритетным национальным проектом3.

На рынке страховых услуг происходит процесс расширения видов деятельности. Например, сравнительно недавно возник такой сегмент страхового рынка, как осуществление страхования гражданской ответственности владель.

3 РГ. — 2005. — 26 апр. — № 86. цев транспортных средств. Его возникновению способствовало принятие Федерального закона от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"4.

Еще одной современной тенденцией развития рынка финансовых услуг в России является интеграция банковской и страховой деятельности. Страховые компании все чаще привлекают кредитные организации в качестве партнеров.

Активно развивается рынок инноваций, в частности дистанционных финансовых услуг с использованием новых технологий привлечения и обслуживания клиентов. Компании предлагают на отечественном рынке системы удаленного банковского обслуживания, электронные платежные инструменты, технологии мобильных платежей и банкинга, решения по организации финансового самообслуживания и другие подобные технологии.

В соответствии со стратегией развития финансового рынка Российской Федерации главными направлениями государственной политики по развитию финансового рынка в 2006;2008 годах в среднесрочной перспективе являются: создание необходимых предпосылок для формирования конкурентоспособных институтов финансового рынкаснижение регулятивных барьеров для обеспечения выхода российских компаний на рынок капитала и создание правовых основ формирования новых инструментов финансового рынкареформа системы регулирования на финансовом рынке.

Новые рынки, так же как и рынки, существующие достаточно давно, должны регулироваться. Особенность новых рынков заключается в том, что, как правило, на этапе становления наиболее часто допускается нарушение действующего законодательства, в том числе и антимонопольного, с целью захвата определенной части рынка.

При этом необходимо помнить о том, что, как подчеркивает В. В. Путин:

4 РГ. — 2002. — 7 мая. — № 80.

Эффективность государства определяется не столько объемом контролируемой собственности, сколько действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения общественных интересов в стране"5.

Правильная правовая организация антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг позволит не допустить ограничения конкуренции и обеспечить защиту интересов Российской Федерации, финансовых организаций и конечных потребителей финансовых услуг.

Исследование компетенции и полномочий антимонопольных органов позволяет выявить проблемы, возникающие в деятельности антимонопольных органов по своевременному принятию мер административного реагирования, определить пути их решения.

Все вышеизложенное предопределяет актуальность выбранной нами темы исследования.

Состояние научной разработанности темы. Антимонопольная деятельность государства является относительно новым механизмом государственного регулирования в Российской Федерации. До начала реформ 90-х годов XX века в условиях плановой экономики конкуренция как таковая в нашей стране отсутствовала, следовательно, не было и необходимости в осуществлении специальных антимонопольных мер. Первые научные труды, посвященные данной тематике, появились в середине 90-х годов. С этого момента и по настоящее время вопросы антимонопольного регулирования изучались различными учеными, среди которых Авдашева С. Б., Гуревич Г. С., Даурова Т. Г., Еременко В. И., Клейн Н. И., Князева И. В., Ларионова В. А., Локота О. В., Нелю-бов В.М., Стародубровская И., Ткачев А. А. и др.

Вопросы административного принуждения и административной ответственности, в частности, находились в центре внимания многих ученых. В пер

5 Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 года // РГ. — 2001. — 4 апр. вую очередь здесь необходимо отметить труды таких исследователей, как Алехин А. П., Алексеев С. С., Атаманчук Г. В., Бахрах Д. Н., Бачило И. Л., Братанов-ский С. Н, Веремеенко И. И., Галаган И. А., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М., Конин Н. М., Лазарев Б. М., Лейст О. Э., Липатов Э. Г., Попов Л. Л., Манохин В. М., Милынин Ю. Н., Симонян Л. А., Студеникина М. С., Фарукшин М. Х., Хаманева Н. Ю. и др.

Вместе с тем, насколько известно, избранная нами тема в административно-правовом аспекте отдельно в научной литературе не рассматривалась.

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются разработка теоретической концепции правовых основ организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства. Постановка целей определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы: определение понятия деятельности хозяйствующих субъектов, запрещенной конкурентным законодательствомизучение системы антимонопольных органов Российской Федерацииопределение понятия финансовых рынков и финансовых услуг с учетом изменений законодательстварассмотрение компетенции антимонопольных органов по пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в сфере оказания финансовых услугизучение мер административного принуждения, применяемых к нарушителям антимонопольного законодательства на рынках в сфере оказания финансовых услуг.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе организации антимонопольной деятельности государства на рынках в сфере оказания финансовых услуг.

Предметом исследования являются властные полномочия антимонопольных органов государственной власти на рынках в сфере оказания финансовых услуг.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнона-учные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, синтеза и анализа. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, федеральные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составили решения Европейского суда по правам человека, постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда РФ, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.

Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематикекомплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задачприменением различных методов научного познания, адекватных задачам исследованияанализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.

Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере государственного антимонопольного регулирования на финансовых рынках, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование.

Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов правовых основ организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг. В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения системы властных полномочий антимонопольных органов государственной власти на рынках в сфере оказания финансовых услуг, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. В работе обосновывается необходимость систематического проведения оперативного анализа состояния и тенденций развития международных и европейских рынков в сфере оказания финансовых услугоценки причин и барьеров при реализации антимонопольной политики государстваанализа опыта деятельности международных организаций и зарубежных антимонопольных органов (преимуществ и недостатков в их работе). Представляется необходимым закрепить указанную обязанность в правоустанавливающих документах Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС России).

2. Автором также предлагается на законодательном уровне обеспечить силовой поддержкой деятельность антимонопольных органов. Это обусловливается тем, что антимонопольным органам противостоят зачастую крупные, материально, финансово и технически обеспеченные компании, которые обладают реальной возможностью блокировать действия антимонопольных органов путем оказания сопротивления их сотрудникам (в том числе и физического), сокрытия и уничтожения доказательств и т. п. В связи с этим представляется целесообразным создать в структуре ФАС России специальное подразделение, сотрудники которого должны быть наделены правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, обладать соответствующими техническими средствами и информационными ресурсами, иметь возможность обеспечивать личную безопасность сотрудников ФАС России.

3. Также представляется необходимым предусмотреть в федеральном бюджете выделение соответствующих денежных средств для реализации антимонопольной политики. В настоящее время денежные средства выделяются государством только на оплату труда сотрудников ФАС России и организационно-техническое обеспечение деятельности самого антимонопольного органа, в то время как существует реальная потребность в средствах на приобретение баз данных, проведение социологических и маркетинговых исследований, экспертиз и т. п.

Отсутствие средств у территориальных антимонопольных органов создает большие трудности в оперативном проведении анализов рынков и различных исследований, что, в свою очередь, может привести к неправильной оценке наличия или отсутствия нарушений антимонопольного законодательства. Без соответствующего исследования практически невозможно дать правильную квалификацию нарушения при определении схожести обозначений с товарным знаком или при оценке незаконности приобретения и использования исключительного права на средства индивидуализации юридического лица или продукции в случае установлении акта недобросовестной конкуренциив случае установления доминирующего положения, при оценке конкурентной цены и-необоснованно высокой (низкой) цены, при определении степени концентрации рынка и в других случаях.

4. Действующее антимонопольное законодательство отказалось от использования термина «финансовый рынок». Вместе с тем использование данного термина является, по мнению автора, обоснованным и правомерным. Анализ нового Федерального закона от 26 июля 2006 года № 1Э5-ФЗ «О защите конкуренции» наглядно показывает, что законодателю все время приходится делать в его тексте изъятия для финансовых организаций и финансовых услуг. Поэтому более целесообразным было бы отказаться от использованного в законе подхода и определить финансовый рынок как сферу предоставления финансовой услуги и сферу предоставления услуги, непосредственно влияющей на условия предоставления финансовых услуг, которые не могут быть заменены другой услугой, либо взаимозаменяемых услуг, определяемых исходя из экономической и технической возможности для приобретателя приобрести услугу на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.

5. В связи с принятием Федерального закона «О защите конкуренции» перед антимонопольным органом стоит задача разработать и представить на утверждение Правительству РФ порядок установления доминирующего положения финансовых организаций.

6. Представляется нелогичным подход законодателя в части наделения антимонопольных органов полномочиями по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта лишь в следующих случаях: при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля экономической концентрации.

Установление доминирующего положения непосредственно связано с установлением факта монополистической деятельности. Доминирующее положение может быть установлено не только в указанных случаях, но и, например, в процессе определения состояния конкуренции, в процессе рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства. Более того, рассмотреть заявление об осуществлении финансовой организации монополистической деятельности по существу, не установив факта ее доминирования на рынке, практически не возможно, так как не возможно получить необходимые данные для возбуждения дела по признакам осуществления монополистической деятельности. Доминирование является необходимым условием для квалификации указанных действий, а полномочия у контролирующего органа для его установления отсутствуют.

В связи с этим мы предлагаем изложить полномочие антимонопольного органа по установлению доминирующего положения следующим образом: «устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта, в том числе при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля экономической концентрации».

7. Антимонопольным органам не предоставлено право обращаться в суд общей юрисдикции, а следовательно, они не могут обжаловать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. В силу этого необходимо внести изменения в ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции», указав в ней, что «антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия. обращается в суд, арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства. .».

8. В работе разработана и выносится на защиту классификация мер административного принуждения, применяемых антимонопольными органами по результатам рассмотрения дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства. На основе анализа законодательства и правоприменительной практике диссертант выделяет две категории дел, рассматриваемых антимонопольными органами: об административных правонарушениях и по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Рассмотрение этих дел подчиняется различной процедуре. Основываясь на классификации мер административного принуждения, разработанной в науке административного права, диссертант систематизирует меры принуждения, применяемые антимонопольными органами по второй категории дел.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права.

Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг.

Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам: «Административное право», «Антимонопольное законодательство».

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования была осуществлена автором в ходе своей практической деятельности в качестве заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, в том числе при проведении семинара-совещания с представителями Управления Центробанка РФ по Саратовской области и кредитных организаций, действующих в областикруглого стола с членами Торгово-промышленной палаты Саратовской области.

Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина и отражены автором в ряде научных публикаций.

Материалы диссертации докладывались на международной научно-практической конференции «Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика» 26−30 апреля 2005 года, г. Орел (доклад на тему: «Антимонопольное регулирование рынка обязательного медицинского страхования»).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных материалов и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.

Финансовые рынки играют все более важную системообразующую роль в экономике всех современных государств. Без устойчивой и хорошо развитой финансовой инфраструктуры невозможно успешное функционирование ни реального производственного сектора, ни сферы обращения, в том числе и торговли.

Присоединение России к ВТО будет означать присоединение к действующим на мировом рынке правилам осуществления торговых операций национальными экспортерами и импортерами, вхождение в унифицированное правовое пространство, на основе которого происходит развитие мировой торговли. Оно позволит в перспективе укрепить международные экономические позиции нашей страны, обеспечить более выгодные условия ее участия в международном разделении труда, расширение доступа национальных производителей на внешние рынки и в то же время — значительно улучшить их защиту от недобросовестной иностранной конкуренции.

В то же время следует иметь в виду, что достижение положительных результатов от присоединения России к ВТО в долгосрочной перспективе неизбежно повлечет за собой возникновение некоторых отрицательных моментов в краткосрочной. В частности, существенно усложнятся условия деятельности национальных финансовых институтов в связи с обострением конкуренции, снизится средняя норма прибыли по отрасли и начнется процесс ее постепенного приближения к среднеевропейской.

В результате проведенного нами исследования мы сделали вывод о необходимости систематического проведения оперативного анализа состояния и тенденций развития международных и европейских рынков в сфере оказания финансовых услуг, оценки причин и барьеров реализации антимонопольного законодательстваанализа опыта международных организаций и зарубежных антимонопольных органов (преимуществ и недостатков) — закрепления указанной обязанности в правоустанавливающих документах Федеральной антимонопольной службы.

На примере опыта Итальянской Республики мы обосновываем необходимость законодательного обеспечения силовой поддержкой деятельности антимонопольных органов.

Одной из серьезных проблем реализации антимонопольными органами государственных полномочий является отсутствие должного финансирования. Отсутствие денежных средств создает большие трудности в оперативном проведении антимонопольными органами анализов рынков и различных исследований, что, в свою очередь, может привести к неправильной оценке наличия или отсутствия нарушений антимонопольного законодательства. В этой связи мы предлагаем предусмотреть выделение соответствующих денежных средств для реализации антимонопольной политики, обращая при этом особое внимание на необходимость выделения средств на проведение исследований рынков в сфере финансовых услуг.

Политика в сфере конкуренции, по нашему мнению, играет центральную роль в реформировании системы регулирования в целом, поскольку ее принципы и анализ устанавливают эталон оценки качества экономических и социальных норм и обусловливают применение законов, защищающих конкуренцию. В ходе проведения реформы системы регулирования, стимулирующей структурные изменения, возникает необходимость решительной реализации антимонопольной политики, направленной на предотвращение негативного воздействия на процесс реформирования злоупотреблений на рынке.

В связи с введением в действие с 26 октября 2006 года Федерального закона «О защите конкуренции» мы делаем вывод о проблемах, которые могут возникнуть при применении мер административного воздействия к нарушителям антимонопольного законодательства. В частности, при установлении факта монополистической деятельности. Для решения этой проблемы мы предлагаем законодательно предусмотреть полномочие антимонопольных органов по установлению доминирующего положения по инициативе антимонопольных органов.

В настоящее время наибольшее количество нарушений, выявляемых антимонопольными органами на финансовых рынках, связано с действиями органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленными на создание необоснованно благоприятных условий деятельности отдельным финансовым организациям и принятие актов, ограничивающих конкуренцию.

Вместе с тем законодатель исключил из компетенции антимонопольных органов их право на обращение в суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Представляется, что данные положения Закона нуждаются в существенной доработке.

На наш взгляд, необходимо пункт 6 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» изложить в следующей редакции: антимонопольный орган вправе «обращаться в суд, арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе.» (далее по тексту).

Проанализировав меры административного принуждения, используемые антимонопольными органами, мы предлагаем их классификацию исходя из цели их применения. В соответствии с указанной классификацией мы выделяем три группы мер административного принуждения, используемых антимонопольными органами: предупредительные, восстановительные и пре-секательные.

Для удобства правоприменения, избежания неоднозначного толкования норм антимонопольного законодательства мы предлагаем ввести понятие финансового рыжа, определив его как сферу предоставления финансовой услуги и сферу предоставления услуги, непосредственно влияющей на условия предоставления финансовых услуг, которые не могут быть заменены другой услугой, либо взаимозаменяемых услуг, определяемую исходя из экономической и технической возможности для приобретателя приобрести услугу на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами. При этом с нашей точки зрения определение границ финансовых рынков необходимо проводить на основе исследования спроса и предложения на рынке финансовых услуг и с учетом параметров определения границ, аналогичных параметрам определения границ банковских услуг.

Административная ответственность непосредственно за нарушение антимонопольного законодательства действующим законодательством практически не предусмотрена. Исключение составляют лишь случаи нарушения порядка и сроков предоставления уведомления, ходатайств и непредоставления сведений антимонопольному органу.

По нашему мнению, подготовленные ФАС России поправки в КоАП РФ требуют скорейшего принятия Федеральным Собранием РФ. Они позволят не только наказывать, но и эффективно предупреждать антиконкурентные действия. Законопроект введет в КоАП РФ принципиально новый вид штрафов за нарушение антимонопольного законодательства, которые будут рассчитываться от суммы выручки нарушителя от реализации товаров (услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение. В случае принятия указанных поправок в КоАП РФ будут введены прямые составы административных правонарушений, предполагающие дифференцированные санкции для должностных лиц (штрафы или дисквалификация сроком на 3 года) и юридических лиц (в расчете от суммы выручки).

Результаты проведенного исследования, на наш взгляд, возможно использовать при разработке направлений государственной антимонопольной политики и решении задач развития конкуренции на рынках в сфере оказания финансовых услуг.

Рассмотренные вопросы, предложения, рекомендации затрагивают лишь в общих чертах глобальную проблему государственного управления в сфере антимонопольного регулирования рынков финансовых услуг. Несомненно, затронутая тема требует внимания со стороны ученых и практиков различных направлений, поднимает ряд вопросов правовых основ организации антимонопольной деятельности государства на рынках в сфере оказания финансовых услуг.