Реализация конституционного законодательства. 
Проблемы теории и практики

Становление правового государства в России предполагает верховенство закона, эффективную реализацию нормативных правовых актов государства. Стержнем правовой системы Российского государства являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Российской Федерации в сфере конституционно-правового регулирования. Конституционное законодательство, являясь ведущей отраслью всего законодательства, составляет его фундамент и обеспечивает целостность отраслей и системы законодательства. Оно создало собственный специфический механизм реализации, который носит сложный, многоуровневый характер.

Конституционные институты формируют важнейшие устои государства и общества: основы конституционного строя (в том числе формы собственности и принципы экономики), правового статуса личности, федеративного устройства России, системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому оценка эффективности достижения поставленных в законодательстве целей весьма сложна и требует системного анализа многих разнопорядковых факторов. В настоящий период, в эпоху бурных экономических, политических, социальных и правовых реформ, в процессе реализации законодательства возникают многочисленные проблемы, обусловленные несовершенством как самих правовых институтов, так и практики их применения, коллизиями как в системе права, так и в условиях реализации правоприменителями. Принцип прямого действия Конституции Российской Федерации добавил к уже известным механизмам реализации такие неизвестные для российского государства элементы, как конституционное судопроизводство, конституционная ответственность и др. Сформировался абсолютно новый пласт конституционного законодательства — законодательство субъектов Российской Федерации, эффективность которого не стала в достаточной степени объектом научного исследования, вследствие чего исследование эффективности конечного результата действия конституционного законодательства необходимо прежде всего на макроуровне.

Реализация конституционного законодательства осуществляется через «проекцию» на другие отрасли права требований обновления содержания отраслевых норм в результате трансформации важнейших конституционных норм, сформулированных в виде целей, принципов, задач и т. д. Оценка эффективности отраслевых норм права стала определяться сквозь призму достижения (или не достижения) тех важнейших принципов и целей институтов, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Коренная перестройка конституционно-правовых институтов в результате конституционных реформ объективно обусловила необходимость существенных изменений в содержании и реализации отраслевого законодательства. Одновременно эти изменения явились, по сути, одним из результатов реализации конституционного законодательства, в связи с чем исследование этого явления невозможно только в рамках одной отрасли — конституционного права. Необходимо привлечение достижений тех отраслевых наук (экономики, политологии, философии, социологии), которые практически используются при формулировании нормцелей, норм-принципов и норм-задач в конституционном законодательстве.

Результаты реализации обновленного конституционного законодательства сегодня подвергаются разнообразной оценке со стороны, прежде всего, политиков — высших должностных лиц Российского государства и субъектов Федерации, депутатов всех уровней, политологов, философов, историков. Если признать Конституцию Российской Федерации в качестве стратегического плана для нации, определяющего цели и долгосрочные перспективы развития, механизмы достижения этих целей1, то исследование реализации такого плана показывает целый спектр неравнозначных конечных результатов. Возникает комплекс проблем, связанных с определением эффективности.

1 См.: Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ.ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. — М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Изд. АО «Консалтбанкир», 1998. С.676−677. разнопорядковых и разноуровневых конституционно-правовых норм: от достижения промежуточных целей демократического общества до исследования реализации конкретного права каждого человека и гражданинаот установления принципов федеративного государства до реализации компетенции субъекта Российской Федерации по предметам исключительного ведения в форме принятия конкретного законаот законотворческой деятельности парламента до исследования эффективности реализации конкретных правомочий депутатов всех уровней, органов государственной власти и органов местного самоуправления, реализующих эти нормы в реальной действительности.

В науке конституционного права имеются всего лишь две монографии (опубликованные еще в 1984 г.) и одно диссертационное исследование, посвященные механизмам реализации и эффективности действия норм государственного (конституционного) права. Теоретическим проблемам реализации конституционных норм была посвящена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук В. О. Лучина, которую он защитил в июне 1993 г., т. е. до принятия новой Конституции Российской Федерации (получившей «руль» прямого действия) и создания обновленного конституционно-правового массива федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Достоинством данной работы явилась постановка и решение проблемы о специфике механизмов реализации различных групп конституционных норм.

Диссертационное исследование В. А. Федосовой «Эффективность действия норм советского государственного права» и одноименная её монография посвящены исследованию теоретических основ эффективности действия отдельных норм государственного права. Опубликовано несколько сборников статей, объединенных тематикой реализации Конституции СССР и Рос.

2 См.: Стумбина Э. Я., Кузнецов А. В., Эглитис В. В. Механизм реализации Конституции (государственно-правовой аспект). — Рига: Зинатне, 1984; Федосова В. А. Эффективность действия норм государственного права. — Воронеж: изд-во ВГУ, 1984; Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юридических наук. — М.1993. сии3, в которых ученые-государствоведы анализируют и оценивают с разных точек зрения качество отдельных конституционно-правовых норм и институтов, предлагая различные пути их совершенствования (начиная от изменения конкретных конституционно-правовых норм и заканчивая предложением принять новую Конституцию России). Выводы большинства вышеназванных исследований базировались на законодательстве, действующем до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.

Одна из первых современных монографий — монография, подготовленная коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения4 раскрывает концепцию конституционного законодательства России, а также исследует его различные аспекты, в том числе реализацию отдельных институтов. Однако вопросы реализации конституционного законодательства как единого самостоятельного явления здесь не рассматриваются.

Таким образом, до сих пор в юридической науке отсутствуют работы, посвященные системному анализу реализации конституционного законодательства как единой комплексной системы и оценке его эффективности. Соответственно и на практике не применяется научная методология исследования, что способствует субъективной оценке его эффективности. Проблема анализа эффективности конституционного законодательства нуждается в разработке всех её составляющих, оцениваемых юристами-профессионалами как в качестве составляющих механизма реализации (внутренние факторы), так и в качестве условий, влияющих на этот механизм (внешние факторы). Такой научный подход позволит постоянно совершенствовать конституционное законодательство. Поэтому представляется актуальным исследование научного обеспечения законотворчества в сфере конституционно-правового регулирования посредством анализа эффективности его реализации.

3 См.: Теоретические вопросы реализации Советской конституции. — М., 1982; Миронов О. О. Механизм действия Советской Конституции. — Красноярск. 1988; Государственно-правовые проблемы реализации Советской Конституции. — Свердловск, 1987; Реализация Конституции России. — Саратов. 1994, и др.

4 Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. — М., 1999.

В настоящее время принятие любой нормы права в соответствии с новыми общественными отношениями при отсутствии научных критериев эффективности фактически подменяется «политической трескотней» о несов-решенстве Конституции, «о плохих или хороших» законах. При оценке тех или иных конституционных нормативных правовых актов повсеместно наблюдается подмена таких разнопорядковых явлений, как качество самой нормы права — условиями и показателями эффективности этой нормы. Отсутствие научного анализа механизма реализации конституционно-правовых институтов, (его различных уровней и форм) не позволяет обосновать методологию исследования эффективности реализации конституционного законодательства (как отрасли в целом, так и ее отдельных конституционно-правовых институтов). Только комплексное исследование механизма реализации выведет правовую проблему из сферы политических спекуляций и амбиций («принять — не принять новую Конституцию или закон») в сферу научно обоснованных предложений, что и повысит объективность в оценке принимаемых конституционно-правовых актов и их роли в становлении нового конституционного строя и демократии в России.

Необходимость исследования проблемы механизма реализации конституционного законодательства объясняется также потребностями дальнейшего развития научной теории, ее обогащения отраслевыми достижениями и углубления научных знаний о реализации целостной правовой системы.

Гарантии реализации отдельных конституционно-правовых норм и институтов в науке разработаны достаточно детально, но они не изучались в рамках единого научного исследования гарантии реализации конституционного законодательства как целостного явления.

В связи с многочисленными фактами нарушения Конституции Российской Федерации сегодня всё большее внимание уделяется проблеме — охране конституционного законодательства средствами конституционной (государственно-правовой) ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Однако вопрос о конституционной ответственности как гарантии эффективности реализации конституционного законодательства на современном этапе находится в стадии становления.

В юридической литературе не разрабатывались прикладные задачи оценки эффективности реализации конституционного законодательства, ее условия и показатели. Практически не исследован современный конституционный процесс как целостное явление в системе конституционного законодательства с учётом условий повышения эффективности его реализации.

Объект исследования — конституционное законодательство Российской Федерации в современных условиях как многоуровневая (федеральная и региональная) система, составляющая нормативно-правовую базу конституционного права. Конституционное законодательство как система законодательных актов, регулирующих основополагающие принципы построения государства и общества, взаимоотношения государства и личности, федеративные устои России и систему государственных органов, а также связанные с ними процессы правотворчества и правоприменения также включены в объект исследования. В объект исследования включено и некоторое законодательство иных отраслей права в части, определяющей механизмы и гарантии реализации конституционно-правовых институтов.

Предметом исследования является реализация конституционного законодательства субъектами конституционного права во всех формах его проявления в национальной правовой системе, а также выявляющаяся при этом совокупность правовых свойств конституционного законодательства, характеризующих механизм и условия достижения поставленных законодателем целей и результатов.

Научная проблема эффективной реализации конституционного законодательства в Российской Федерации в современных условиях состоит в том, что создание конституционного обеспечения реформирования государства объективно происходит в условиях переходности общества и экономики из исходного дореформенного состояния в другое (нечётко определённое) состояние, являющееся целью реформированияпри этом всегда имеет место несоответствие и даже противоречие между теоретическими (в том числе законодательными) новациями и реальной жизнью, практикой. Более конкретно с точки зрения настоящего исследования противоречие имеет место между динамично изменяющимися условиями и правилами развития институтов гражданского общества и экономики регионов разных уровней (субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), детально закрепленными в законодательстве, и неподвижными границами конституционного регулирования важнейших понятий и принципов, которые теоретически должны лежать в основе обновляющегося законодательства Российской Федерации, а фактически законодательно либо вообще не закреплены в Конституции Российской Федерации и в конституционных законах, либо являются весьма неопределенными.

Именно эта неопределенность конституционно-правового регулирования важнейших устоев государства и общества сегодня вступила в резкое противоречие с фактически существующим состоянием конституционно-правовых отношений. Отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации в качестве основ конституционного строя таких принципов, как укрепление государственности и накопление национального и регионального богатства, повышение качества жизни населения5, реальной ответственности органов и должностных лиц за конечные результаты деятельности государства и его составляющих регионов, позволило построить в России «мутантное» государство и общество, эклектично соединивших в себе многие противоречивые признаки тоталитаризма и демократии. Законодательство субъектов Российской Федерации, пытаясь самостоятельно решить указанное противоречие, неминуемо вступает в сферу полномочий Федерации и разрушает единое правовое пространство России.

5 Доказательством такого положения является обращение Государственной Думы РФ в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании статьи 7 (части1) и статьи 41 (части 1) Конституции РФ // См. СЗ РФ, 1999. № 11, ст. 1257,1258.

Использование научной методологии позволяет выявить пути решения данной проблемы и показать необходимость дополнительных резервов в реализации конституционного законодательства путем уточнения предмета правового регулирования.

Поэтому автором предпринята попытка нового решения указанной на-учнои проблемы, имеющеи важное политическое, социально-культурное, народно-хозяйственное значение. Данное решение состоит в создании теоретических и экспериментальных основ для исследования эффективной реализации конституционного законодательства в период переходного кризисного этапа развития субъектов Федерации и России в целом.

Целью диссертационного исследования является разработка решения актуальной научной проблемы, находящего свое выражение в обосновании теоретических, методологических и экспериментальных методов исследования реализации конституционного законодательства. Разработка концептуальных основ и других актуальных теоретических задач механизма реализации, системы гарантий конституционного законодательства и нового методологического аппарата должна позволить исследовать прикладные задачи оценки эффективности реализации конституционного законодательства.

Для решения рассматриваемой научной проблемы поставлены следующие задачи:

1. Разработать основные положения теории реализации конституционного законодательства, содержащие: а) категориальный (понятийный) аппарат — определение следующих научных категорий: конституционное законодательство, региональное законодательствомеханизм реализации, уровни реализации, формы и способы реализации, функции гарантий реализации и эффективность реализации конституционного законодательства. б) эмпирические научные данные об оценке эффективности реализации конституционного законодательства на современном э тапев) научно-методический аппарат (методические и экспериментальные средства и приемы описания, объяснения и прогнозирования явлений и процессов).

2. С использованием предлагаемых положений теории реализации конституционного законодательства найти практическое решение поставленной научной проблемы (в виде предложений и рекомендаций).

Задача состояла в том, чтобы разработка научных конструкций и обоснование названных основных теоретических положений имели прикладное значение для обоснования предложений, направленных на совершенствование конституционного законодательства и практики его эффективной реализации.

Теоретические основы исследования проблемы. В работе использовались такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. Дополнительной методологической основой для выработки научных категорий являлись законы формальной логики и лингвистики. Метод сравнительного правоведения применялся как при анализе конституционного законодательства России и других зарубежных государств, так и при анализе практики его реализации. С целью выявления закономерностей развития использованы методы исследования многоуровневых иерархических систем, методы экономического, социального моделирования, статистический метод, метод оптимального планирования эксперимента, методы комплексного прогнозирования (в том числе экспертные, морфологического анализа, «дерева целей») и др.

Теоретическую базу исследования составили труды ученых в области философии, права, логики, системного анализа. Использованы достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории права и правовых систем, а также социологии в исследуемой сфере. Это работы С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, В. М. Баранова, В. В. Борисова, Н. А. Власенко, А. И. Демидова, В. Б. Исакова, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова,.

В.Н. Карташева, А. И. Ковлера, Д. А. Ковачева, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашевой, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, Н. И. Матузова, Л. А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, М. И. Пискотина, С. В. Полениной, Т. Н. Радько, В. П. Сальникова, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, В. О. Халфиной, В. А. Четвернина, А. И. Экимова, Л. М. Энтина, Э. Г. Юдина, Л. С. Явича и др. В них всесторонне обосновано общетеоретическое понимание сущности таких правовых явлений как система права, система законодательства и правовая система, механизм реализации и правоприменения, гарантии реализации законодательства и его охрана, условия и показатели эффективности правовых норм.

В основу исследования эффективности конституционного законодательства на отраслевом уровне положены научные исследования ученых — представителей науки конституционного права: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, А. А. Белкина, Н. А. Бобровой, Н. А. Богдановой, В. В. Бойцовой, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, Ю. П. Еременко, Д. Л. Златопольского, И. П. Ильинского, В. Т. Кабышева, А. Е. Козлова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. И. Колюшина, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. В. Лапаевой, В. О. Лучина, В. И. Лысенко, Г. В. Мальцева, О. О. Миронова, Н. А. Михалевой, А. А. Мишина, Ж. И. Овсепян, B.C. Основина, А. Е. Постникова, В. А. Ржевский, И. М. Степанова, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина, И. А. Умновой, И. Е. Фарбера, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульжен-ко, Б. С. Эбзеева и др.

Использовались также специальные исследования ученых отраслевых наук, объектом которых являлись механизмы и гарантии реализации законодательства в отдельных отраслях права, в том числе и юридическая ответственность: Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. А. Галагана, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, О. Э. Лейста, В. Н. Манохина, Н. Г. Салищевой, И. С. Самощенко, М. С. Студеникиной, М. Х. Фарукшина и др.

В многочисленных трудах описано большое количество методов, применявшихся для исследования эффективности правовых норм и институтов в условиях административно-командного управления государством (бывшим СССР) и относительно стабильного общества.

Однако после распада СССР, как отмечено во многих публикациях, созданы новые условия перехода к рыночным отношениям. Они характеризуются экстремальностью и динамичностью изменения отношений (экономических, социальных, правовых) как в субъектах Федерации, так и в России в целом. В этих условиях использование известных методов не обеспечивает эффективного решения новых задач, возникающих перед конституционным законодательством. Между тем, с учетом тенденций развития государства (регионов) именно такие экстремальные и динамичные условия в перспективе следует считать наиболее типичными для развития и реализации конституционного законодательства. Такое мнение, впервые высказанное автором6, подтверждается фактологическим материалом.

Полученные научные результаты и их научная новизна. Впервые в отечественной юридической науке на уровне диссертационного исследования проводится комплексное исследование теоретических и практических задач, возникающих в процессе реализации конституционного законодательства на уровне отрасли (в отличие от ранее проводившихся на уровне норм и институтов права) с применением количественно-качественных методов динамической оценки эффективности этой реализации:

1. Изучена проблемная ситуация в науке и практике конституционного законодательства, выступающая в виде противоположных позиций в объяснении противоречия между неопределённым (не гибким) конституционно-правовым регулированием экономических и социальных основ конституционного строя (являющегося предметом регулирования конституционного законодательства) и фактическим динамичным состоянием этих общественных.

6 См. Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы. -Воронеж. 1999, с. 410−415. отношений, которые либо регулируются иными нормативными правовыми актами (не имеющими целевых конституционных ориентиров), либо вообще не имеют какого-либо законодательного регулирования («теневая экономика»). На основе выявленного противоречия обоснована и сформулирована новая научная проблема разработки «работающего» конституционного законодательства, обеспечивающего реализацию целей данной отрасли законодательства (гарантированное получение совокупности макроэкономических показателей жизнедеятельности государства и регионов не ниже требуемых). Эта проблема имеет важное социально-экономическое и правовое значение и требует адекватной теории для её разрешения. Отличительными особенностями этой новой научной проблемы являются её системный характер, мно-гоуровневость и сложная иерархия взаимоотношений государства (региона), гражданского общества и человека.

2. Разработаны основные положения теории реализации конституционного законодательства на уровне отрасли, основанные на использовании количественно-качественных методов исследования многоуровневых больших иерархических систем и включающие в себя: а). Уточнённый категориальный (понятийный) аппарат: «конституционное законодательство», «законодательство субъекта Федерации», «региональное законодательство», «реализация конституционного законодательства», «механизм, уровни, формы и способы реализации конституционного законодательства», «эффективность реализации конституционного законодательства». Предложено «эффективность конституционного законодательства» рассматривать как соотношение между результатом реализации этого законодательства, оцениваемого совокупностью устоявшихся макроэкономических показателей жизнедеятельности государства (региона), и закреплёнными в законе заранее определёнными целями. К числу последних отнесены: обеспечение безопасности государства, накопление национального (регионального) богатства, стабильность в государственном управлении, повышение качества (уровня) жизни народа, завоевание авторитета государства и закона у населения.

Осуществлено выявление общего и особенного между категориями «система конституционного законодательства» и «система конституционного права», как соотношения юридической формы и содержания, имеющего внутреннее противоречие и служащего источником их дальнейшего развития, Конституционное законодательство, с одной стороны, становится инструментом внедрения институтов конституционного правас другой, является мощным средством реформирования этих констшуционно-правовых институтов. б). Эмпирическую базу данных об эффективности реализации конституционного законодательства, вытекающую из реальных и научных фактов и отражающую закономерности развития (научные и практические), которая логически обобщена и систематизированав). Систему взаимосвязанных методик оценки эффективности реализации отрасли конституционного законодательства, реализованную в виде четырёхуровневой иерархической системы частных методик и отличающуюся сочетанием (совокупностью) известных методов и расширением области использования методов оценки макроэкономических показателей (на основе официальных статистических данных) и количественных методов оптимизации больших систем. Реализация методик осуществляется адекватно тем уровням исследования социально-экономических и правовых процессов, которые являются значимыми в структуре вертикально соподчинённых и взаимодействующих подсистем. Особенностью использования данной системы методик является введение значимых для оценки эффективности условий и ограничений: неопределённости ряда параметров формируемых будущих правоотношений и стратегий жизнедеятельности государства (региона) — динамичности внешних и внутренних условий функционирования государства (региона) — длительный срок разработки и реализации конституционного законодательства. г). Методику ускоренной экспериментальной проверки эффективности реализации конституционного законодательства в рамках локального экономико-правового эксперимента (на территории субъекта Федерации), основанную на использовании статистических методов оптимального планирования эксперимента и отличающуюся тем, что в качестве критериев оценки эффективности эксперимента предложены совокупность основных макроэкономических показателей субъекта Федерации (не отдельные частные показатели) и диапазон (пределы) их ежегодного изменения, заранее определённый и установленный в соответствии с принципами конституционных основ государства и регионад). Методику прогнозирования будущих правоотношений, нуждающихся в конституционно-правовом регулировании, выполненную в виде итеративного логико-эвристического алгоритма (с элементами оценки макроэкономических показателей социально-экономических основ государства) и отличающуюся тем, что прогнозирование правоотношений осуществляется в объединённой системе методик прогнозирования развития объекта социального управления (государства, региона) — е). Известный классификатор функций гарантирования конституционных норм (стимулирующей, правообеспечительной, правоохранительной), содержание и область использования которого расширены применительно к новой сфере — целостному массиву конституционного законодательства, обеспечивающий решение новых важных прикладных задач при реализации отрасли конституционного законодательства.

3. Установлена новая закономерность (тенденция) эффективности реализации конституционного законодательства, выявленная на основе имеющихся эмпирических данных о законодательных массивах и подотраслях конституционного законодательства и обработки официальных статистических данных. Существо этой закономерности состоит в том, что в России наблюдается кризис государственности и отсутствие законодательного закрепления целей и конкретных показателей (конечных результатов) и критериев деятельности государства (региона) и ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц государства за их невыполнение. Результаты этого кризиса проявляются в ухудшении качества (уровня) жизни населения и в снижении величины основных макроэкономических показателей эффективности реализации конституционного законодательства. Это приводит к усложнению и нестабильности многих правоотношений в обществе и неурегулированности их с помощью конституционного законодательства, происходит снижение управляемости на всех уровнях государственной власти.

4. Предложен новый правовой механизм устранения выявленного противоречия и решения поставленной научной проблемы: закрепление в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Федерации и иных законах важнейших стратегических социально-экономических принципов и механизмов, составляющих основы конституционного строя, целевого курса развития государства и общества, направленных:

— на умножение совокупной мощи государства, укрепление государственности и накопление национального и регионального богатства России;

— на повышение жизненного уровня народа (качество жизни населения) и защиту прав личности;

— на закрепление ответственности всех ветвей власти перед народом за конечные результаты достижения закреплённых в законодательстве социально-экономических принципов (показателей) и установление механизма конституционной ответственности избранных должностных лиц (Президента, депутатов, высших должностных лиц субъектов Федерации, руководителей исполнительных органов государственной власти);

— на установление стабильности и эффективности государственного управления и завоевания авторитета государства и закона у населения.

5. Предложена новая технология законотворчества на уровне субъекта Федерации для внедрения эффективных форм правового регулирования реализации конституционного законодательства и ускорения проверки результативности. Она осуществляется по решению высших органов государственной власти России путём проведения локального экономико-правового эксперимента, ограниченного в пространстве (территорией субъекта Федерации) и во времени (3−5 лет), по совокупности заранее планируемых и утверждённых макроэкономических показателей региона.

6. Важнейшим условием реализации конституционного законодательства в формировании основ конституционного строя и гражданского общества является формирование правосознания, основанное на признании роли человека, его прав и свобод как высшей ценности. Поэтому обосновывается необходимость развития следующих трёх взаимосвязанных направлений: 1) общей профессиональной подготовки юристов- 2) узкопрофессиональной подготовки лиц, непосредственных связанных с конституционным законодательством, в том числе обеспечивающих законотворческую деятельность- 3) общеобразовательной информированности граждан (в том числе школьной).

Новые практические результаты и их значимость.

1. Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет системный прикладной характер и при этом решает задачи, связанные со смежными направлениями науки (экономикой, социологией) и отраслями законодательства и права.

Выявление и формулирование научной проблемы, разработка основных теоретических положений и решение данной проблемы представляет собой актуальное и перспективное научно-практическое направление в деятельности высших законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации и её субъектов.

Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации, а также фактический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в реализации конституционного законодательства. Это расширяет возможности для дальнейших научных исследований в рамках конституционного права.

2. Разработан методический аппарат количественно-качественной оценки эффективности реализации отрасли конституционного законодательства, который использован на практике при разработке ряда проектов Концепций и Программ социально-экономического развития Воронежской области на период 1995 — 2000 г. г. Использование этого методического аппарата повышает обоснованность и достоверность предлагаемых рекомендаций и их реализуемость.

3. Разработано (с участием диссертанта) 17 законов Воронежской области, 4 федеральных закона, а также серия модельных законов для субъектов Федерации, содержащих механизм реализации конституционных институтов.

4. Разработан паспорт Программы «О проведении экономико-правового эксперимента в субъекте Федерации (на примере Воронежской области») в качестве модельного проекта, который представлен в 1997 г. в органы государственной власти Российской Федерации.

5. Основные рекомендации и выводов диссертации содержащиеся в диссертации использованы в высших учебных заведениях в ходе преподавания конституционно-правовых, экономических, политологических учебных дисциплин, ведущих подготовку специалистов в области государственной, административной, экономической и управленческой деятельности.

6. Предложения о закреплении в конституционном законодательстве важнейших стратегических социально-экономических принципов и механизмов развития конституционных основ государства и общества претендуют на использование в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в интересах совершенствования конституционного законодательства и повышения эффективности его реализации.

7. Обоснована необходимость принятия ряда Федеральных конституционных законов, которые должны регулировать следующие законодательные массивы: конституционный режим («О чрезвычайном положении», «О военном положении») — федеративное устройство («О принятии в состав РФ нового субъекта Федерации», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта», «О порядке изменения конституцнонно-нраиоиого статуса субъекта Федерации») — организацию государственной власти («О Конституционном Собрании») — государственная символика («О государственном гербе Российской Федерации», «О государственном гимне Российской Федерации», «О государственном флаге Российской Федерации»). Внесены предложения по совершенствованию проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и Общеправового классификатора отраслей законодательства.

Теоретическая значимость работы определяется конкретизацией предмета регулирования конституционного законодательства путём фиксации принципов экономических, политических и социальных основ конституционного строя в качестве показателей реализации уровня всей отрасли конституционного законодательства. Впервые сформулирована на качественном уровне постановка научной проблемы повышения эффективности реализации отрасли конституционного законодательства, измеряемой посредством совокупности макроэкономических показателей эффективности функционирования государственных органов, закрепляемых в законе. Модель оценки этой эффективности расширена за счёт включения в неё: многоуровневой иерархической системы показателей динамической теоретической оценки эффективностиэкспериментальной методики ускоренной проверки результатов этой эффективности реализацииметодики прогнозирования будущих правоотношений в государстве и обществе, требующих регулирования конституционным законодательством.

Предложенная методология и выявленные основные закономерности применимы в качестве теоретической основы при разработке законодательства для других отраслей права и создают научные основы для количественно-качественного решения подобных научных проблем.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

1. Для обеспечения эффективной реализации конституционного законодательства необходимо в процессе правотворчества закрепить в основах конституционного строя в интересах достижения основных целей государства следующие социально-экономические принципы:

• накопления национального (регионального) богатства;

• повышения качества (уровня) жизни населениязащиты прав личности;

• обеспечения безопасности государствастабильности и эффективности в государственном управлении;

• завоевания авторитета государства и закона у населения.

2. Правотворческая деятельность по формированию массива конституционного законодательства должна осуществляться только на «пакетной» основе путем принятия «генерального» закона с набором отраслевых законов, регламентирующих процесс реализации конечной цели этого закона.

3. Реализация конституционного законодательства возможна при условии закрепления конституционной ответственности высших должностных лиц государства (региона) за недостижение целей, избранных законодателями в качестве показателей конституционализма.

4. Разработку методики оценки эффективности реализации конституционного законодательства необходимо производить на основе перехода от чисто эмпирических знаний в юридической науке к использованию методов количественной оценки макроэкономических показателей эффективности работы государства (региона) и обязательной проверки их методами экономико-правового эксперимента.

5. Прогнозирование будущих правоотношений в государстве (регионе), требующих регулирования конституционным законодательством, нужно проводить с помощью синтезированной методики прогнозирования развития объекта социального управления (государства, региона), построенной в виде пошагового проблемно-ориентированного алгоритма (сценария).

6. Ускоренная проверка эффективности реализации конституционного законодательства должна осуществляться на основе проведения локального экономико-правового эксперимента, критериями эффективности которого являются заранее запланированные и утвержденные пределы ежегодного изменения совокупности основных макроэкономических показателей региона, т. е. темпы их роста.

Апробация результатов исследования. Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в 78 научных работах (в том числе 51 печатной), общим объемом 97,85 п.л. Апробация осуществлялась в процессе участия диссертанта в следующих работах:

1. В процессе руководства (в качестве директора государственного Института регионального законодательства Воронежской области) и непосредственного участия диссертанта в разработке (внесении изменений) региональных нормативно-правовых актов, в которых нашли практическое воплощение концептуальные идеи диссертанта. С его участием разработано 17 законов Воронежской области: «Устав (Основной закон) Воронежской области» (1995) — «О статусе депутата Воронежской области», «Об органах государственной власти Воронежской области», «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных и правовых актов государственной власти Воронежской области», «О местном самоуправлении в Воронежской области» (1994) — «О правовых нормативных актах Воронежской области», «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Воронежской области», «Избирательный кодекс Воронежской области «(1995) — «О государственной службе Воронежской области», «О муниципальной службе в Воронежской области» (1996) — «Об управлении государственной собственностью Воронежской области», «О регламенте Воронежской областной Думы», «О нормативных правовых актах Воронежской области, реализация которых требует внесения изменений в областной бюджет», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Воронежской области», «Об инвестиционной деятельности на территории Воронежской области», «Об информатизации Воронежской области» (1997) — «О ратификации договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Воронежской области» (1998). Данные законы были приняты Воронежской областной Думой.

2. С участием диссертанта (в качестве члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации7 первого состава и члена методического Совета) разработаны Федеральные Законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"8- «Разъяснения о порядке применения отдельных статей положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году"9, утвержденные Указом Президента Российской Федерации10. Основные положения диссертационной работы непосредственно использовались в качестве теоретической и методологической основы при разработке Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также серии модельных законов для субъектов Российской Федерации — «О местном референдуме в субъекте Российской Федерации», «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (предста.

7 Назначена Указом Президента Российской Федерации «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» от 29 сентября 1993 года № 1505.

8 Справка Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ об использовании результатов диссертационного исследования Т. Д. Зражевской па гсму «Реализация конституционного законодательства (проблемы теории, методологии и практики)». Исх. № 22−19/302 от 23.04.99r.

9 Справка Центральной избирательной комиссии РФ. Исх. № 03 -1600 от 30.09.94 г.

10 Указ Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года № 1557 Н Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3907. вительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации"11.

3. В процессе участия диссертанта в качестве члена экспертного Совета Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации12 при проведении парламентских слушаний, а также при проведении правовых экспертиз по проектам федеральных законов, в том числе: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

4. Исследовательский интерес к научному осмыслению проблематики реализации конституционного законодательства в немалой степени стимулировался потребностями областного законотворчества и эффективностью его реализации на практике. В коллективных работах с участием диссертанта были апробированы и реализованы ряд новаторских идей, что отражено:

• в 14 отчетах консалтинговых и научно-исследовательских работ, выполненных в процессе реализации законодательства о приватизации и выводе ряда крупных областных предприятий промышленности из кризиса и стабилизации социально-экономического положения Воронежской области;

• в 4-х томах «Законодательства Воронежской области» под редакцией диссертанта;

• в Проекте «Концепции устойчивого социально-экономического развития Воронежской области» (в схемах). Разработанный в 1995 году с участием диссертанта для 3-х временных срезов («было», «есть», «предлага.

11 См.: Справка Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об использовании результатов диссертационного исследования Т. Д. Зражевской на тему «Реализация конституционного законодательства (проблемы теории, методологии и практики)». Исх. № 01 — 21/761 от 22.04.99 г. ется"), он был представлен для обсуждения и согласования 103 должностным лицам (руководителям) органов государственной власти Воронежской облас.

1Ч ти и Российской Федерации. Кроме того, в 1996 г. он докладывался (на англ. языке) диссертантом в двух университетах штата Канзас, а также в Центре правительственных научных исследований г. Бойлинг-Грин штата Огайо (США). Текстовая часть «Концепции социально-экономической безопасности и устойчивого развития Воронежской области», разработанная также с участием диссертанта, была утверждена в 1997 г. постановлением Администрации Воронежской области;

• В Проекте «Концепции информатизации Воронежской области на 1995 — 2000 годы (проект авторского коллектива «Воронежинформ», занявший призовое место на областном конкурсе на лучший проект Программы информатизации)14;

• В проекте Программы «О проведении экономико-правового эксперимента в субъекте Российской Федерации (на территории Воронежской области)», обсужденном и одобренном в 218 структурах органов государственной власти на территории Воронежской области15;

• В докладах и сообщениях по теме исследования, с которыми диссертант выступил на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации16, в Конституционном Суде Российской Федерации17, на международных конференциях и «круглых столах» (в Швейцарии, г. г. Лозана, Фрибург — март 1993 г.- в США, г. г. Топика, Минеаполис, Во-шборн, Бойлин-Грин — 1996 г.- в Испании, г. Кордоба — июнь 1999 г.- в России: г. г. Москва, Нижний Новгород, Санкт-Петербург) — на научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в г. Москве, Тю.

12 См.: Решение Комитета по делам Федерации, федеративному договору и региональной политике от 21 марта 1995 года. Исх. № 09 — 31/ 200 от 31 марта 1995 года.

13 Исх. № 51 от 11.04.96 г. Института регионального законодательства Воронежской области.

14 Постановление Главы администрации Воронежской области от 15.05.95 г.№ 487. Исх. № 01 — 292 от 26.05.97 г. Воронежской обласпюИ Думы и исх. № 01 65 772 иг 26.05.97 г. Администрации Воронежской области.

16 Проблемы банкротства естественных монополий (к обоснованию законодательной инициативы Воронежской областной Думы). // Вестник Региональной энергетической комиссии. 1999. № 2.

17 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 16. Ст. 1909. мени, городах Центрального Черноземьяна семинарах — совещаниях председателей законодательных органов субъектов Федерации, проводимых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (Москва, Ярославль, Белгород);

• При опубликовании двух монографий «Ответственность по советскому государственному праву» (8,8 п.л.) и «Ответственность в системе гарантий конституционных норм» (11 п.л. — в соавт.), а также глав и статей в различных центральных и местных научных изданиях и учебных пособий;

• При чтении лекций по курсам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное правосудие» в Воронежском государственном университетепри проведении семинаров с практическими работниками совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения по Программе Комиссии Европейского Союза ТАСИС.

Результаты работы студентов подвергаются всестороннему и строгому критическому разбору. В присутствии руководителей и других студентов воссоздаётся и оценивается каждый шаг в планировании, принятии решений и последующих действий. Если имеются технические возможности, то следует камерой заснять приём граждан. Это позволит сопровождать последующий анализ демонстрацией видеофильма или проигрыванием аудиозаписей, иллюстрирующих работу студента на практике. Подвергаются анализу также подготовленные документы. В результате критического разбора выявляются практические вопросы, которые сразу разрешаются.

Создание «юридической клиники» в вузах ограничено конкретными условиями России: особенностями как системы законодательства, так и российской экономики, организации управления, психологии, менталитета и многих других факторов, а также нехваткой помещений для приёма населения. Однако в большей степени трудности юридической клиники связаны с отсутствием указаний в госстандартах юридических вузов на возможность её внедрения как одну из форм практики. Представляется целесообразным в документах, определяющих варианты организации учебной и производственной практики студентов, предусмотреть в качестве альтернативного варианта — юридическую клинику.

Таким образом, совершенствование преподавания конституционно-правовых дисциплин в вузе должно быть направлено, с одной стороны, на обновление перечня курсов и спецкурсов, способствующих углублению познания конституционно-правовых явлений, с другой — на раскрытие содержания механизмов их реализации, показ реальных конечных результатов в экономической, политической, социальной и других сферах жизни общества.

Вторым направлением конституционного образования является подготовка юристов, которые в процессе своей профессиональной деятельности постоянно осуществляют применение конституционного законодательства. К их числу относятся законодатели — депутаты и их профессиональный аппарат, ведущий подготовку законопроектов. Не затрагивая многочисленных проблем, связанных с деятельностью парламентариев239, остановимся лишь на наименее разработанном конституционно-правовом срезе, связанном с проблематикой диссертационного исследования.

Юридическая техника субъекта Федерации прямо пропорционально зависит от уровня социального-экономического развития субъекта. Чем больше причин у должностных лиц субъекта Федерации скрывать свой настоящий уровень развития, тем больше фикций содержится в законодательстве субъекта. Отсутствие всякого опыта создания законов у большинства субъектов Российской Федерации по объективным причинам фактически привело к эмпирическому осуществлению этого сложного процесса, «копирующему» во многом аналогичный процесс на уровне Федерации. Сегодня субъектами Российской Федерации наработана богатая правовая база и опыт законотворчества. Вместе с тем при написании этого вида законов используется традиционная юридическая техника — совокупная связь определённых приёмов, применяемых как при разработке правовых предписаний государства, так и при их претворении в жизнь. Причём эти приёмы применяются при разра.

239 Подробнее см. Парламентское право России. — М., 1999.

3. Повышение квалификации законодателей.

Юридические ВУЗы не имеют ни курсов, ни спецкурсов о специфике законодательной техники в субъекте Федерации. Вместе с тем поражает самонадеянность некоторых депутатов, которые без предварительной проработки текста с юристами фактически предлагают поправки «с голоса». Постоянно подтверждается образная мысль Г. Спенсера: «Ни в одном деле нет такого поразительного несоответствия между сложностью задачи и неподготовленностью тех, кто берётся за её решение. Несомненно, что одно из всех чудовищных заблуждений людей, самое чудовищное заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-нибудь несложным ремеслом, например, ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, — это искусство создавать законы для цело.

246 го народа" .

Основной целью государственного Института регионального законодательства является совершенствование регионального законодательства посредством проведения научных исследований и выполнения разработок модельных законов и иных нормативных актов в сфере законотворческого и правоприменительного процессов субъекта Федерации.

4. Обязательность экспертизы в законотворческом процессе субъекта Российской Федерации.

Различные стадии проработай законов в законодательном процессе должны обеспечивать качество законопроектной работы. Обязательной стадией должна стать юридическая экспертиза247. Проекты, не прошедшие юридической экспертизы, не должны включаться в повестку дня законодательного органа. Цели экспертизы — проверка соответствия порядка внесения проекта закона требованиям регламента представительного (законодательного) органа властипроверка соответствия проекта закона Конституции Российской Федерации, федеральным законам, уставам и законам субъектов Федерацииоценка юридического качества проекта.

246 Спенсер Г. Грехи законодателя // Социологические исследования. 1992. № 2. С. 136.

247 В Воронежской области «Положение о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области» было утверждено постановлением областной Думы 11 декабря 1998 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Существо научной проблемы реализации конституционного законодательства, состоит в диалектическом противоречии между динамично изменяющимися отношениями, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России, и статичным (малоподвижным) действующим конституционным законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений.

Для решения указанной научной проблемы диссертантом разработаны основные положения теории реализации конституционного законодательства, составными частями которой являются: а) категориальный (понятийный) аппарат, систематизирующий неоднозначно применяемые термины и понятия в рамках конституционного законодательстваб) закономерности эффективности реализации конституционного законодательства, выявленные на основе анализа (исследования) имеющихся эмпирических данных о законодательных массивах, подотраслях конституционного законодательства (система функций гарантий реализации конституционного законодательствасодержание стимулирующей, правообеспечи-тельной и правоохранительной функций гарантированияособенности становления конституционной ответственности) — в) научно-методические и экспериментальные средства и приёмы, посредством которых изучалось, описывалось, объяснялось, обосновывалось и прогнозировалось изменение развитие эффективности реализации конституционного законодательства (обосновывалась методика оценки эффективности, выбирались показатели и критерии реализацииразрабатывались методики экспериментальной проверки будущего механизма конституционного законодательства и прогнозирования будущих правоотношений в государстве (регионе), требующих регулирования конституционным законодательством) — г) систематизированные эмпирические и практические результаты (в виде научных выводов и рекомендаций) по реализации конституционного законодательства (на уровнях Российской Федерации и субъекта Федерации).

3. Существо основных научных и практических результатов исследования, представляющих многоуровневое и иерархическое решение поставленной научной проблемы, состоит из следующей совокупности выводов, предложений и рекомендаций:

3.1. В результате оценок эффективности реализации конституционного законодательства, проведенных с использованием разработанной системы методик (см. рис. 4.1 и главы 2 — 5), установлено следующее.

В России наблюдаются кризис государственности и отсутствие законодательного закрепления целей и конкретных показателей (конечных результатов), критериев деятельности государства (региона) и ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц государства за их невыполнение. Это приводит к усложнению и нестабильности многих правоотношений в обществе.

Указанные негативные закономерности (тенденции) развития правоотношений и предложения по их урегулированию в направлении вывода государства (субъекта Федерации) из кризиса впервые были представлены диссертантом в «Концепции устойчивого социально-экономического развития Воронежской области в 1995 — 2000 г. г.» (в схемах, для трёх временных срезов: «было», «есть», «предлагается»).

3.2. Реализация конституционного законодательства на отраслевом уровне отличается от реализации конституционных норм и институтов достижением особой цели: задач этого высшего уровня государственного управления обществом должна заключаться в приведении всей иерархической системы государства к достижению цели, поставленной политической властью. Механизм реализации конституционного законодательства — это политико-правовые средства согласования характеристик организации власти с достигнутым уровнем развития государства и общества. Эффективность реализации конституционного законодательства, т. е. уровень достигнутого развития общества непосредственно зависит от точного формулирования в законодательстве всех целей развития государства (сохранение нации, безопасность государства и др.) и целей развития региона.

3.3. Конституционное законодательство представляет собой форму публичного управления, осуществляющуюся посредством юридического оформления «паспортных» характеристик государства и отображения тех целей и задач, к которым должна вести политика государственной власти, а также ответственности высших должностных лиц государства за их достижение (решение). Именно правильность выбранных целей государства.

1 V и является решающим фактором, который, сплачивая нацию, действует на эффективность достижения конечного результата реализации конституционного законодательства в целом. Сравнительный анализ законодательного массива зарубежных Конституций показал, что те государства, которые юридически закрепляют в своих конституционных законах цели развития государства, важнейшие показатели и ответственность высших должностных лиц государства, имеют самый высокий уровень жизни населения (США, Швейцария и др.). Наоборот, государства бывшего социалистического лагеря, как правило, закрепляют лишь правовые характеристики государства: основы гражданского общества, принципы построения и функционирования власти, территориальную структуру, правовую систему. В своих основных законах они юридически не формулируют конкретно те показатели, которые должно достичь государство, а также конституционную ответственность высших должностных лиц государства за недостижение поставленных целей.

В связи с этим закономерен сделанный в диссертации вывод о существовании диспропорций функций управления в государстве и необходимости их сбалансирования за счёт формулирования целеполагания управления государством и обществом, а также установления принципа обратной связи (конституционного контроля за действием высших должностных лиц государства).

3.4. Исходя из роли конституционного законодательства как стратегического плана нации и необходимости разработки и законодательного закрепления конкретных целей, основных принципов и показателей развития жизнедеятельности государства в качестве важнейшего условия эффективности их реализации, диссертантом утверждается необходимость введения системного долгосрочного планирования реализации законодательства в России. Исследование существовавших механизмов реализации показало объективную необходимость разработки и принятия Федеральным Собранием Российской Федерации (по согласованию с Президентом и Правительством, субъектами Федерации) «Концепции развития законодательства в переходный период Российского государства» (в том числе конституционного), направленной на выбор оптимальных путей развития в целях формирования эффективного выхода из кризиса путем конституционализма и конституционного режима в России. Такая «Концепция», принятая в форме закона, должна закрепить роль и принципы построения Российского государства, основные направления и конкретные целевые показатели конституционного регулирования. На ее основе следует разработать «Программу развития конституционного законодательства в России» (с периодом упреждения на 5 — 10 — 20 лет) с определением конституционных массивов и отраслевых пакетов законов и иных нормативных правовых актов, требуемых для реализации таких целей и принципов государственного развития.

3.5. Научное долгосрочное и среднесрочное прогнозирование развития конституционного законодательства возможно при условии проведения в государстве нескольких правовых (экономико-правовых) экспериментов на базе субъектов Российской Федерации с конкретными программами. Только при выполнении этого условия возможно достаточно достоверно (а не эвристически), доказать и обосновать предложения по изменению Конституции.

России и иных конституционных законов путем эволюционных изменений, оберегая общество от новых революционных потрясений.

3.5. Конституционное законодательство представляет собой сложную многоуровневую иерархическую систему законов, в основу которой целесообразно положить разработанную в диссертации гипотезу о законности реализации конституционного уровня управления государством и обществом исключительно путём выявления воли народа в публичном законотворческом процессе. Организационно это возможно только в форме принятия закона (на референдуме либо представительными органами, избираемыми народом). Не должны признаваться законодательством подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства и др). Государство должно обезопасить себя от волюнтаристских решений любых высших должностных лиц путем определения пределов свободы в рамках закона и средств правового регулирования важнейших общественных отношений только посредством законодательства, что согласуется с теорией правового государства. Категория «законодательство», как совокупность законов, должна быть включена в Федеральный Закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и этим разграничена от подзаконных актов.

3.6. Для выявления сложных закономерностей между различными элементами конституционного законодательства в процессе его реализации диссертантом уточнён понятийный категориальный аппарат: «конституционное законодательство», «законодательство субъекта Федерации», «региональное законодательство», «реализация конституционного законодательства», «механизм, уровни, формы и способы реализации конституционного законодательства», «эффективность реализации конституционного законодательства».

3.7. Система конституционного законодательства, являясь частью иных сложноорганизованных систем (правовой системы государства), испытывает на себе их воздействие в процессе реализации. Отражая сложный механизм «включения» общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в правовую систему страны, диссертант согласен с учёными, отстаивающими их прямое действие. Тем не менее в переходный период, когда отсутствуют возможности прямого действия международно-правовых норм, последние могут только дополняться механизмами реализации отечественного конституционно-правового законодательства.

3.8. Сложноорганизованная структура конституционного законодательства рассмотрена в единстве трех срезов: федеративного, институционального и иерархического, каждый из которых имеет свои особенности. Федеративный (распадающийся на законодательство федерации и регионов) срез реализации конституционного законодательства находится в активном, но хаотическом взаимодействии из-за опоздания (отставания) принятия важных федеральных законов, регламентирующих это взаимодействие. Законодательство субъекта оказывает существенное воздействие на развитие отрасли, формируя новые конституционно-правовые институты и обогащая ранее действовавшие. Предлагается реализовывать правомочия субъекта Федерации в процессе разработки и принятия федеральных законов путём взаимоучастия и координации двух законотворческих процессов с целью устранения коллизий и противоречий между этими двумя уровнями конституционного законодательства.

Одновременно необходимо законодательно уточнить категорию «региональное законодательство» для нормативных правовых актов, имеющих юридическую силу для субъектов Федерации, добровольно желающих сблизить свои ресурсы с целью эффективного управления. Такой подход в перспективе может стать легитимной правовой основой для объективно необходимого процесса укрупнения субъектов Федерации. Первым шагом на этом пути предлагается дополнить Федеральный Закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов федерации» признанием права участников ассоциаций иметь региональное законодательство и механизм его формирования (в т.ч. ратификацией закона одного из субъектов Федерации всеми учредителями ассоциации).

3.9. Исследование институциональных срезов приводит к выводу об их комплексности, тенденции к интегративным (в противовес узкоотраслевым интересам) взаимосвязям и законодательным межотраслевым массивам, многие из которых находятся в стадии процессуального оформления. Это позволило обосновать предложения по изменению общеправового классификатора отраслей законодательства, определив в качестве самостоятельной отрасль «конституционного законодательства». Предлагается выделение следующих рубрикаторов: а) Российское государствоб) основы демократического гражданского обществав) формы прямой демократииг) конституционно-правовой статус личностид) федеративное устройствое) организация государственной властиж) местное самоуправлениез) правовая система и коллизиии) охрана конституционного законодательства.

3.10. Иерархическими срезами реализации конституционного законодательства выступают: Конституция Российской Федерации, Федеральные Конституционные законы, Федеральные Законы, Конституции и Уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, публичные договоры, ратифицированные законом. Диссертантом обосновывается необходимость становления конституционных (уставных) судов субъектов Федерации как средства превентивной локализации и контроля за возникающими коллизиями.

3.11. Категория «реализация конституционного законодательства» анализируется через систематику стратификационного (многослойного) механизма: нормы (институты) — законы — законодательные массивы — подотрасли и выражается в достижении определенных иерархических целей (целей закона, целей законодательства как отрасли, установившей определенный конституционно-правовой режим в России). Формы реализации конституционного законодательства по мнению соискателя зависят от уровня страт: если на уровне норм (институтов) реализация осуществляется в формах соблюдения, исполнения, использования, на уровне закона — в формах действия, применения, охраны, то на уровне отрасли законодательство можно считать реализованным только в случае достижения целей, определённых в формулировках статутной характеристики государства.

3.12. На уровне отрасли функции гарантирования реализации конституционного законодательства осуществляются этим законодательством самим («самогарантирование»), действуя не применительно к отдельным конституционно-правовым институтам, а к целостному массиву отраслевого законодательства. Функции гарантирования синтезируют одноименные свойства по отношению к цели закона и конституционным принципам, положенным в основу государства и общества в современный период. Смоделированы стимулирующая, правообеспечительная и правоохранительная функции гарантирования применительно к единому объекту — региону (Воронежской области) в процессе разработки Концепции экономико-правового эксперимента.

Стимулирующая функция гарантирования выразилась в определении целевых установок, важнейших стратегических принципов и механизмов развития региона, обеспечивающих безопасное его развитие, и воплощена в системе конкретных конечных макро-показателей, выработанных и обоснованных на основе использования устойчивой системы методик смежных наук.

Правообеспечительная функция воплотилась в разработку законодательных массивов посредством стержневых законов с пакетом («генеральных предписаний со свитой») законов и подзаконных актов. Обращается особое внимание на формирование конституционного процесса, опосредующего реализацию конституционного законодательства в массиве отраслевого, который также тяготеет к самостоятельному комплексному массиву.

Правоохранительная функция гарантий конституционного законодательства может быть реализована только в случае признания государством конституционной ответственности. В двух монографиях диссертанта разработаны категории понятия, особенностей, оснований и состава конституционного правонарушения, а также меры конституционной ответственности. Правоохранительная функция выступает в единстве позитивной и ретроспективной ответственности. Конституционная ответственность не получила пока должного отображения в законодательстве, крайне редки случаи ее реализации. Поэтому диссертантом обосновывается необходимость принятия Федерального закона «Об ответственности выборных должностных лиц».

3.13. Отмечена низкая эффективность реализации Конституции Российской Федерации в части принятия Федеральных конституционных законов, которые должны существенно пополнить следующие законодательные массивы: конституционный режим («О чрезвычайном положении», «О военном положении») — федеративное устройство («О принятии в состав РФ нового субъекта Федерации», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта», «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации») — организация государственной власти («О Конституционном Собрании») — государственная символика («О государственном гербе Российской Федерации», «О государственном гимне Российской Федерации», «О государственном флаге Российской Федерации»).

3.14. Предложена и обоснована новая методика в процедуре законо (нормо)творчества на уровне субъекта Федерации, которая должна быть предоставлена (разрешена) высшими органами государственной власти. Её цель — поиск и ускоренное внедрение эффективных форм правового регулирования, повышение экономической устойчивости субъекта Федерации, увеличение социальной защищённости и качества (уровня) жизни его населения, осуществляемое путём проведения локального экономико-правового эксперимента, ограниченного в пространстве (территорией субъекта) и во времени (3−5 лет).

Разработаны проекты программы проведения такого эксперимента и пакета основных законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации — Воронежской области в интересах его обеспечения (см. приложение 2). Разработана методика ускоренной экспериментальной проверки эффективности реализации конституционного законодательства с использованием статистических методов оптимального планирования эксперимента в рамках экономико-правового эксперимента. В качестве показателей и критериев оценки эффективности эксперимента предложены совокупность основных макроэкономических показателей развития области и диапазон (пределы) их ежегодного изменения (заранее определённых и установленных) в наилучшую для государства и региона сторону.

3.15. Предложена новая технология выявления будущих правоотношений, требующих регулирования конституционным законодательством, основанная на системном подходе. Рекомендовано прогнозирование осуществлять не отдельными специалистами-юристами, а специалистами, объединёнными в научный коллектив, с участием разработчиков конституционного законодательства (например, в виде консалтинговой или исследовательской группы). Ими разрабатывается общая система методик прогнозирования развития объекта социального управления (государства, региона). Результаты прогнозирования (на основе этой системы методик) используются для выработки Концепции и Программы социально-экономического развития субъекта Федерации, из которых специалисты-юристы выявляют нужные для конституционно-правового регулирования общественные отношения.

Данная технология и методология прогнозирования реализованы в виде итеративного алгоритма, описывающего и реализующего этапы проблемно-ориентированного сценария по проведению поискового и нормативного прогнозов развития объекта социального управления. Результаты прогнозирования с использованием данного алгоритма успешно реализованы в ряде Концепций и Программ248.

Для устранения выявленного противоречия (между неподвижным конституционным законодательством, фиксирующим формирование демократического федеративного правового социального государства в России и реальными отношениями развала государственности и падения жизненного уровня населения) и решения поставленной научной проблемы реализации конституционного законодательства предложено закрепить в Конституции РФ важнейшие стратегические принципы и механизмы развития государства и общества и курс российского государства (политический, экономический, социальный), направленный на:

• Умножение совокупной мощи государства, укрепления государственности и накопление национального и регионального богатства России;

• Повышение жизненного уровня народа (качества жизни населения);

• Закрепление ответственности всех ветвей власти перед народом за конечные результаты жизнедеятельности государства и его региональных образований, установление механизма конституционной ответственности вплоть до отзыва всех избранных лиц (Президента, депутатов, высших должностных лиц субъектов Федерации, глав администраций);

• Установление стабильности и эффективности в государственном управлении и завоевание авторитета у населения.

Степень обоснованности и достоверности научных положений, выводов и рекомендации, представленных в диссертационнои работе, подтверждается: ясностью физических трактовок основных теоретических результатов по эффективности реализации конституционного законодательства и не противоречивостью исходных данных;

248 Например, включены в «Концепцию социально-экономической безопасности и устойчивого развития Воронежской области», утверждённую в 1997 году Администрацией Воронежской области. сочетанием научно-теоретических исследований с большим объемом практических исследований (правовых, обществоведческих и экономических) на примере реализации законодательства Воронежской области (как субъекте Федерации), обеспечивающих высокую сходимость результатовапробированием разработанных научно-теоретических положений и полученных с их использованием результатов и рекомендацийкорректностью постановки исследуемой научной проблемы и частных задач, обоснованностью допущений и выбранных исходных данных, современным уровнем используемого научно-методического аппарата (экономико-экспериментальной оценки эффективности, прогнозирования) — аргументацией данной проблематики, основанной на сравнительном и сопоставительном анализе 21 зарубежной конституции, позволившем выявить истоки эффективной реализации конституционного законодательства в наиболее развитых государствах.